| Onorevoli Colleghi! -- Negli ultimi tempi si è venuto
sviluppando ed intensificando un dibattito ed un movimento,
che ha coinvolto in modo particolare le comunità dell'area del
portogruarese, in provincia di Venezia, per il passaggio dei
comuni del Veneto orientale alla provincia di Pordenone ed
alla regione Friuli-Venezia Giulia.
Significativi in tal senso i risultati dei referendum
autogestiti, che si sono svolti in diversi comuni del
portogruarese con un'elevata partecipazione al voto e una
fortissima affermazione dei "sì" all'adesione alla provincia
di Pordenone ed alla regione Friuli-Venezia Giulia, come
chiaramente si può evincere dalla tabella illustrativa
pubblicata in allegato alla presente relazione.
Anche in provincia di Pordenone e nella regione
Friuli-Venezia Giulia numerose sono state le prese di
posizione di personalità del mondo della cultura, di
rappresentanti istituzionali e di forze politiche, economiche
e sociali.
Il consiglio provinciale di Pordenone, interprete delle
diverse sensibilità, nella seduta del 2 luglio 1991, votava
all'unanimità un importante ordine del giorno che tra l'altro
affermava:
"premessa la comunanza di vicende storiche culturali
ecclesiastiche e sociali, che ha visto unite fino ai primi
anni del
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secolo scorso le genti del Friuli occidentale tra Tagliamento
e Livenza, ora divise fra le regioni Friuli-Venezia Giulia e
Veneto;
rilevato che negli ultimi anni si è creato un forte
movimento di opinione per riproporre il problema di una
ricongiunzione politico-amministrativa del suddetto
territorio;
evidenziata la persistente complementarità delle
vocazioni e degli interessi economici, gli intensi rapporti di
scambio nel campo del lavoro e dei servizi e la comunanza di
valori sociali e culturali dei due territori;
riconosciuto che tale spinta unitaria costituisce anche
per la provincia di Pordenone un forte stimolo a riconsiderare
la propria identità socio-culturale e territoriale,
s'impegna ad operare per far crescere la consapevolezza
delle radici, dei legami, dei reciproci interessi dei
territori della provincia di Pordenone e del
Portogruarese".
L'accorpamento del comprensorio portogruarese, attualmente
nella provincia di Venezia e nella regione Veneto, alla
provincia di Pordenone e quindi al Friuli nell'attuale regione
Friuli-Venezia Giulia, risponde innanzitutto a ragioni
storiche.
L'unità storica delle genti tra il Livenza e l'Isonzo e,
quindi, tanto più tra Livenza e Tagliamento, è attestata da
documenti risalenti al Patriarcato di Aquileia sin dalla sua
istituzione come organismo civile e amministrativo, dopo le
donazioni imperiali del 1077. Così, in un documento del 1264
relativo all'abbazia di Sesto in Sylvis (ora Sesto al Reghena)
l'entità spaziale è definita in Foroiulio a Lusencio ad
Ligentiam (in Friuli dall'Isonzo al Livenza). Un codice
vaticano del trecento contiene una descrizione del Friuli di
cui riportiamo qui alcuni tratti (nella traduzione di Rienzo
Pellegrini): "Il Friuli è una regione a sé, distinta dalle
altre regioni nominate in precedenza perché non parla la
lingua latina, né la slava né la tedesca, ma possiede un suo
idioma peculiare diverso da ogni idioma italiano. Partecipa
tuttavia più della lingua latina che di qualunque altra lingua
vicina. Si chiama Friuli per il fatto che Giulio Cesare vi
istituì un forum (...).
La pianura confina con il mare verso l'Istria, è inoltre
separata dalla Marca Trevigiana da un grande fiume che si
chiama Livenza (...). In questa regione ci sono città e
castelli nobilissimi e antichi. Vi è infatti la città di
Aquileia dove è posta la sede patriarcale, in cui riposano i
corpi dei santi martiri Ermacora e Fortunato vescovi (...). In
questa regione c'è anche Cividale, Civitas Austriae
(...); e poi Concordia che fu città: benché le sue mura
siano state distrutte da tempo, tuttavia fino ai nostri giorni
la sua sede episcopale non è vacante. Vi è inoltre un castello
che si chiama Udine (...), Artegna, Gemona, Venzone e Chiusa.
Verso la Marca Trevigiana ci sono poi castelli famosi:
Spilimbergo, Flagogna, Ragogna, Caporiacco, Valvasone,
Pordenone, Prata, Porcia e Portogruaro (...)".
Al XIV secolo risale anche il Parlamento della Patria del
Friuli, in cui sedevano i rappresentanti di nobili castellani,
prelati e comunità, e che rimase in vita pur con poteri
progressivamente svuotati, anche dopo il passaggio alla
Serenissima Repubblica di Venezia, sino alla soppressione
della stessa nel 1797. Lo ricorda fra gli altri Ippolito Nievo
descrivendo la fanciullezza di Carletto Altoviti a Fratta,
ubicata presso Portogruaro nella Patria del Friuli.
L'unità amministrativa venne a rompersi in epoca
napoleonica, attraverso una riorganizzazione degli ex Stati
Veneti attuata con decreto dell'aprile 1806 (formazione del
dipartimento di Passariano con sede a Udine e di altro
dipartimento dell'Adriatico con sede a Venezia e comprendente
fra l'altro i comuni di Concordia, San Michele e Lugugnana) e
successivamente con decreto nel dicembre 1807 (formazione del
dipartimento del Tagliamento con sede a Treviso, comprendente
fra l'altro i distretti di Pordenone e Portogruaro).
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L'attuale configurazione amministrativa si deve agli
austriaci i quali, prima ancora della chiusura ufficiale del
Congresso di Vienna, istituirono nell'aprile 1815 il Regno
Lombardo-Veneto, diviso in province, distretti e comuni. Alla
provincia di Venezia fu aggregato il distretto di Portogruaro,
mentre la rimanente parte del Friuli ex-Veneto rimase alla
provincia di Udine, secondo una delimitazione territoriale che
gli italiani mantennero pressoché intatta col passaggio al
Regno sabaudo nel 1866.
La gerarchia ecclesiastica, invece, pur con modifiche
marginali (la principale delle quali riguardante Sacile,
enclave dell'Arcidiocesi di Udine passata a Vittorio
Veneto nel 1926) rimase attenta ai problemi di identità
culturale e non scorporò i territori del Friuli occidentale,
mantenendo nella antica diocesi di Concordia le genti fra
Livenza e Tagliamento, nonostante le diverse indicazioni
contenute nel Concordato del 1929 per l'unificazione dei
confini delle province con quelli delle diocesi.
Nel 1974 fu invece trasferita la sede episcopale da
Portogruaro (che la ospitava dal XVI secolo, causa
l'impaludamento e l'insalubrità di Concordia) a Pordenone, con
titolo includente sia la matrice originaria da cui si è
irradiato il cristianesimo locale sia il nome della città
divenuta capoluogo di provincia (diocesi di
Concordia-Pordenone).
Dalle radici storiche comuni conseguono i forti legami
socio-economici e culturali che permangono fra le due aree,
nonostante la linea di confine che delimita regioni, oltre che
province, diverse. Tali confini, da un lato, non hanno mai
rappresentato una reale separazione nei contatti e nei
rapporti tra le popolazioni dei due territori; dall'altro,
però, hanno causato una diversa configurazione amministrativa
e, dalla costituzione delle regioni, anche una diversa
legislazione regionale. E' comprensibile, pertanto, che tali
popolazioni ora aspirino a unirsi anche dal punto di vista
istituzionale.
Per quanto concerne gli aspetti economici, Pordenone è
venuta assumendo, a partire dalla metà del secolo scorso e
segnatamente dall'ultimo dopoguerra, un ruolo trainante per
una vasta area circostante. Vi hanno contribuito inizialmente
gli insediamenti tessili (cotonifici, in declino dalla crisi
del 1954) e poi, nel periodo del boom culminato alla
fine degli anni sessanta, le industrie meccaniche (col
preponderante ruolo della Zanussi, divenuta, soprattutto
grazie al settore elettrodomestici, il secondo colosso
nazionale dopo la Fiat), quelle meccano-tessili (Savio), del
ramo edile e chimico (ceramica "Scala", industria della gomma,
eccetera).
In tal modo, un'area che in precedenza era prevalentemente
agricola e sottosviluppata divenne nei primi anni settanta a
forte concentrazione industriale (198 addetti su mille
residenti, contro una media nazionale di 121). Il reddito
pro capite, che negli anni cinquanta era rimasto del
20-25 per cento inferiore alla media, salì rapidamente,
raggiungendo (intorno al 1970) e poi superando ampiamente
quello nazionale, con il saggio di incremento più elevato
d'Italia: 9,3 per cento contro il 4,7 per cento. Si invertì
anche il fenomeno migratorio, che in passato aveva causato
massicci esodi di popolazione rurale, e l'area divenne di
forte attrazione. A coronamento di tanti cambiamenti in atto e
a conferma della nuova realtà, venne istituita nel 1968 la
nuova provincia di Pordenone, ritagliata da quella di Udine
alla destra del Tagliamento. Non si considerò allora,
fors'anche per le difficoltà di carattere legislativo,
l'opportunità di una aggregazione che ricomponesse l'unità
storica delle genti tra Tagliamento e Livenza sino al mare,
coinvolgendo parte della provincia di Venezia.
In realtà, lo sviluppo economico e sociale non aveva fatto
altro che accentuare quell'antica unità. Le industrie
pordenonesi avevano bisogno della manodopera proveniente anche
dal portogruarese e, specularmente, la popolazione agricola di
quest'area trovava nel nuovo polo industriale e urbano un
naturale sbocco occupazionale. Un'integrazione economica
funzionale si era formata inoltre a cavallo e lungo il Livenza
nella cosiddetta "area del mobile".
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Gli studi sul pendolarismo dagli anni sessanta a oggi,
compiuti dalla camera di commercio e da altre istituzioni (si
confrontino i volumi curati dai professori M. Prestamburgo e
M. Strassoldo) dimostrano che i bacini di gravitazione
sull'area pordenonese includono l'alto portogruarese.
L'integrazione coinvolge altri aspetti. Le strutture
sanitarie del Friuli-Venezia Giulia (USL del Sanvitese e del
Pordenonese) registrano una sensibile entrata di ricoveri
dall'area portogruarese; questa, per converso, attrae nei
propri centri scolastici molti studenti provenienti dalla
bassa sanvitese e dalla zona di Latisana, mentre altri
confluiscono a Pordenone.
Quanto all'attrazione commerciale e al terziario avanzato,
si sta verificando un'evoluzione che crea sempre maggior
interdipendenza. Così, i grandi centri commerciali di
Pordenone e Portogruaro servono una clientela proveniente non
solo dal proprio comprensorio, con un'interrelazione
preferenziale sull'asse nord-sud (più che est-ovest).
Le spiagge di Caorle e Bibione, d'altronde, vivono d'una
clientela, oltre che straniera, proveniente in prevalenza
dall'area friulana occidentale.
La conformazione del territorio e i problemi di assetto
idrogeologico hanno spesso causato intralci alla suddivisione
amministrativa. Tutti i corsi d'acqua che nascono sulla linea
delle risorgive nella bassa pianura friulana fra Livenza e
Tagliamento proseguono nel comprensorio portogruarese; la loro
regolazione e l'utilizzo delle acque necessitano di un'azione
coordinata.
Infine, riprendendo le ragioni delineate all'inizio
nell'aspetto più pregnante, bisogna rilevare che permangono
nella popolazione forti legami di identità comune dal punto di
vista linguistico-culturale. Se tutta la fascia sulla riva
destra del Tagliamento e l'alto portogruarese conservano
spiccatamente la parlata friulana, la stessa matrice (bene
studiata da glottologi come G.B. Pellegrini) coinvolge anche
le aree più a sud come Concordia e Lugugnana. Il capoluogo
Portogruaro, invece, come altri centri del Friuli (Sacile,
Pordenone, ecc.) si è sviluppato grazie alla borghesia
commerciale veneta che ha marcato l'impronta linguistica senza
tuttavia segnare uno iato col retroterra.
Il ricongiungimento del portogruarese col pordenonese in
un'unica provincia del Friuli occidentale si è palesato come
un fenomeno di massa, che ha coinvolto, con i referendum
e con l'ordine del giorno della provincia di Pordenone,
istituzioni ed una larga parte dell'opinione pubblica tra il
Livenza ed il Tagliamento e che non poteva non avere una
risposta in sede parlamentare.
La presente proposta di legge intende introdurre alcune
modifiche alle norme dettate dagli articoli 42 e 44 della
legge 25 maggio 1970, n. 352, in materia di distacco da una
regione ed aggregazione ad un'altra di comuni e province, in
modo da rendere la procedura attualmente vigente più semplice
e maggiormente rispondente sia al dettato dell'articolo 132,
secondo comma, della Costituzione, sia alla ratio stessa
dell'istituto referendario da essa previsto.
L'articolo 132 della Costituzione detta infatti le norme
relative a due fattispecie ben distinte: il primo comma
prevede la possibilità di disporre con legge costituzionale,
sentiti i consigli regionali, la fusione di regioni già
esistenti o la creazione di nuove regioni con un minimo di un
milione di abitanti, quando ne facciano richiesta tanti
consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle
popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con
referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse;
il secondo comma prevede invece la possibilità di consentire
che con referendum e legge della Repubblica, sentiti i
consigli regionali, province e comuni, che ne facciano
richiesta, siano staccati da una regione ed aggregati ad
un'altra.
Nel dare attuazione a tale articolo, il titolo III della
legge 25 maggio 1970, n. 352, mentre ha correttamente
trasposto nel dettaglio normativo la volontà del costituente
per quanto concerne la procedura relativa alla fusione di
regioni e la creazione di nuove regioni, ha invece
ingiustificatamente aggravato il procedimento
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riguardante il distacco da una regione e l'aggregazione ad
un'altra di comuni e province. Si prevede infatti che la
richiesta di referendum per il distacco da una regione
di una o più province o di uno o più comuni, qualora sia
diretta all'aggregazione di tali enti ad altra regione, debba
essere corredata dalle deliberazioni, identiche nell'oggetto,
rispettivamente dei consigli provinciali e dei consigli
comunali delle province e dei comuni di cui si propone il
distacco, nonché di tanti consigli provinciali e di tanti
consigli comunali che rappresentino almeno un terzo della
restante popolazione della regione dalla quale è proposto il
distacco e della popolazione della regione alla quale si
propone l'aggregazione degli enti territoriali. Il
procedimento per l'iniziativa del referendum sul
trasferimento di comuni e province da una regione all'altra
viene in tal modo indebitamente assimilato a quello previsto
per la creazione di una nuova regione, ed anzi ulteriormente
aggravato rispetto a questo dalla previsione della necessaria
partecipazione all'iniziativa referendaria non solo dei comuni
e province direttamente interessati dal distacco, ma anche dei
comuni e province rappresentanti ben un terzo della
popolazione sia della regione di provenienza che di quella di
destinazione. L'articolo 44 prevede inoltre che il
referendum, una volta richiesto con il debito
quorum, sia indetto non solo nel territorio degli enti
locali oggetto del trasferimento, ma nell'intero territorio
delle due regioni.
Si tratta di disposizioni che paiono in contrasto sia con
il tenore letterale che con la ratio del secondo comma
dell'articolo 132 della Costituzione, che prevede il ricorso
al referendum quale strumento per l'acquisizione della
volontà delle popolazioni "direttamente" interessate dal
distacco degli enti territoriali da un regione e dalla loro
aggregazione ad un'altra. Pare quindi logico che solo a queste
stesse popolazioni debba essere attribuita la facoltà di
chiedere, tramite gli organi consiliari dei rispettivi enti
locali, l'indizione del referendum, che dovrà essere
inoltre celebrato unicamente nei territori interessati dalla
variazione territoriale. Che questa sia la trasposizione
normativa più fedele al disposto costituzionale è confermato
dagli stessi lavori preparatori del secondo comma
dell'articolo 132 della Costituzione, il cui inserimento nel
progetto di Costituzione si deve ad un emendamento proposto
dall'onorevole Mortati; la formulazione dell'emendamento era
del seguente tenore: "Per l'aggregazione di una parte di una
regione ad un'altra regione finitima, è necessaria la proposta
della maggioranza dei consigli comunali compresi nella parte
stessa. La proposta è sottoposta a referendum della
popolazione della zona da aggregare e al parere delle
assemblee delle regioni interessate".
L'attuale formulazione degli articoli 42 e 44 della legge
25 maggio 1970, n. 352, fu del resto oggetto, proprio per
quanto concerne le disposizioni che qui interessano, di decisa
contestazione nel corso dell' iter del provvedimento
presso la Camera dei deputati. A tali articoli fu infatti
riferita una serie di proposte emendative a firma degli
onorevoli Malagugini ed altri, tendenti appunto a correggere
il testo in esame attribuendo ai soli enti locali interessati
dalla variazione territoriale l'iniziativa per la richiesta di
referendum e prevedendo inoltre lo svolgimento di
quest'ultimo solo nel territorio delle province e dei comuni
soggetti al trasferimento (vedi Camera dei deputati, Atti
parlamentari, Resoconto stenografico della seduta del 21
maggio 1970).
La presente proposta di legge riprende la sostanza di tali
iniziative emendative, che non trovarono allora sufficiente
attenzione da parte del Governo e del relatore del
provvedimento.
Con l'articolo 1 si sostituisce l'attuale testo del secondo
comma dell'articolo 42 della legge n. 352 del 1970, prevedendo
in sua vece due commi volti a disciplinare rispettivamente il
referendum per la creazione di una nuova regione per
distacco di parte del territorio di altra regione e il
referendum per il distacco da una regione e aggregazione
ad un'altra di comuni e province. Per quanto riguarda la prima
fattispecie, nulla viene innovato rispetto alla disciplina
vigente; per quanto concerne
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invece il secondo tipo di referendum, si prevede che la
sua iniziativa spetti unicamente ai comuni e province soggetti
al trasferimento ad altra regione.
L'articolo 2 della proposta, modificando il terzo comma
dell'articolo 44 della legge n. 352 del 1970, dispone che il
referendum per le variazioni territoriali delle regioni
abbia luogo solo nel territorio degli enti locali che abbiano
assunto la relativa iniziativa.
Rimangono naturalmente invariate le norme della legge n.
352 del 1970 riguardanti tutte le altre fasi del procedimento
referendario per le variazioni territoriali delle regioni, in
particolare quelle relative alla presentazione dei quesiti
referendari, ai controlli da parte della Corte di cassazione e
all'indizione della consultazione popolare con decreto del
Presidente della Repubblica. Analogamente, non subisce
modifiche la previsione di cui all'articolo 45 della legge n.
352 del 1970, ai sensi
della quale, in caso di approvazione della proposta
sottoposta a referendum, il Ministro dell'interno
presenta al Parlamento, entro sessanta giorni dalla
pubblicazione dei risultati nella Gazzetta Ufficiale, un
disegno di legge proponente la relativa variazione
territoriale. Rispetto al merito di tale disegno di legge il
Parlamento rimane libero di assumere le determinazioni
ritenute più opportune.
La semplificazione che si propone della disciplina di fonte
legislativa ordinaria del referendum di cui al secondo
comma dell'articolo 132 della Costituzione intende pertanto
disegnare una configurazione normativa dell'istituto più
rispondente al dettato costituzionale senza nulla togliere
alla necessaria ricchezza di articolazione della procedura per
le variazioni territoriali delle regioni, che deve rimanere
particolarmente rigorosa in relazione alla complessa
valutazione degli interessi coinvolti in tale vicenda
istituzionale.
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Allegato.
... (omissis) ...
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