| Onorevoli Colleghi! -- L'approvazione delle leggi
sull'ordinamento delle autonomie locali e sull'elezione degli
organi delle amministrazioni comunali e provinciali ha segnato
eventi destinati ad incidere profondamente nell'assetto
istituzionale vigente.
Oltre mezzo secolo, infatti, ci separava dall'approvazione
del testo unico della legge comunale e provinciale (regio
decreto 3 marzo 1934, n. 383) che aveva fino ad allora
regolato la struttura ed il funzionamento degli enti locali:
pur con alcune modificazioni, l'ordinamento delle
amministrazioni locali, infatti, che si era venuto formando
nel solco degli indirizzi centralistici che prevalsero fin
dalla nascita dello Stato nazionale, era rimasto fino ad
allora operante, almeno come dato normativo, resistendo ai
mutamenti costituzionali.
A distanza di due anni, è risultata inoltre a tutti
evidente la necessità di un nuovo sistema per l'elezione degli
organi del comune e della provincia, apparendo
improcrastinabile una seria e radicale riforma del sistema
elettorale per gli enti locali che non poteva non
corrispondere a due requisiti fondamentali, la democraticità e
la razionalità, dovendosi rispettivamente accordare alle forze
politiche presenti nella società civile il massimo di
rappresentatività compatibile con il massimo di governabilità
dell'ente locale e, in secondo luogo, garantendosi tutti i
cambiamenti necessari ad assicurare la governabilità di
quest'ultimo.
La legge 25 marzo 1993, n. 81, sull'elezione diretta del
sindaco, del presidente della provincia, del consiglio
comunale e del consiglio provinciale, è stata tuttavia
Pag. 2
approntata in tempi ristretti per l'imminenza
dell'appuntamento referendario del 18 aprile che prevedeva,
tra gli altri, il quesito mirante, attraverso l'abrogazione di
alcuni articoli del decreto del Presidente della Repubblica 16
maggio 1960, n. 570, recante approvazione del testo unico
delle leggi per la composizione e l'elezione degli organi
delle amministrazioni comunali, ad estendere il sistema
maggioritario, previsto originariamente solo per quelli con
popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, a tutti i comuni.
La cadenza sostenuta dei ritmi di approvazione della legge
in parola ha determinato in alcuni casi lacune indubbiamente
imputabili all'approssimazione con la quale alcuni aspetti
oggetto di regolamentazione sono stati trattati.
La legge n. 81 del 1993, infatti, ha introdotto,
all'articolo 14, modificando l'articolo 31 della legge n. 142
del 1990, per i comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti, la figura del presidente del consiglio comunale i
cui poteri vengono stabiliti dallo statuto e dal regolamento
per il funzionamento degli organi comunali.
Dall'analisi dell'esperienza statutaria dei maggiori comuni
italiani che hanno regolato la figura del presidente del
consiglio comunale, se ne evince la loro insostituibile
funzione "arbitrale" nella vita e nell'organizzazione del
consiglio medesimo nel quale, spesso, sono in grado di
regolare il "gioco" politico.
Ciò in particolar modo per ciò che inerisce alla
fondamentale funzione di gestione della fase della
programmazione dei lavori attraverso la quale può venir
condizionato l'intero meccanismo decisorio, soprattutto se si
considera la complessità della regolamentazione della vita dei
grandi comuni.
Più in generale, si deve sottolineare che lo stesso potere
di convocazione, a lui conferito, ha un rilievo tutt'affatto
certificatorio nel regolare la vita istituzionale dei comuni
maggiori; a ciò si deve aggiungere che, in ogni caso, in
quanto presidente di un consesso ove, in quanto elettivo, al
massimo grado si esprime la sovranità popolare, tale figura
istituzionale deve rispettare un impegnativo ruolo super
partes in modo tale da costituire la garanzia per la quale
ogni forza politica presente deve tentare di sconfiggere le
altre solo attraverso il corretto uso degli argomenti e del
voto.
Il ruolo inoltre di rappresentante formale dell'organo da
lui presieduto impone un suo peculiare coinvolgimento con
l'attività dello stesso che, nelle realtà più complesse, è
indubbiamente assorbente e responsabilizzante.
Peraltro, i compiti di presidenza dell'adunanza consiliare
implicano l'esercizio di un potere discrezionale per il
mantenimento dell'ordine, per garantire l'osservanza delle
leggi e la regolarità delle discussioni e delle deliberazioni,
con facoltà di sospensione e di scioglimento dell'adunanza
medesima.
Tale ampiezza di competenze non è stata tuttavia
accompagnata dalla previsione di un'indennità a tale figura,
non essendovi alcuna differenziazione tra l'indennità di
carica corrisposta, sulla base dell'articolo 31 della legge n.
81 del 1993, ai consiglieri comunali e quella riconosciuta
invece al presidente del consiglio comunale.
Si è voluto, per questi motivi, riconoscere un compenso
alla nuova figura istituzionale, in considerazione del fatto
che tale nuova carica, vistane l'importanza e la delicatezza
dei compiti e la complessità delle funzioni, assorbe
completamente la disponibilità temporale della persona che la
riveste, impedendone qualsiasi altra attività lavorativa.
L'articolo 1 della presente proposta di legge infatti
prevede, temporaneamente sino all'approvazione della riforma
della disciplina dettata dalla legge 27 dicembre 1985, n. 816,
l'integrazione della legge n. 81 del 1993, riconoscendo al
presidente del consiglio comunale un'indennità di carica pari
all'80 per cento di quella spettante al sindaco in base alle
ultime disposizioni.
Una delle modifiche che hanno fortemente inciso sulla vita
amministrativa è quella relativa alla composizione dei
Pag. 3
consigli comunali e delle giunte. Infatti, è stato operato un
drastico taglio del numero dei consiglieri comunali e degli
assessori.
Il lodevole tentativo di restituire efficienza alle
amministrazioni locali, sfoltendo i consigli e le giunte da un
eccesso di personale politico (spesso, in passato, desideroso
di soddisfare clientele e ambizioni personali) è sfociato in
una riorganizzazione che si è rivelata assai penalizzante per
ciò che attiene la composizione delle giunte.
Si è infatti passati da un numero minimo di quattro ad un
massimo di sedici assessori, secondo la popolazione, ad un
numero compreso tra i due e gli otto assessori sempre in base
agli abitanti.
L'esperienza maturata nei grandi comuni, quindi in realtà
complesse, ha dimostrato che tale composizione è
particolarmente restrittiva, in quanto la vastità e la
complessità delle attese dei cittadini e degli operatori
economici richiede un numero elevato di professionalità e un
costante impegno da parte degli assessori per approfondire gli
argomenti sottoposti all'attenzione della giunta.
A conferma del fatto che il legislatore aveva già
dimostrato sensibilità nei confronti delle necessità dei
grandi comuni, vi è il fatto che la composizione del consiglio
nei comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti è
articolata in ben quattro fasce, passando da quaranta
consiglieri a sessanta.
Appare quindi ingiustificato che se da un lato si sia
voluto rappresentare la complessità delle città articolando in
quattro categorie la composizione dei consigli, dall'altro non
si voglia riconoscere anche agli esecutivi, che hanno il
compito di attuare gli indirizzi del consiglio,
un'articolazione in più fasce.
L'articolo 2 della proposta di legge ha, quindi, come
obiettivo naturale quello di permettere ai comuni più popolosi
di dotarsi di esecutivi all'altezza degli impegni
istituzionali ed amministrativi cui sono chiamati i comuni
stessi.
L'articolo è composto da due commi: il comma 1 sostituisce
il comma 1 dell'articolo 33 della legge 8 giugno 1990, n. 142,
come sostituito dal comma 1 dell'articolo 23 della legge 25
marzo 1993, n. 81, avente per oggetto la composizione delle
giunte.
La seguente tabella indica in modo schematico, ma chiaro,
la situazione attuale per quanto riguarda il numero dei
consiglieri e degli assessori divisi per classi di comuni con
un peculiare raffronto con la proposta elaborata.
... (omissis) ...
Pag. 4
Come si può notare il numero totale degli assessori risulta
accresciuto di sole 586 unità, con un incremento pari al 2,33
per cento, un aumento assai esiguo ma che porterà un grande
sollievo a quei comuni che, seppure non numerosi, gestiscono
una parte considerevole delle risorse attualmente a
disposizione degli enti.
Il comma 1- bis, introdotto nell'articolo 33 della
citata legge n. 142 del 1990, definisce le fonti di
finanziamento dei maggiori oneri, che seppure esigui
deriveranno dall'applicazione della legge: spetterà ai comuni
accollarsi i maggiori oneri; tale norma combinata con la
disposizione che già prevede per i comuni l'onere
dell'indennità per consiglieri e assessori costituirà anche un
buon deterrente ad un aumento ingiustificato degli assessori e
delle indennità.
L'articolo 3 infine tende a riformare un ulteriore aspetto
organizzativo e di gestione che appare quantomai viziato per
ciò che inerisce alla sua cadenza cronologica nell'ambito
della regolamentazione delle procedure di nomina alle cariche
negli enti e nelle aziende municipalizzate.
Infatti, l'articolo 13 della legge 25 marzo 1993, n. 81, ha
modificato l'articolo 36, comma 5, della legge n. 142 del
1990, introducendovi il comma 5- bis, stabilendo un
termine che, all'atto pratico, appare indubbiamente troppo
esiguo per un'oculata e responsabile scelta dei candidati alle
cariche suscritte.
Ciò si evidenzia soprattutto in relazione al dies a
quo del termine stesso.
Infatti, quella dell'insediamento, da cui decorrono i
quarantacinque giorni entro cui procedere alle nomine
medesime, è una fase cruciale, prodromica alla concreta
attività del sindaco e del consiglio comunale e tale da non
consentire una sufficiente e congrua ponderazione degli
elementi che devono essere presi in considerazione al fine di
pervenire ad una scelta adeguata.
Infatti molti comuni, soprattutto le realtà metropolitane,
in ragione dell'ampia gestione organizzativa dovuta alle
numerose esigenze della collettività residente, sono costretti
a dover nominare entro un termine ristretto cariche per un
numero considerevole di enti la cui attività, peraltro, ha un
rilievo pregnante, in particolare, soprattutto nella gestione
dei servizi pubblici municipali.
La fase istruttoria che si inserisce nei preliminari
procedimentali impone quindi l'analisi e la selezione di un
significativo numero di candidature che devono essere oggetto
di un'attenta enucleazione dei requisiti specificamente
necessari per ogni tipo di funzione.
Inoltre, in quei comuni in cui si è scelto statutariamente
di permettere quell'espressione di diretta e democratica
partecipazione civile, consistente nella facoltà di produrre
candidature a tali enti da parte di gruppi di cittadini, tale
esiguo termine non può che inficiarne all'atto la concreta
valenza rendendola di fatto inapplicabile.
Si impone quindi aggiuntivamente l'obbligo di tutelare
l'effettività del momento partecipativo.
Tutto ciò ci ha convinto della necessità di una modifica
dei termini introdotti dall'articolo 13 della legge n. 81 del
1993: l'articolo 3 della presente proposta di legge, infatti,
stabilisce che i quarantacinque giorni entro i quali si
debbano effettuare le nomine, decorrano non dall'insediamento,
bensì dalla data di chiusura del bando di concorso per le
nomine stesse, al fine di dilatare il tempo a disposizione del
sindaco per la scelta.
Di contro, per evitare intenti dilatori da parte degli
organi istituzionali, si è previsto un termine di novanta
giorni decorrente dall'insediamento, entro il quale deve
comunque fissarsi la scadenza dei termini per la presentazione
delle candidature stesse.
Infine, per consentire ai cittadini ed alle consociazioni
legittimati a proporre proprie candidature il concreto
esercizio di tale diritto, viene previsto il termine di
sessanta giorni decorrente dall'insediamento, per l'affissione
all'albo pretorio della delibera consiliare recante gli
indirizzi per le nomine, concedendosi così un minimo di trenta
giorni per l'indicazione delle proponende candidature.
| |