| Onorevoli Colleghi! -- L'ordinamento della professione
forense continua ad essere retto, nel suo assetto essenziale,
dal regio decreto-legge 27 novembre 1933, n.1578, convertito,
con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n.36, e dalle
successive modifiche e integrazioni intervenute (tra le quali
una delle più significative è rappresentata dal decreto
legislativo luogotenenziale 23 novembre 1944, n.382, in
materia di ricostituzione dei consigli dell'ordine disciolti
sotto il regime fascista) che non hanno tuttavia alterato
l'impianto normativo del 1933. Basterebbe tale dato
cronologico a spiegare sufficientemente quanto i tempi siano
maturi per predisporre un'organica riforma legislativa per
quell'importantissimo settore della vita civile del Paese che
è l'avvocatura.
Altre numerose modifiche sono state introdotte nel tempo,
in corrispondenza delle innovazioni che il corpus
normativo dell'Italia repubblicana in materia di giurisdizione
ha registrato in questi cinquant'anni. Tuttavia è la legge
professionale forense che nel suo complesso non ha mai
conosciuto quell'aggiornamento generale che è invece diventato
indifferibile, specialmente di fronte a riforme di valenza
epocale come quella rappresentata da ultimo dall'adozione del
nuovo rito penale.
L'evoluzione che ha interessato la vita sociale del nostro
Paese - nazione ancora prevalentemente rurale nell'immediato
dopoguerra cui risale l'attuale ordinamento, e oggi società
complessa caratterizzata da uno dei più sviluppati e avanzati
sistemi produttivi - ha fatto sorgere interessi sociali del
tutto nuovi, i cui problemi di
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riconoscimento e tutela si sono riflessi inevitabilmente nel
diritto sostanziale e, quindi, sulla struttura della
giurisdizione.
L'avvocatura ha di pari passo, e probabilmente con non
minore sensibilità e tempestività di altre componenti della
vita civile, modificato i suoi comportamenti e la sua
auto-organizzazione rispetto ai compiti nuovi che le si sono
venuti ponendo. Resta però la grave discrasia rappresentata
dal fatto che la legge fondamentale che disciplina la
professione continua ad essere quella che, per spirito,
princìpi, soluzioni organizzative, fu pensata per una
professione affatto diversa da come essa è oggi conformata. Il
ritardo nell'adeguare la funzione difensiva alle esigenze del
vivere moderno è poi ulteriormente penalizzante in
considerazione dell'avvenuta apertura delle frontiere
comunitarie, circostanza che pone all'avvocatura italiana il
problema di competere, con adeguate strutture e
professionalità, con i professionisti delle altre nazioni
europee.
La riforma della professione è peraltro esigenza avvertita
già da molti anni e soprattutto nell'ambito della stessa
avvocatura che ha cercato più volte di ottenerne l'inserimento
nell'agenda politicoparlamentare. Dal 1949 si sono susseguiti
numerosi progetti di legge, sia ministeriali che parlamentari,
nessuno dei quali si è però sinora tradotto in una nuova legge
sull'ordinamento della professione forense. Da ultimo nel 1982
l'avvocatura, attraverso la consultazione di tutte le sue
articolazioni istituzionali ed associative, ha posto con forza
l'esigenza di un nuovo ordinamento. Risale a tale data
l'elaborazione, da parte delle rappresentanze dell'avvocatura,
di un primo documento, noto come "Carta di Rimini", contenente
gli indirizzi di massima cui si sarebbe dovuta ispirare una
nuova legge professionale. I contenuti di tale dibattito
trovarono varia accoglienza in diversi progetti di legge di
iniziativa parlamentare presentati nel corso della IX
legislatura, ma non approdati ad esame per effetto della
interruzione della stessa legislatura, e in un progetto di
articolato fatto proprio dallo stesso Consiglio nazionale
forense e successivamente aggiornato in occasione dei
congressi nazionali giuridici forensi di Salerno, nel 1985, e
di Ancona, nel 1987: proprio in attuazione della mozione
conclusiva di quest'ultimo, fu insediata un'apposita
commissione che provvide alla redazione di un nuovo testo.
Questa proposta del Consiglio nazionale forense fu quindi
trasmessa al Ministro di grazia e giustizia, Giuliano
Vassalli, a firma del quale è stato poi presentato un disegno
di legge al Senato, nella X legislatura (atto Senato n.1782),
che in parte rispetta ma in parte si discosta decisamente
dall'ipotesi del Consiglio nazionale forense. Sempre nel corso
della X legislatura, sono stati presentati altri progetti di
legge su iniziativa di diverse parti politiche (Mancino ed
altri, della Democrazia cristiana: atto Senato n.254; Battello
ed altri, del Partito comunista italiano: atto Senato n.390)
che tuttavia non mostravano impostazioni radicalmente
differenti.
La presente proposta di legge intende pertanto riproporre
all'attenzione degli organi parlamentari l'importanza di
avviare il dibattito su questa riforma, significativa per la
rilevanza e le dimensioni del settore che riguarda e per la
delicatezza delle questioni che coinvolge. Si tratta, è ovvio,
di una riforma assai complessa, come è naturale che sia per
leggi a carattere ordinamentale, e da esaminare con
l'attenzione dovuta a un testo che sarà poi, presumibilmente
per lungo tempo, il quadro normativo di riferimento per la
professione forense. Nella sua formulazione si è evidentemente
tenuto conto delle proposte precedenti, a loro volta esito di
un dibattito che prosegue da tempo e di cui è ora di tirare le
somme.
L'avvocatura è infatti oggi percorsa da urgenti istanze di
modernizzazione, che hanno trovato espressione nella indagine
predisposta nel 1990 dal CENSIS per conto della Cassa
nazionale di previdenza e assistenza a favore degli avvocati e
dei procuratori sulle condizioni di esercizio dell'attività
forense in Italia, che costituisce il più recente e
documentato studio in materia.
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Come si avrà modo di specificare più avanti - illustrando
alcuni contenuti particolari di questa proposta di legge -
coerente, almeno ad avviso dei proponenti, con tale obiettivo
è anzitutto lo strumento della maggiore qualificazione della
professione.
Al fine di perseguire questo obiettivo strade obbligate
sono state ritenute:
l'introduzione di un meccanismo più rigoroso e
qualificante di selezione nella fase di accesso, allo scopo di
garantire un grado soddisfacente di professionalità già nella
fase che precede l'abilitazione all'esercizio della
professione e, conseguentemente, anche una maggiore tutela
della dignità professionale;
una maggiore attenzione per la formazione
professionale;
una costante e severa attenzione alle modalità di
esercizio della professione attraverso una più puntuale
formulazione dei doveri dell'avvocato ed un irrobustimento
dell'apparato che garantisce la disciplina forense.
Quanto alle forme di organizzazione del mondo forense,
l'avvocatura si è modellata su assetti tradizionali,
consolidati da secolare esperienza, imperniati sui consigli
degli ordini circondariali, i quali non vanno ritenuti
immutabili, e che anzi possono bene essere ridiscussi in una
logica di generale ammodernamento del sistema giudiziario
italiano, ma che non possono del resto essere rivoluzionati,
soprattutto nel momento in cui si attribuiscono loro nuove
rilevanti funzioni legate alla qualificazione della
professione.
E' opportuno però correggere alcuni dei meccanismi più
antiquati, dei quali l'esperienza ha reso noti i limiti e le
distorsioni, coniugando le istanze di maggiore partecipazione
e di democraticità nella scelta delle rappresentanze con le
esigenze di efficacia di funzionamento degli organi. E
naturalmente una particolare cura è stata dedicata all'opera
di aggiornamento dei compiti e delle funzioni, rinunciando
agli inutili appesantimenti e badando invece alla sintonia tra
i fini istituzionali ed i mezzi organizzativi a
disposizione.
L'articolato della presente proposta di legge si divide in
otto titoli il cui contenuto analitico è così
sintetizzabile.
Titolo I. - Disposizioni generali.
In questo titolo trova collocazione quella serie di norme
generali e di principio che presiedono all'ordinamento
professionale. E' in tale sede riportata l'indicazione delle
funzioni dell'avvocatura, non limitate, come ormai da tempo
avviene nella prassi, alla semplice difesa ed assistenza
giudiziale, ma comprendenti anche "l'assistenza giuridica
stragiudiziale in ogni campo del diritto", salva naturalmente
la competenza riconosciuta alle altre competenze
professionali; viene altresì naturalmente mantenuta
l'esistenza dell'albo professionale, l'iscrizione al quale
costituisce requisito necessario per il possesso del titolo di
avvocato e per l'esercizio della professione. Non si è
ritenuto di fare particolare opera di aggiornamento circa
l'enunciazione dei diritti e doveri dell'avvocatura, perché è
all'esercizio del potere disciplinare che è affidato il
compito di garantire l'efficacia delle norme deontologiche. E'
stata inserita poi la facoltà di fregiarsi di un titolo di
specialista, specificando le modalità per il conseguimento,
che sono strettamente collegate agli obblighi in materia di
formazione professionale che ricadono sul Consiglio nazionale
forense, e previsto un controllo sulle forme di pubblicità
professionale cui può ricorrere l'avvocato, colmando una
lacuna che negli ultimi tempi ha consentito un'eccessiva
disinvoltura, in mancanza di precisi criteri di valutazione
per i consigli dell'ordine. Si segnala poi il dettato
dell'articolo 16 con cui si chiariscono la natura e i limiti
del rapporto di sostituzione che può intercorrere tra avvocati
e tra avvocato e praticante, introducendo altresì il principio
per cui la collaborazione con l'avvocato va compensata in
misura che tenga conto delle tariffe professionali.
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Titolo II. - Organi e funzioni degli ordini forensi
circondariali. Composizione e funzioni dei consigli
distrettuali forensi di disciplina.
In questa materia le innovazioni di maggiore rilievo che si
propongono con la presente proposta di legge - a parte alcune
marginali modifiche, suggerite dall'esperienza, tese a
velocizzare e semplificare alcune procedure di funzionamento -
riguardano:
un aumento e una maggiore articolazione delle dimensioni
dei consigli, adeguandosi alle dimensioni ormai raggiunte
dagli ordini più numerosi;
la previsione che per i consigli più numerosi i lavori si
svolgano a mezzo di commissioni referenti;
l'istituzione dei consigli distrettuali forensi di
disciplina.
Quest'ultimo è un organo del tutto "nuovo", il cui ambito
territoriale coincide con quello del distretto di corte
d'appello ma che ha competenza limitata all'esercizio del
potere disciplinare. Si rinvia pertanto all'illustrazione del
relativo titolo VII per la descrizione degli aspetti
istituzionali e procedimentali di questo sistema.
Titolo III. - Composizione, organi e funzioni del
Consiglio nazionale forense.
Il Consiglio nazionale forense diviene organo di
rappresentanza e tutela dell'avvocatura nel suo complesso: ad
esso sono conservate le funzioni di sorveglianza sul
funzionamento degli ordini circondariali, nonché di
risoluzione dei ricorsi avverso le decisioni degli ordini in
materia di tenuta degli albi professionali; decide in secondo
grado sulle decisioni dei consigli distrettuali forensi di
disciplina; spetta inoltre al Consiglio nazionale forense
sovrintendere all'organizzazione dei corsi di formazione
professionale su cui si impernia la nuova disciplina
dell'accesso alla professione descritta nel titolo VI;
organizza direttamente, infine, quei corsi di qualificazione
professionale che danno diritto a fregiarsi di un titolo di
specializzazione.
Per quanto riguarda il funzionamento del Consiglio, le
innovazioni più significative sono quelle relative
all'introduzione della clausola dei poteri residui a favore
del comitato esecutivo, alla organizzazione dei lavori per
commissioni ed alla creazione in particolare di una sezione
disciplinare competente in via permanente a decidere in
materia disciplinare, presieduta dal presidente del Consiglio
(o dal vice presidente appositamente delegato), che si forma
mediante estrazione a sorte degli altri sei membri fra i
componenti del Consiglio nazionale forense.
Titolo IV. - Elezione dei consigli dell'ordine
circondariali, dei consigli distrettuali forensi di disciplina
e del Consiglio nazionale forense.
Questo titolo contiene le disposizioni relative alle
modalità di elezione degli organi dell'avvocatura e quelle,
più marginali, che completano il procedimento elettorale sotto
il profilo della disciplina dell'incompatibilità ed
ineleggibilità, della verifica della regolarità delle elezioni
e dei casi e mezzi in cui esse possono essere contestate.
L'innovazione principale, rispetto all'ordinamento vigente,
riguarda il sistema elettorale del Consiglio nazionale
forense. Per quanto concerne invece i consigli dell'ordine si
è lasciato inalterato che fossero espressione dell'assemblea
degli iscritti all'albo professionale di ciascun ordine,
mediante voto segreto, individuale e diretto. Si è però
riconosciuta la possibilità di presentare formalmente
candidature, senza pregiudizio però per l'eleggibilità di
altri iscritti. In questo modo si è voluta formalizzare e
codificare una prassi già ufficiosamente in uso, che
corrisponde all'esigenza di evitare un'eccessiva dispersione
del voto, maggiormente verificabile negli ordini più numerosi
(e infatti nella presente proposta di legge tale possibilità è
peraltro
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limitata agli ordini con almeno più di trecento iscritti e
subordinata alla presentazione di firme di sostegno).
Per il Consiglio nazionale forense - e per gli istituendi
consigli distrettuali forensi di disciplina - si è optato per
la strada dell'elezione diretta da parte delle assemblee degli
iscritti agli ordini, abbandonando invece il tradizionale
metodo di elezione di secondo grado. L'elezione avviene in
questo caso su base distrettuale (eleggono un componente del
Consiglio nazionale forense i distretti con non più di mille
iscritti; due componenti quelli con più di mille e meno di
tremila iscritti; tre componenti i distretti con più di
tremila iscritti) ma senza possibilità di presentare liste. Si
è voluto così allargare e rafforzare la base rappresentativa
del Consiglio nazionale forense, in coerenza con il suo ruolo
maggiormente significativo sotto il profilo funzionale e più
esplicitamente esponenziale del mondo forense che la presente
proposta di legge gli assegna.
Titolo V. - Albi professionali, elenchi e
registri.
In materia di tenuta degli albi professionali, degli
elenchi e dei registri la principale innovazione è senza
dubbio rappresentata dall'unificazione dei registri dei
praticanti e dei praticanti ammessi al patrocinio nell'unico
registro dei praticanti in coerenza con i princìpi cui è
ispirata la disciplina dell'accesso alla professione che sarà
illustrata tra breve. Altre importanti innovazioni che sono
contenute in questo titolo, pur iscrivendosi anch'esse tra le
norme che definiscono le modalità di accesso alla professione,
sono:
il limite del quarantesimo anno d'età per l'iscrizione
all'albo professionale;
l'impossibilità per i docenti in materie giuridiche di
iscriversi all'albo professionale senza sostenere esami e
tirocinio (diritto mantenuto invece per i magistrati ordinari,
amministrativi e militari dopo almeno otto anni di servizio e
per gli avvocati dello Stato), in coerenza con gli obiettivi
di rigorosa qualificazione professionale che ci si propone;
l'obbligo di sostenere un esame per l'iscrizione all'albo
professionale dei patrocinanti dinanzi alle giurisdizioni
superiori;
una più puntuale definizione dell'ipotesi di avvocati che
dipendano da enti pubblici con un rapporto di impiego.
Titolo VI. - Accesso alla professione.
Un'illustrazione più ampia merita il fondamentale problema
della formazione professionale e dell'accesso, relativamente
ai quali nella presente proposta di legge si è cercato di
avanzare una proposta originale e organica, valutando anche
l'ampio materiale documentario, le relazioni e le conclusioni
del XXI Congresso nazionale giuridico forense svoltosi a
Trento nel settembre 1991 sul tema "Avvocato in Europa".
In tale occasione, sulla base degli indirizzi e degli studi
comunitari e di qualificate istituzioni europee, e
dell'analisi comparata degli ordinamenti professionali forensi
dei Paesi della Comunità europea, l'avvocatura italiana ha
ribadito l'urgenza di una riforma dell'attuale disciplina al
fine di perseguire strumenti di qualificazione adeguati alle
esigenze della società contemporanea ed alla centralità
sociale del ruolo dell'avvocato.
La proposta non poteva prescindere dalla pressoché unanime
valutazione negativa dell'efficacia selettiva e qualificante
dell'attuale esame di abilitazione e dalla necessità di
assicurare al giovane laureato, così come avviene negli
ordinamenti dei Paesi europei più sviluppati, una fase di
formazione post-universitaria propedeutica al vero e proprio
tirocinio professionale.
A tale fase la presente proposta di legge prevede che siano
preposti, secondo gli indirizzi impartiti dal Consiglio
nazionale forense, gli ordini circondariali singoli o
associati che vedranno in tal modo esaltata la loro funzione
di organi centrali nei processi di qualificazione e di
aggiornamento dei professionisti legali. La presente
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proposta di legge contempla l'organizzazione da parte degli
ordini circondariali di corsi obbligatori di formazione
professionale della durata di un anno tenuti da avvocati,
magistrati e professori universitari, a conclusione dei quali
gli allievi saranno ammessi a sostenere un esame di idoneità
all'esercizio del tirocinio diretto a verificare il livello di
formazione raggiunto dal candidato e la sua attitudine
all'esercizio della professione. Superato l'esame il laureato
dovrà compiere un biennio di tirocinio, consistente
nell'esercizio in via esclusiva della pratica professionale
sotto la guida e il controllo di un avvocato iscritto e sotto
la vigilanza del consiglio dell'ordine, anche mediante
attività sostitutive dell'avvocato avanti ai tribunali civili
e amministrativi sotto la responsabilità dell'avvocato
medesimo. A conclusione dell'effettivo e proficuo svolgimento
del tirocinio il praticante è ammesso all'esame di Stato per
l'abilitazione all'esercizio della professione presso la sede
della corte di appello nel cui distretto è stato iscritto per
l'esercizio della pratica dell'ultimo anno.
L'articolazione del processo formativo in due fasi, l'una
tecnico-pratica di raccordo tra il carattere prevalentemente
teorico e generale degli studi universitari e la cultura
professionale, e l'altra di tirocinio legale vero e proprio, è
diretta ad assicurare l'accesso all'avvocatura di giovani
laureati effettivamente motivati e dotati di attitudine
all'esercizio della professione ed a restituire all'esame di
abilitazione la funzione di effettiva verifica finale di una
formazione professionale completa e basata su di una
obbligatoria e concreta sperimentazione. Ciò consentirà
inoltre di porre argine al fenomeno, che ripetuti interventi
legislativi non hanno attenuato, di indiscriminato accesso
alla professione per la scarsa efficacia selettiva dell'esame
di abilitazione e per la partecipazione estremamente limitata
ai corsi formativi, ove esistano, da parte dei giovani
praticanti.
La disciplina dell'accesso si completa con la introduzione
del limite di età del quarantesimo anno per la prima
iscrizione all'albo professionale, al fine di evitare
l'ingresso nella professione legale dopo l'esercizio di altre
attività lavorative e quindi con motivazioni e formazione che
non assicurano il pieno possesso dei requisiti necessari per
assolvere in modo effettivo e continuativo l'attività
forense.
Titolo VII. - Procedimento disciplinare.
Anche in materia disciplinare si è voluta seguire una
strada innovativa rispetto all'impostazione delle precedenti
proposte legislative, introducendo con la presente proposta di
legge una soluzione diretta a rafforzare i contenuti
deontologici della professione, accogliendo l'istanza espressa
dalla grande maggioranza degli avvocati italiani nell'indagine
compiuta dal CENSIS, e ad accelerare e rendere funzionale il
giudizio, alleggerendo al contempo i consigli dell'ordine di
un compito divenuto maggiormente oneroso per effetto delle
rilevanti funzioni ad essi attribuite dalla nuova disciplina
nella formazione professionale e nell'accesso.
E' prevista infatti la istituzione di consigli distrettuali
forensi di disciplina, eletti con le stesse modalità del
Consiglio nazionale forense, su base distrettuale, ai quali è
riservata la competenza per l'esercizio dell'azione
disciplinare a seguito delle indagini preliminari svolte dai
consigli circondariali. I componenti durano in carica sei anni
e non sono rieleggibili. Quest'ultima soluzione è diretta a
favorire la costituzione di collegi specializzati nella
deontologia della professione di elevata qualificazione, in
grado di assicurare una omogenea applicazione dei princìpi
normativi e giurisprudenziali in ogni distretto del territorio
della Repubblica.
Essa inoltre, assegnando alla deontologia un autonomo
rilievo nell'organizzazione istituzionale dell'avvocatura, è
in grado di contribuire ad una rivalutazione del ruolo di tale
disciplina nell'esercizio professionale, e quindi a rafforzare
quei contenuti di eticità della professione che ne esaltano il
ruolo e la funzione sociale.
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Titolo VIII. - Disposizioni finali e transitorie.
La presente proposta di legge si conclude con le
disposizioni transitorie e finali, dirette ovviamente a
consentire il
trapasso dal vecchio al nuovo ordinamento regolando i diversi
rapporti: si è avuto riguardo alla salvaguardia dei diritti
acquisiti, cercando però al tempo stesso di evitare che si
creino e sovrappongano per lunghi periodi di tempo regimi
diversi.
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