Onorevoli Colleghi! -- Alla fine della scorsa legislatura e
  precisamente l'11 gennaio 1994, la Commissione parlamentare
  per le riforme istituzionali presentò alla Presidenza della
  Camera e alla Presidenza del Senato un progetto organico di
  revisione costituzionale che riguardava i due fondamentali
  temi della "forma di Stato" e della "forma di governo".  Il
  progetto era frutto di un lungo e complesso lavoro che, anche
  se non compiuto in ogni sua parte - in particolare si ricorda
  la riforma del Parlamento -, rappresentava un significativo
  punto d'arrivo comune alla maggior parte delle forze
  politiche.
    La fine anticipata della legislatura ha impedito che le
  Assemblee della Camera e del Senato potessero esaminarlo.
    Anche in questa fase storico-politica della vita del nostro
  Paese il tema della revisione costituzionale dell'ordinamento
  dello Stato resta punto fondamentale per
  lo sviluppo della democrazia italiana come si riconosce da
  ogni parte politica.
    Si ritiene perciò opportuno ripresentare l'identico testo
  approvato dalla Commissione bicamerale.  Naturalmente si è ben
  lungi dal pensare che questo testo non sia suscettibile di
  modificazioni e di completamenti.  Riteniamo tuttavia che esso
  possa servire ad avviare un dibattito costituzionale che abbia
  effettivi punti di riferimento sul quale tutte le forze
  politiche possano esprimersi.  In questo modo sarà possibile un
  confronto reale e in tempi non eccessivamente lontani.
    Per una maggiore comprensione del complesso di norme che
  ora si ripresentano all'attenzione delle Camere, si
  trascrivono le relazioni che accompagnarono la presentazione
  del progetto alla fine della XI legislatura e che portano la
  firma dell'allora presidente della Commissione Nilde Iotti,
  del deputato Labriola (forma di Stato) e del deputato
  Bassanini (forma di governo).
 
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  RELAZIONE DEL PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE PARLAMENTARE
           PER LE RIFORME ISTITUZIONALI NILDE IOTTI
 
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    La presentazione del progetto di riforma costituzionale da
  parte della Commissione bicamerale è avvenuta circa un mese
  prima della data stabilita dalla legge istitutiva della
  Commissione medesima, esattamente il 7 febbraio 1994.  Il il
  testo prevede:
      una ampia riforma del rapporto Stato-Regioni;
      nuove regole in materia di formazione del governo con la
  creazione della nuova figura del Primo Ministro, eletto a
  maggioranza assoluta del Parlamento, e l'accentuazione del suo
  ruolo di guida dell'esecutivo;
      la cosiddetta sfiducia costruttiva;
      nuove regole in materia di bilanci, decretazione
  d'urgenza, delegificazione e potere regolamentare del governo,
  organizzazione della pubblica amministrazione;
      la durata quadriennale della legislatura e l'ampliamento
  del potere di inchiesta delle Camere.
    Il progetto si presenta quindi organico (coglie infatti i
  punti fondamentali della seconda parte della Costituzione) ma
  non compiuto, anche rispetto allo schema approvato nella prima
  parte del lavoro della Commissione, sotto la presidenza
  dell'onorevole De Mita.
    I motivi di questa incompiutezza sono molti.
    In primo luogo, per quanto riguarda la riforma del
  Parlamento, la difficoltà di trovare soluzioni tali da
  ottenere il consenso del maggior numero di forze politiche.  Va
  comunque rilevato che si era vicini ad un accordo per quanto
  riguarda la diminuzione del numero dei membri della Camera da
  630 a 400 e del Senato da 315 a 200 e per una certa
  distinzione dei compiti fra le due Camere.
    Non si è invece manifestato alcun accordo su una ipotesi di
  composizione mista del Senato, per metà eletto a suffragio
  universale e diretto, per metà costituito dai presidenti delle
  giunte regionali e in caso di grandi regioni anche da
  consiglieri di maggioranza e di minoranza eletti dal consiglio
  regionale.
    Non vi è chi non veda come all'interno di una proposta di
  modifica costituzionale che esalta l'autonomia politica,
  legislativa e finanziaria delle regioni "fino al limite del
  federalismo", la presenza delle regioni in uno dei due rami
  del Parlamento avrebbe costituito insieme una ragione di unità
  del Paese e di forte riaffermazione della autonomia delle
  regioni elevate a concorrere alle decisioni del Parlamento
  nazionale.
    Si è preferito perciò non affrontare il tema della riforma
  del Parlamento se non nella sua interezza.  Modifiche parziali
  avrebbero potuto infatti apparire monche e contraddittorie.
    Hanno anche pesato le difficoltà di riunire la Commissione
  in questa fase affannosa della legislatura impegnata a
  discutere e approvare le nuove leggi elettorali per la Camera
  e per il Senato, e successivamente le leggi finanziarie e di
  bilancio.
 
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    Nel testo non è compresa la parte relativa alle garanzie.
  Giustamente il relatore Acquarone ha insistito per lasciare
  alla fine, quando il quadro fosse compiuto e le nuove linee
  tracciate, la definizione delle nuove garanzie.  La Commissione
  è stata d'accordo.
    Infine l'atmosfera inquieta e carica di minacce, il sempre
  maggiore numero di inquisiti che ha tolto prestigio al
  Parlamento, le sempre più accentuate incertezze
  della situazione politica, ci hanno indotto a
  presentare il progetto al punto in cui esso è giunto, perché
  possa restare come documento per il futuro lavoro.
    La Commissione continua la sua attività per quanto riguarda
  la nuova legge elettorale regionale.
                Nilde IOTTI,  Presidente della Commissione.
 
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                RELAZIONE SULLA FORMA DI STATO
                DEL DEPUTATO SILVANO LABRIOLA
 
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                            INDICE
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   1.  Le riforme istituzionali e la legge costituzionale n. 1
  del 1993.  La continuità del regime costituzionale ...... 11
   2.  I princìpi della unitarietà, della democrazia,
  dell'autogoverno nella Costituzione repubblicana ....... 11
   3.  La crisi dello Stato nel regime dei publbici poteri, Le
  possibili soluzioni .................................... 12
   4.  Il rapporto tra pubblici poteri e soggetto privato: crisi
  di un equilibrio ....................................... 11
  5.  I fini politici e la funzione di governo ............ 13
  6.  Redistribuzione e qualificazione dei pubblici poteri  13
  7.  La redifinizione delle attribuzioni dello Stato ..... 14
  8.  Il criterio della materia: critica e confutazione della
  citata ................................................. 14
   9.  Le enumerazione tassativa delle attribuzioni dello Stato
  condizione necessaria nella teoria e nella pratica
  dell'ordinamento.  Cenni di classificazione ............. 15
  10.  Dalla tassatività delle attribuzioni dello Stato alla
  residualità delle attribuzioni regionali: la generalità delle
  competenze della regione ............................... 15
  11.  Le attribuzioni regionali: limiti .................. 16
  12.  La legge organica .................................. 17
  13.  La regioni di diritto speciale ..................... 18
  14.  Il  referendum  abrogativo per le leggi
  organiche .............................................. 18
  15.  I controlli sugli atti e sulle leggi regionali.  Lo
  scioglimento del Consiglio regionale ................... 19
  16.  Le regioni e le relazioni esterne dello Stato ...... 19
  17.  La potestà amministrativa regionale.  La regione e gli
  enti locali ............................................ 20
  18.  Gli accordi tra regioni ............................ 21
  19.  L'autonomia finanziaria ed il sistema della finanza
  pubblica ............................................... 21
  20.  (segue)  L'autonomia finanziaria ed il sistema
  della finanza pubblica ................................. 22
  21.  I tributi regionali ................................ 22
  22.  Il principio della economicità ..................... 23
  23.  I casi della finanza di trasferimento: il principio
  della solidarietà ...................................... 23
  24.  L'autonomia politica delle regioni ................. 24
  25.  La legislazione elettorale ......................... 25
 
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  26.  La forma di governo ................................ 26
  27.  I limiti della potestà regionale in tema di forma di
  governo ................................................ 26
  28.  Gli statuti regionali e il  referendum  ........ 27
  29.  Le province ed i comuni nell'ordinamento costituzionale e
  nell'ordinamento regionale ............................. 27
  30.  La riforma dello Stato e la continuità costituzionale:
  considerazioni conclusive .............................. 28
  31.  Lo stato regionale ................................. 29
  32.  Carattere espansivo della forma politica dello Stato
  regionale in Europa .................................... 29
  33.  Lo Stato regionale e l'esaurimento del principio della
  divisione dei poteri ................................... 30
  34.  Lo Stato regionale ed il problema della limitazione del
  potere ................................................. 30
  35.  La tendenza alla concentrazione del potere ed i problemi
  della democrazia nello Stato contemporaneo ............. 31
  36.  Razionalizzazione e redistribuzione, e non rinunzia,, dei
  pubblici poteri ........................................ 36
  37.  Stato federale e Stato regionale: progressiva
  convergenza ............................................ 32
 
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    1.  La riforma dello Stato repubblicano riceve dall'atto
  formale che ne determina l'avvio, la legge costituzionale 1993
  n. 1, e dal dibattito di politica istituzionale ampio e molto
  articolato che la precede e la prepara, il vincolo della
  continuità del regime costituzionale.  Nell'escludere la parte
  prima della Costituzione del 1948, soprattutto, dall'oggetto
  dei possibili mutamenti, si è voluto preservare tale
  caratteristica.
    Ne consegue che espressioni come "Seconda Repubblica"
  appaiono, riguardo alle intenzioni del legislatore
  costituzionale, ed allo stesso tenore dei principi posti alla
  base della legge costituzionale n. 1, scorrette, e di mero
  rilievo giornalistico: mentre, come si è detto esplicitamente
  più volte ed in occasione dei lavori preparatori di tale legge
  speciale di revisione, attributiva di poteri alla Commissione
  bicamerale per le riforme istituzionali e regolatrice dello
  speciale procedimento di revisione  ad hoc  determinato,
  si è voluto dar vita, nella continuità del regime
  costituzionale, ad un secondo tempo dell'ordinamento
  repubblicano, capace di conciliare i princìpi fondamentali
  della Carta del 1948 con l'elevatissima trasformazione della
  società italiana, dei suoi valori civili e sociali, del
  sistema delle relazioni intersoggettive, del rilievo
  internazionale dello Stato, e del suo progressivo ingresso
  nella realtà sovranazionale dell'Europa unita.
    La preoccupazione più viva del processo di revisione così
  avviato è stata proprio quella di preservare i princìpi del
  regime repubblicano dall'inevitabile decadenza insita nel
  mancato adattamento ai nuovi tratti caratteristici della
  comunità nazionale: e per questo motivo si è delimitato al
  campo della costituzione politica l'area di intervento delle
  riforme.
    A questo vincolo ci siamo sentiti di obbedire costantemente
  nella elaborazione delle proposte di mutamento che si
  presentano all'attenzione del Parlamento e della pubblica
  opinione, consapevoli che questo vincolo è assoluto, e che nel
  suo rispetto risiede la legittimazione del percorso
  riformatore così come è stato impostato e promosso.  Ad altri
  percorsi, diversamente ispirati, e rivolti ad obiettivi che si
  discostassero dal rispetto formale e sostanziale della
  continuità del regime costituzionale e dei suoi princìpi, non
  saremmo stati disposti, ne ci saremmo sentiti autorizzati
  nell'esercizio di quella frazione del potere di revisione
  costituzionale, che è la frazione referente, che ci è stata
  concessa dalla legge costituzionale n. 1 del 1993 e dalla
  fiducia delle due camere e dei loro presidenti.
    2.  Il tema generale della forma dello Stato non può dunque
  essere affrontato se non alla luce delle considerazioni che
  precedono, e cioè nella piena riaffermazione dei caratteri ad
  esso impressi dai principi fondamentali della unitarietà,
  della democraticità, dell'autogoverno.  Tali princìpi sono
  essenzialmente contenuti nei primi cinque articoli della
  Costituzione del 1948: da questi, e dal complesso sistema
  delle relazioni biunivoche che da essi traggono vita, si
  svolgono e si fissano la trama e l'ordito della forma dello
  Stato nella Repubblica italiana.
    L'unitarietà dello Stato implica la esclusiva della
  sovranità nel popolo italiano inscindibilmente individuato,
  poiché la sovranità nello Stato unitario è popolare ed
  indivisibile: nessun rudimento di
 
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  originaria sovranità può convivere con tale assunto, comunque
  concepita in capo a frazioni distinte della comunità
  nazionale.
    La democraticità assegna al solo popolo il potere politico,
  che è quello di governare e di fare le leggi, e cioè di
  fissare gli scopi dell'azione dei pubblici poteri e le regole
  generali dell'ordinamento: fuori del diretto esercizio del
  potere politico da parte del popolo, o delle forme indirette
  proprie della rappresentanza, non può esservi altro fondamento
  legittimo di potere politico.
    L'autogoverno implica che la concentrazione del potere sia
  l'eccezione, che dunque va giustificata ed adeguatamente
  motivata, mentre la regola è la diffusione del potere, che si
  distribuisce secondo gli ambiti territoriali misurati dal
  patrimonio di cultura civile della comunità nazionale, in
  dipendenza di un antico processo storico, che in se stesso
  reca le ragioni e la consistenza degli enti autarchici della
  Repubblica, dal municipio alla regione.
    Nel delineare i nuovi tratti della forma dello Stato ci si
  è ispirati all'osservanza attenta di questo triplice
  principio, che è ben riconoscibile nelle scelte generali
  elaborate, e nei nuovi o rinnovati istituti che ad essa danno
  corpo e consistenza politica e costituzionale.
    3.  La crisi dello Stato repubblicano, alla quale
  essenzialmente si deve porre attenzione e riparo
  nell'affrontare il tema della sua forma, presenta una prima
  caratteristica peculiare, che è data dall'intreccio tra la
  moltiplicazione delle funzioni e dei poteri allo Stato
  attribuiti o da esso derivanti, e l'elevato, e continuamente
  crescente, tasso di inefficienza e di trasgressione che ne
  distingue le singole esplicazioni.  E questa una constatazione
  di fatto non contestabile, la cui gravità è tale, dal punto di
  vista assoluto come da quello qualitativo, che si impone ad
  ogni altra considerazione critica, ed anzi tende ad
  assorbirla.  La spiegazione del fenomeno, se condotta con
  correttezza di analisi, non può che coincidere con larga parte
  della storia dell'Italia repubblicana, nei suoi progressi e
  nelle sue contraddizioni, in ogni aspetto saliente di essa,
  dalla evoluzione dei modelli di vita sociale alle condizioni
  dell'economia e della produzione, dai percorsi dei singoli
  gruppi sociali al rinnovamento delle relazioni industriali,
  dalle varianze dei disequilibri territoriali alle unificazioni
  ed alle nuove fratture delle culture presenti nella comunità
  nazionale, dallo sviluppo del modello politico ai nuovi valori
  che si affermano nella società civile.
    D'altra parte, l'affollarsi delle funzioni e dei poteri
  pubblici contribuisce a provocare inefficienza e deviazione,
  come è vero il porsi del rapporto inverso, non solo, ma da
  tale duplice relazione derivano anche due ulteriori fenomeni
  dello Stato contemporaneo in Italia, generalmente considerati
  come negativi, e tali da contribuire a determinarne la grave
  crisi.
    Il primo di essi consiste nella creazione e nel
  rafforzamento di funzioni e di poteri pubblici riferiti
  direttamente allo Stato, o comunque collegati intimamente ad
  esso, che danno luogo ad interventi autoritativi nella vita
  sociale o nella sfera della persona umana che non sono né
  necessari né opportuni.  La cause di ciò sono molteplici,
  risalendo ora ad un pregiudizio ideologico, ora agli interessi
  di singoli gruppi sociali.
    Il secondo fenomeno riguarda il modo con il quale si
  delinea e si sviluppa la tendenza politica, concreta, della
  riduzione dei pubblici poteri e delle funzioni soprattutto nel
  campo sociale ed economico.  Non si assiste infatti al
  riacquisto puro e semplice della condizione di autonomia del
  soggetto privato, ed alla corrispondente liquidazione dei
  pubblici interventi, così ricostituendo (o costituendo  ex
  novo?)  una sorta di "indifferenza" del potere rispetto allo
  svolgersi di relazioni economiche e sociali: il rapporto tra
  il pubblico ed il privato resta, ma ne mutano radicalmente
  contenuto e finalità.
    4.  Se la sfera delle attività del soggetto privato si
  amplia, nella evoluzione dello Stato contemporaneo che si
  estende anche al nostro sistema civile e politico, non per
  questo si interrompono i flussi relazionali
 
                              Pag. 13
 
  tra tale sfera ed i pubblici poteri, ma se ne trasforma in
  misura considerevole la giustificazione e quindi il regime
  giuridico istituzionale.  Per comprenderne compiutamente il
  senso basterà considerare con attenzione le vicende anche
  recenti delle cosiddette privatizzazioni in economia, da un
  lato, e l'affermarsi di una nuova sezione della pubblica
  amministrazione, definita indipendente.
    La rinunzia da parte dello Stato e di enti autarchici
  territoriali ad attività produttive di beni e di servizi
  avviene secondo le regole del mercato e la sola convenienza
  dell'acquirente al quale si concede il libero acquisto di
  quanto sia appetibile per valore patrimoniale o per
  aspettativa di reddito.  Ne consegue che il pubblico soggetto
  conserva ciò che il mercato non accoglie, per cui la
  diseconomia di un patrimonio così dequalificato si traduce in
  un onere ulteriore della collettività, non nella cancellazione
  delle attività di tale natura appartenenti allo Stato ed ai
  soggetti autarchici.
    L'espandersi dei soggetti privati nei campi della
  produzione di beni e di servizi non elimina né riduce il
  regime dei sostegni pubblici alle imprese, nelle forme assai
  diversificate in cui si è consolidato.  Ne consegue che, in
  definitiva, il nuovo equilibrio tra pubblico e privato si
  risolve nel trasferimento di un certo numero di beni dall'uno
  all'altro, e nella sensibile riduzione dei controlli e
  dell'intervento dei pubblici poteri, in generale, nella
  regolazione delle relazioni economiche e sociali (oltre,
  naturalmente, al prodursi di altri effetti che formano oggetto
  di attenzione sotto altri profili).
    5.  La comune lettura dei princìpi costituzionali in materia
  di pubblica amministrazione, secondo cui la funzione esecutiva
  deve ispirarsi ai princìpi della efficienza e della
  convenienza rispetto agli interessi generali, e svolgersi
  nella piena autonomia dei suoi agenti istituzionali mentre la
  fissazione dei fini spetta esclusivamente ai soggetti
  investiti di rappresentanza che li determinano nell'ambito
  dell'indirizzo politico, deve ora tener conto del delinearsi
  di una tendenza che, passando dalle scuole di pensiero
  all'ordinamento dello Stato, coglie alcuni significativi
  risultati di spessore politico e giuridico rilevante.
    Tale tendenza si manifesta in un punto essenziale, visibile
  e significativo, che sta nella rescissione del vincolo di
  supremazia dei soggetti rappresentativi nella individuazione
  dei fini dell'azione amministrativa: nasce così la cosiddetta
  amministrazione indipendente, che assume vesti molto
  differenziate, ed è presente in materie disparate, dal governo
  della moneta all'informazione, ma sempre conserva il comune
  dato della sottrazione ad ogni e qualsiasi rapporto di
  subordinazione rispetto alla funzione politica.
    Non si tratta, come è ben evidente, né di funzione
  paragiurisdizionale, né tanto meno si è di fronte ad una
  evoluzione del concetto di controllo: si creano parti di vera
  e propria amministrazione attiva, che si affranca dalla
  menzionata relazione con l'attività di indirizzo politico, e
  dunque dal rapporto di rappresentanza: tale attività, della
  cosiddetta amministrazione indipendente, viene esentata
  altresì, per questa via, da ogni e qualsiasi forma di
  responsabilità politica.
    6.  Ne consegue che il tema della concentrazione dei poteri
  e delle finzioni non ha una soluzione sola, ma contiene almeno
  una doppia via di analisi e di composizione, l'una
  quantitativa, l'altra qualitativa: esso pertanto non è in
  alcun modo un tema di ordine tecnico, ma un tema eminentemente
  politico.
    Si tratta infatti di stabilire: se la riduzione dei poteri
  e delle funzioni dello Stato debba risolversi nella riduzione
  dei poteri pubblici e delle finzioni pubbliche, oppure se si
  tratta di una diversa imputazione delle une e delle altre,
  salvo le correzioni suggerite dalla razionalizzazione delle
  forme assunte dagli interventi autoritativi; se la natura dei
  poteri e delle funzioni debba oppur no conservare il rapporto
  pertinenziale con il potere politico rappresentativo, salvo la
  definizione di un più ampio sistema delle garanzie, contenute
 
                              Pag. 14
 
  però nell'ambito del controllo e della giurisdizione.
    Le proposte che di seguito si illustrano per ciò che
  attiene la forma dello Stato non ignorano la necessità di
  questa duplice scelta, dalla chiarezza e dalla inequivocità
  della quale dipendono i livelli desiderabili di coerenza
  interna di questa parte, essenziale e pregiudiziale,
  dell'intero processo riformatore delle istituzioni
  repubblicane.
    I poteri e le funzioni pubbliche sono profondamente
  rielaborati quanto ai soggetti titolari, e dunque alla
  redistribuzione tra lo Stato e gli enti autarchici
  territoriali, e non è seguita la via della loro pura e
  semplice riduzione.  Nella proposta di revisione delle
  competenze si osserva costantemente l'assunto per il quale la
  democrazia politica non può discostarsi dalla piena
  riaffermazione del principio di rappresentanza, e di ciò non
  può non tenere conto il regime dell'attività di governo e
  dell'attività amministrativa, quale sia il livello
  impegnato.
    7.  Partendo da tali premesse, si è iniziato a riconsiderare
  in sé la questione dei poteri dello Stato, e la necessità di
  rivederne radicalmente la dislocazione e la devoluzione di
  competenza è apparsa preminente rispetto ad ogni pur
  essenziale obiettivo del processo riformatore.
    Il percorso logico di politica istituzionale, indicato
  dall'alveo delle proposte relative alla forma dello Stato, non
  si è dunque ispirato alla opportunità di riallineare il
  confine tra poteri dello Stato e poteri delle regioni, in
  virtù di un più generoso criterio di applicazione del
  principio del decentramento politico della Repubblica, ma ad
  altre e più generali vedute.
    La premessa può essere rinvenuta ancor prima del confronto
  ideale e politico apertosi nella Commissione bicamerale, fin
  dai lavori preparatori che, nella decima legislatura, hanno
  condotto nella Commissione affari costituzionali alla
  redazione di una incisiva riforma del bicameralismo.  Si tratta
  di un'opera complessa ma indispensabile, consistente nel
  riportare lo Stato nel suo proprio dominio, liberandolo del
  peso di compiti impropri, accumulatisi nel primo mezzo secolo
  del regime repubblicano.
    L'elencazione delle competenze dello Stato, che si rinviene
  nel nuovo testo dell'articolo 70 della Costituzione,
  corrisponde a questo intento: essa ruota attorno alla
  quadruplice, essenziale determinazione della bandiera
  (politica estera), della spada (politica militare), della toga
  (politica della giustizia) e della moneta (governo della
  finanza), le ulteriori accessioni essendo giustificate in
  virtù di un pari o prevalente nesso specifico di
  essenzialità.
    8.  L'individuazione delle attribuzioni dello Stato secondo
  l'indice della materia, come ben si sa, non si sottrae a
  critiche e riserve di carattere dogmatico e politico, e già se
  ne è avvertita l'eco soprattutto in ambienti scientifici.  Non
  è questa la sede per approfondire tale ordine di discussione,
  e però si deve ricordare che non si tratta di catalogazioni
  teoriche, esposte solo ad escursioni di tale natura, ma di
  nozioni di diritto positivo, destinate a segnare equilibri tra
  poteri, ad acclarare diritti, facoltà, doveri, obblighi: se si
  considera questo aspetto essenziale, si deve ammettere che non
  è dato di conoscere altro criterio materialmente sufficiente a
  servire a tale scopo, né, malgrado le accennate critiche e
  censure, risulta essere stato proposto, in sostituzione di
  quello adottato.
    Il carattere tassativo della enumerazione delle competenze
  dello Stato corrisponde alla necessità di preservare, per
  quanto a ciò possa soccorrere una norma giuridica pur
  assistita dal particolare autorevole rango di norma
  costituzionale, l'essenzialità della sfera oggettiva di tali
  competenze, prevenendo il riprodursi della crescita quasi
  alluvionale che ora si lamenta: l'effetto di meglio fissare e
  garantire la sfera delle attribuzioni regionali, insito in
  tale qualificazione concettuale e formale, è certamente di
  grande rilievo, ma non è quello principalmente perseguito.
 
                              Pag. 15
 
    9.  L'enumerazione tassativa delle attribuzioni per materia
  riservate allo Stato si ispira all'individuazione dei rapporti
  ritenuti di pari essenzialità rispetto ai quattro, che sono
  comunque i perni della essenza stessa dello Stato (bandiera,
  spada, toga e moneta).  Poiché alla base di tale elencazione vi
  sono ragioni di politica legislativa, provviste del
  particolare spessore storico culturale che è proprio della
  politica legislativa di ordine costituzionale, è soprattutto
  nell'essenza di ciascuna che risiede la ragione vera di
  scelta.
    Ne consegue che le riflessioni ulteriori, che qui si
  espongono per dare conto dell' iter  logico seguito, sono
  di valore eminentemente illustrativo e di esplicazione
  politica.
    Un primo gruppo di attribuzioni concerne le libertà
  religiose, e la condizione specifica della religione
  cattolica, come previsto dagli articoli 7 ed 8 della
  Costituzione.  A ciò si accosta la previsione del numero 5 del
  nuovo testo dell'articolo 70, che riserva allo Stato la tutela
  dei diritti di cui il soggetto privato gode secondo le
  previsioni delle corrispondenti disposizioni della parte prima
  della Costituzione (dalla libertà personale alla cittadinanza,
  dalla famiglia alla scuola e ricerca superiore, al lavoro,
  all'associazione politica, all'accesso al pubblico impiego e
  ad jus honorum).
    Un secondo gruppo riguarda le norme di organizzazione della
  giustizia, del diritto processuale, dell'azione e della difesa
  rispetto al procedimento.  Ad esse si collega con affinità
  funzionale la disciplina dei controlli (ex articoli 99 e 100
  della Costituzione).
    Un terzo gruppo concerne la finanza (moneta, regole della
  contabilità, attività finanziarie e del credito
  sovraregionale, tributi statali), e l'economia (programmi
  economici generali, interventi o azioni di riequilibrio,
  partecipazioni statali, qualora ci si avvalga della facoltà di
  costituirle, politiche industriali e politiche dell'energia,
  trasporti e grandi comunicazioni).
    Un quarto gruppo ha per elemento distintivo le azioni di
  tutela dell' habitat,  dalla prevenzione per le grandi
  calamità naturali alla tutela dell'igiene pubblica, alla
  conservazione dell'ecosistema.
    Un quinto gruppo è comprensivo dei beni immateriali di
  eminente apprezzamento culturale e sociale, come i beni
  culturali e naturali di interesse nazionale, la proprietà
  letteraria, artistica ed intellettuale: ad esso si aggrega
  l'istruzione universitaria.
    Un sesto gruppo annovera rapporti di specifico rilievo
  costituzionale, attinenti alla organizzazione politica e
  civile, come la materia elettorale (salva la competenza
  regionale per quanto si riferisce alla forma di governo), e la
  disciplina generale della organizzazione e del procedimento
  amministrativo.
    Un settimo gruppo comprende sia il regime di beni e di
  servizi ritenuti di preminente interesse statuale, come le
  opere pubbliche funzionali alle competenze dello Stato, le
  poste e telecomunicazioni, sia rapporti di varia natura la cui
  disciplina è attratta a tale ordine di attribuzioni per
  ragioni inerenti la certificazione, l'ordine pubblico,
  l'affidamento dei cittadini (statistica, pesi, misure e tempo;
  armi ed esplosivi, ordinamento delle professioni).
    Con tipica norma di chiusura si dispone infine che è
  riservata allo Stato la definizione del contenuto essenziale
  dei diritti riconosciuti nella parte prima della Costituzione:
  e vale in questa fattispecie quanto comunemente si ritiene per
  tale genere di norme.
    10.  Come si è rilevato, l'enumerazione tassativa delle
  attribuzioni dello Stato discende dalla volontà di assicurare
  argini adeguati allo straripamento e quindi alla adulterazione
  della sfera delle competenze statuali: il carattere residuale
  impresso alle attribuzioni regionali implica certamente un
  forte e qualitativamente significativo slargamento dei poteri
  regionali, essendo peraltro questo un effetto indotto e non
  quello voluto in via principale.
    E però non si tratta nemmeno solo di ciò.  In effetti, per
  l'impianto sistemico del nuovo criterio di ripartizione delle
  competenze tra Stato e regioni, si produce anche
 
                              Pag. 16
 
  una diversa qualificazione delle garanzie apprestate
  dall'ordinamento costituzionale per l'effettivo rispetto di
  tale criterio, il che si traduce nel rafforzamento delle
  competenze delle regioni rispetto alle tendenze invasive ed
  abusivamente occupatrici da parte dello Stato, che
  rappresentano storicamente e politicamente l'unico, vistoso
  caso di abbattimento dei confini tra poteri dello Stato e
  poteri regionali, che è costantemente avvenuto a senso unico,
  e non mai nell'opposta direzione, dell'invasione ed abusiva
  occupazione da parte delle regioni.
    Ciò posto, conviene aggiungere ulteriori considerazioni su
  tale questione, alla quale le proposte riformatrici dedicano
  ancora la loro attenzione, indicando nuove disposizioni che
  sono parimenti orientate, nel senso di meglio proteggere
  l'integrità del confine tra i poteri repubblicani, dello Stato
  e delle regioni, in particolare difendendo questi ultimi, che
  ne hanno maggiormente bisogno.
    Ma, prima, appare utile fare cenno ad una critica che si è
  avvertita riguardo al criterio residuale per la determinazione
  della sfera di competenza delle regioni, distinguendosi tra
  altre critiche tradizionali della concezione politica
  centralistica.
    Si è obiettato che quando l'enumerazione delle attribuzioni
  dello Stato sia tassativa, e non consenta altra integrazione
  che non sia quella disposta da ulteriori interventi della
  revisione costituzionale, può crearsi un vuoto nella
  disciplina giuridica di rapporti, non mai regolati prima, ma
  tuttavia per l'evoluzione dei valori sociali o per altre cause
  idonee, richiedano per la prima volta un regime legislativo
  ad hoc.
    L'argomento ha una illustre origine, che però ha dato luogo
  a dispute teoriche tuttora non sopite, e cioè la  vexata
  quaestio  della (pretesa) completezza dell'ordinamento
  giuridico: e pertanto non si sottrae, a sua volta, alle
  importanti obiezioni che quella teorica si è attirata e si
  attira.
    Ma indipendentemente da ciò, la questione rivela uri modo
  di intendere la partizione tra competenze dello Stato e
  competenze delle regioni, secondo un criterio di valore
  concettualmente inaccettabile e, dal punto di vista dei
  princìpi del regime costituzionale repubblicano destituito
  formalmente di fondamento.  Secondo questa visione dei poteri
  repubblicani, i più importanti andrebbero allo Stato, i meno
  importanti alle regioni: infatti, per ciò che attiene alla
  questione delle lacune, poiché i rimedi per rinvenire una
  disciplina applicabile ai rapporti mai prima regolati dal
  legislatore condurrebbero comunque alla competenza regionale,
  che è quella generale perché residua, ciò implicherebbe una
  sorta di attrazione da parte delle regioni, e quindi una
  regolazione inopportuna di quei rapporti.
    Ma ciò è, ripetiamo, inaccettabile e fuori del sistema
  costituzionale delle competenze.  Non vi è una gerarchia di
  valori nella distinzione delle competenze, ma una selezione di
  opportunità, che è rimessa esclusivamente all'apprezzamento
  positivo del legislatore costituente e del legislatore
  costituzionale.  E questo è un dato genetico dell'intero
  impianto della Costituzione del 1948, non a caso immune dalle
  suggestioni teoriche sia del diritto naturale, sia del
  cosiddetto Stato etico: esso, per restare sul terreno del
  regime delle fonti del diritto, non si limita alla fissazione
  dei limiti reciproci tra Stato e regioni, ma concerne
  parimenti la distinzione tra competenze del legislatore e
  competenze del Governo.  Questo stesso dato genetico non lascia
  certo indisturbato lo stesso assioma della completezza
  dell'ordinamento giuridico.
    11.  Tornando ora alla garanzia della integrità dei poteri
  della regione, si ricordano le ulteriori norme proposte in
  questa direzione, oltre alla affermata tassatività delle
  competenze enumerate dello Stato.
    Tali norme toccano direttamente la potestà legislativa
  regionale, sotto il triplice profilo dei limiti, dei
  controlli, e delle materie devolute (oltre la stessa
  asserzione del carattere generale, perché residuale, della
  sfera delle competenze della regione).
 
                              Pag. 17
 
    Per ciò che attiene i limiti, mantenendosi la competenza
  legislativa regionale distinta tra esclusiva e concorrente, le
  modifiche proposte appaiono di notevole rilievo.
    La regione di diritto comune acquista  ex novo  la
  competenza legislativa esclusiva, fin qui accordata alle sole
  regioni di diritto speciale: infatti, il nuovo testo
  dell'articolo 117 della Costituzione prevede tale forma di
  competenza legislativa, ed anche in campi di notevole rilievo,
  come l'agricoltura, il commercio, l'industria, l'artigianato,
  l'assetto urbanistico del territorio, il turismo, la
  formazione professionale.
    Per tale competenza risultano sostanzialmente confermati i
  limiti ora vigenti a proposito della attribuzione di essa alle
  sole regioni speciali.
    Radicalmente innovato è il regime dei limiti (ulteriori)
  imposti alla competenza regionale concorrente.  In particolare,
  la legge organica prende il posto della legge cornice.
    Non si tratta di un mutamento solo nominale, poiché muta
  radicalmente il contenuto di principio di tali leggi, e quindi
  dei limiti che attraverso di esse si costituiscono in concreto
  per l'attività legislativa regionale del tipo concorrente.
    12.  La legge organica è, in primo luogo, espressione di un
  potere il cui esercizio è facoltativo non dovuto, a differenza
  del diritto vigente, che qualifica come facoltativa la scelta
  della legge (cornice) quale forma del limite regionale, mentre
  la fissazione del limite è necessaria: tanto che, secondo la
  comune opinione, mancando la legge cornice, sarà l'interprete
  (giudice, Governo, pubblica amministrazione) che ricostruirà i
  principi-limite dall'ordinamento positivo, i quali dunque
  sussistono, anche quando non siano posti nella forma della
  legge cornice.
    Cosi non è, secondo ciò che espressamente prevede il
  penultimo comma, prima parte, del nuovo testo dell'articolo
  117 della Costituzione, per il quale lo Stato può (non deve),
  nelle materie in cui le regioni non hanno la competenza
  legislativa esclusiva, intervenire con le leggi organiche.
    Il contenuto delle leggi organiche è del tutto diverso da
  quello delle cosiddette leggi cornici: esso infatti si
  estrinseca non nei "princìpi dell'ordinamento", ma solo nei
  "princìpi fondamentali delle funzioni che attengono alle
  esigenze di carattere unitario".  Pertanto:  a)  non si
  tratta di qualsiasi principio, ma solo di alcuni;  b)  i
  princìpi della legge organica riguardano le funzioni, non le
  materie;  c)  i princìpi contenuti nelle leggi organiche
  devono essere puntualmente giustificati dal rapporto con
  esigenze di carattere unitario, aprendosi così, quanto ad
  essi, la via per un (ulteriore) profilo di accertamento di
  legittimità da parte della Corte costituzionale.
    Da questo punto di vista è notevole come per la legge
  organica sia prevista una specifica facoltà di impugnativa da
  parte delle regioni, alla Corte costituzionale, in via
  principale, da esperirsi entro trenta giorni dalla sua
  pubblicazione.
    Il procedimento per l'approvazione della legge organica è
  soggetto ad un regime speciale, che ne fa un caso di legge
  rinforzata: quanto al  quorum,  quanto alla iniziativa che
  è, riservata al Senato della Repubblica, quanto alla
  necessarietà della clausola di espressa denominazione, la cui
  previsione corrisponde al fine di prevenire casi di
  surrettizia manipolazione della disciplina posta in essere
  dalle leggi organiche, o ad opera dello stesso legislatore
  ordinario, oppure del potere regolamentare del Governo, e
  della pubblica amministrazione, o dei giudici: come purtroppo,
  per ciascuno di questi casi, soventemente si deve lamentare
  per ciò che attiene le leggi cornici, nel vigente ordinamento,
  attraverso una prassi tanto abusiva, quanto difficilmente
  contrastabile.
    La legge organica, infine, ha per destinatarie le regioni
  soltanto, e dunque non costituisce diritto per la generalità
  dei cittadini e degli altri soggetti sottoposti alla sovranità
  nazionale, come dispone espressamente il penultimo comma,
  seconda parte, del nuovo testo dell'articolo 70 della
  Costituzione.
 
                              Pag. 18
 
    La norma è di grande importanza e, se rettamente applicata,
  scoraggerà ogni illegittima pretesa politica rivolta ad
  intaccare la competenza legislativa regionale mediante
  incursioni del legislatore ordinario, e del Governo
  legislatore ancora di più (sempre temibili, malgrado si debba
  escludere nella materia l'ammissibilità della figura del
  decreto-legge, trattandosi di legge rinforzata).
    13.  L'espansione della potestà legislativa regionale di
  diritto comune, e specialmente la sua estensione alla forma
  esclusiva, avrebbe potuto suggerire la liquidazione di ogni
  diversità di regime costituzionale tra regioni di diritto
  comune e regioni di diritto speciale: così come, d'altronde,
  da qualche parte si è pur ventilato, per ragioni di indole
  varia.  Ma l'idea non ha avuto alcun seguito, per
  l'apprezzamento prevalente della persistente giustificazione
  storico-politica offerta da ciascuna delle cinque aree
  geografiche interessate, mentre si è aggiunta la
  considerazione degli impegni liberamente assunti dalla
  Repubblica in sede internazionale per quanto riguarda la
  regione speciale Trentino-Alto Adige.
    Tuttavia il regime delle cinque regioni subisce sensibili
  modifiche, a mente del nuovo testo dell'articolo 116 della
  Costituzione, che dispone per esse forme e condizioni
  particolari di autonomia, con la devoluzione di competenze
  esclusive nelle materie non riservate allo Stato, con apposita
  legge costituzionale.
    Gli statuti speciali, inoltre, sono adottati con legge
  costituzionale speciale, frutto di una sorta di regime di
  intesa atipico tra Stato e regione, tanto che, nella prima
  lettura del procedimento di approvazione, il testo approvato
  da entrambe le Camere deve avere l'intesa con la regione
  interessata.  Considerato il regoiamento vigente della
  revisione, che fa divieto di emendare il testo in seconda
  lettura, ne consegue che lo Stato non può alterare l'intesa
  raggiunta ma solo astenersi dal perfezionare il
  procedimento.
    Da questo punto di vista è significativo che la forma di
  legislazione concorrente possa essere prevista (e regolata)
  solo attraverso lo statuto, e quindi solo se vi è l'intesa tra
  lo Stato e la regione.
    Gli statuti speciali, infine, definiscono forme ed istituti
  di cooperazione tra Stato e regioni autonome: la assoluta
  generalità della formulazione testuale dell'ultimo comma del
  nuovo articolo 116 della Costituzione consente di non
  escludere dal suo oggetto lo svolgimento dello stesso potere
  legislativo.
    14.  Tornando sull'argomento del nuovo regime delle leggi
  organiche, contrapposto a quello vigente per le leggi cornice,
  conviene a questo punto fare un cenno ad una ulteriore
  caratteristica impressa, relativamente alla sottoponibilità a
  refe rendum  abrogativo ordinario: caratteristica solo
  apparentemente contraddittoria rispetto ai princìpi che si
  sono posti fin qui in luce.
    Malgrado una prima opinione prevalsa nel Comitato
  ristretto, rivolta ad escludere il   referendum
  abrogativo, si è invece affermata tale ammissibilità, poiché
  si è ritenuto di non dover contrastare la tendenza della
  cultura istituzionale democratica di ampliare e non di
  restringere l'area del diretto esercizio della sovranità
  popolare (ed a ciò non essendo parso sufficiente, nella
  opinione di alcuni, l'argomento circa la non esecutività delle
  leggi organiche alla diretta regolazione dei rapporti
  intersoggettivi, che pure era stato avanzato, insieme con
  altri argomenti).
    Il   referendum  abrogativo, tuttavia, si propone
  che sia regolato diversamente, quando abbia per oggetto una
  legge organica, sia per ciò che attiene la promozione di esso,
  sia soprattutto per ciò che concerne la validità del risultato
  e quindi l'efficacia abrogatrice: eventi che sono subordinati
  al duplice requisito della partecipazione di due terzi degli
  aventi diritto, e della maggioranza dei voti favorevoli
  calcolata sugli elettori votanti.
    Ne risulta ridotto il margine di efficasia del
  referendum  abrogativo.  Ma ciò non si ricollega ad una
  sorta di recupero del potere statale di intervento per la
  limitazione della potestà legislativa regionale
 
                              Pag. 19
 
  (concorrente), ma discende invece, ed è importante rilevarlo,
  dalla concezione unitaria della Repubblica, che qui trova un
  riscontro altamente significativo: il legislatore della
  revisione costituzionale ha infatti inteso garantire che sia
  la comunità nazionale nel suo insieme, e non una frazione per
  avventura geograficamente concentrata di essa, a disvolere
  l'esistenza di limiti a parti della potestà legislativa
  regionale (limiti, si noti, posti dal parlamento nazionale in
  virtù della volizione della legge organica, e la cui posizione
  non è configurabile, ad opera del Governo, o
  dell'amministrazione o dei giudici).
    15.  Come si è detto, la nuova e radicalmente diversa
  qualificazione della sfera di attribuzioni delle regioni
  discende specialmente dal mutamento del regime delle
  competenze, per ciò che attiene il limite reciproco con lo
  Stato, i controlli ed il merito.
    In particolare, per quanto concerne i controlli, vanno
  segnalate alcune rilevanti riforme delle disposizioni
  costituzionali vigenti, che tengono conto del diverso grado di
  autonomia che si ha intenzione di accordare alla regione,
  nonché degli aspetti negativi emersi nella prassi
  ultraventennale circa le disposizioni vigenti, affermatasi a
  partire dalla istituzione delle regioni di diritto comune.
    Il controllo sulle leggi regionali risulta profondamente
  modificato, soprattutto grazie alla eliminazione della figura
  del controllo mediante richiesta di riesame: tale figura
  infatti, originariamente concepita in omaggio alla economia
  dei conflitti tra Stato e Regione, si è venuta sensibilmente
  alterando, assumendo, per l'uso fatto dai Governi del relativo
  potere, i contorni di una assai impropria tecnica vessatoria,
  anche a fini di pressione politica.
    Si propone di abrogare il terzo ed il quarto comma
  dell'articolo 127 della Costituzione, riformulando il primo
  comma, con il solo obbligo di comunicazione della avvenuta
  approvazione della legge regionale al commissario di Governo,
  che deve vistarla nel termine di quaranta giorni, salvo che
  nel medesimo termine il Governo non promuova la questione di
  legittimità davanti alla Corte costituzionale o quella di
  merito, per contrasto di interessi, davanti al parlamento
  (sulla quale le Camere decidono nei modi e nei termini
  stabiliti dai regolamenti parlamentari).
    Ne consegue, inoltre, che è il Governo responsabile di
  individuare l'ipotesi del conflitto di merito, ora rimessa nel
  caso di dubbio alla decisione della Corte, mentre viene meno
  l'obbligo di riapprovazione della legge con maggioranza
  qualificata nel caso di riesame, appunto soppresso.
    Il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della
  regione si propone sia esercitato nei casi, nei limiti e con
  le modalità stabilite con legge dello Stato da sezioni
  decentrate della Corte dei conti, e non più da un organo dello
  Stato la cui individuazione viene rimessa al legislatore
  ordinario senza alcun particolare vincolo di osservare i
  requisiti della terzietà e della generalità della funzione del
  controllo (e inoltre viene soppressa la eventualità del
  controllo di merito: nuovo testo del primo comma dell'articolo
  125 bella Costituzione).
    Lo scioglimento del Consiglio regionale viene infine
  diversamente regolato, poiché e ne sopprimono alcuni
  presupposti (la ommissione da parte del Consiglio di ravi
  violazioni di legge, nonché la mancata adesione all'invito di
  sostituire la giunta regionale o il Presidente per atti
  contrari alla Costituzione, nonché la sicurezza nazionale), e
  si precisano meglio i poteri di ordinaria amministrazione.
    16.  Per ciò che attiene il merito della potestà legislativa
  regionale, oltre quel che si è detto circa la nuova
  formulazione della ripartizione delle attribuzioni tra Stato e
  regioni, acquistano eminente rilievo politico ed istituzionale
  le nuove competenze nella materia delle relazioni esterne
  dello Stato: il che, per quanto riguarda l'ordinamento
  regionale, rappresenta un  novum  assoluto nella
  tradizione costituzionale repubblicana.
 
                              Pag. 20
 
    L'articolo 117 ter  configura la fattispecie di accordi
  tra le regioni ed enti territoriali di altri Stati. perché
  tali accordi possano essere fatti è prevista la condizione
  esplicita di trattati stipulati dalla Repubblica nell'ambito
  delle relazioni internazionali (mentre si deve ritenere che
  una condizione implicita debba essere ritenuta quella della
  analogia dei soggetti di altri Stati, sia sotto il profilo
  dell'ordinamento ad essi spettanti nel diritto interno di
  quegli Stati, sia sotto il profilo delle norme straniere che
  ciò consentano a quei soggetti, rispetto a quel che si ha
  nell'ordinamento interno della Repubblica).  Vi è inoltre una
  espressa riserva al legislatore ordinario per la disciplina
  delle relative procedure (la cui fissazione in linea generale
  ed astratta è dunque sottratta al Governo).
    La disposizione è poi integrata dal primo comma del
  successivo articolo 117 quater  che rimette ancora una
  volta al legislatore ordinario la determinazione delle
  procedure di formazione della volontà dello Stato in relazione
  agli atti comunitari che incidono sulle materie di competenza
  regionale.  Va osservato che il legislatore può definire tali
  modalità, ma non scalfire il principio per cui spetta, nei
  casi detti, alla regione la partecipazione al procedimento del
  diritto interno: in particolare non può, il legislatore,
  paralizzare il riconoscimento di tale principio astenendosi
  dal fissarne le modalità di esercizio.
    Nei successivi commi dell'articolo 117 quater  si
  consolida notevolmente il ruolo costituzionale delle regioni
  in rapporto all'ordinamento comunitario.  La regione infatti dà
  attuazione alle direttive della Comunità europea nelle materie
  di propria competenza, senza la interposizione di alcun atto
  dello Stato, né generale, né speciale: e questa è una
  disposizione veramente significativa, capace di offrire
  prospettive di vasto respiro alla integrazione politica
  dell'Europa, per ciò che riguarda il diritto pubblico interno
  della Repubblica italiana.
    Non limita quanto detto la norma, contenuta nella medesima
  disposizione, per la quale lo Stato esercita il relativo
  potere sostitutivo, poiché l'ordinamento comunitario ancora si
  colloca sul piano delle relazioni internazionali pattizie, a
  cui è lo Stato, e non anche la regione, ad obbligarsi, e
  quindi è lo Stato, non la regione, il soggetto titolare
  dell'obbligo di adempiere che dai patti internazionali
  ratificati discende.
    Va del pari inquadrata in questo ordine di considerazioni
  la norma, contenuta nel successivo terzo comma, in virtù della
  quale la regione è titolare del potere di nomina dei
  componenti gli organi comunitari destinati a rappresentare le
  regioni stesse e gli enti territoriali degli altri Stati della
  Comunità ad esse affini, secondo modalità stabilite con legge
  dello Stato ed in conformità agli accordi comunitari.
    17.  La devoluzione della potestà amministrativa alle
  regioni sembra discostarsi alquanto dalle linee generali
  impresse dal costituente alla Carta del 1948.  Ma va detto
  subito, ciò non avviene per un diverso equilibrio rispetto
  alla potestà amministrativa dello Stato.
    Sotto questo profilo l'ordinamento non è toccato dalle
  proposte riforme.  Lo Stato conserva solo le attribuzioni
  amministrative per le materie rimesse alla sua competenza: e
  dunque, così come la potestà legislativa dello Stato è
  definita per materia e secondo una enumerazione tassativa,
  così, per le stesse materie e con le stesse modalità, si
  individua la potestà amministrativa dello Stato.
    Non solo, ma con norma che si ritrova nella parte della
  forma di Governo si dispone il divieto di istituire Ministeri
  se non nelle materie riservate alla competenza dello Stato, in
  forza del combinato disposto del nuovo testo degli articoli 70
  e 117 della Costituzione.
    Il nuovo testo dell'articolo 118 della Costituzione
  ripartisce invece assai diversamente dalle vigenti norme
  costituzionali, la potestà amministrativa tra le regioni, le
  provincie ed i comuni, per tutto quanto non resti riservato
  allo Stato: oltre dunque il principio positivo che demanda
  alla legge dello Stato la fissazione delle
 
                              Pag. 21
 
  competenze degli enti autarchici territoriali minori, e, per
  quanto alla regione competa, alla legge regionale.
    Secondo la norma proposta, alla regione spettano le
  finzioni di indirizzo e di coordinamento, e le funzioni
  amministrative di carattere unitario regionale, tutte le altre
  essendo riservate alle provincie ed ai comuni: la legge
  regionale che provvede al riparto è atto a contenuto
  vincolato, poiché provvede ad una ricognizione di
  accertamento, non costitutiva.
    Queste affermazioni sono rafforzate dal successivo nuovo
  testo dell'articolo 128 della Costituzione, che definisce le
  province ed i comuni quali enti autonomi rappresentativi delle
  comunità locali, ai quali viene riconosciuta autonomia
  statutaria e sono attribuite funzioni proprie nel quadro della
  comunità nazionale e regionale: il loro ordinamento è
  disciplinato dalle leggi regionali secondo i principi fissati
  dalla legge organica, che determina altresì le forme di
  autonomia statutaria.
    Appare evidente l'accrescimento che si è inteso provocare
  della nozione di autonomia costituzionalmente garantita delle
  province e dei comuni, elevando ed organizzando spunti già
  contenuti nella recente legge generale sulle autonomie locali
  n. 142 del 1990.  In ciò si è anche tenuto criticamente conto
  delle tendenze neocentraliste manifestate in molti
  comportamenti delle regioni di diritto comune, che potrebbero
  ritenersi suscettibili di estendersi ed approfondirsi in
  conseguenza del progresso della stessa condizione
  costituzionale e politica dell'autonomia delle regioni.
    18.  Concerne sia la nuova potestà legislativa sia la nuova
  potestà amministrativa delle regioni la disposizione
  dell'articolo 117 bis  della Costituzione, che prevede la
  facoltà delle regioni, per ciascuna materia rimessa alla loro
  competenza, di stipulare accordi fra di loro ed istituire
  organismi comuni.
    Va ricordato che tale fattispecie è stata concepita e
  proposta nell'intento di corrispondere alla obiezione, fatta
  da più parti anche se con intenti assai differenziati, secondo
  cui l'aumento dei poteri delle regioni, pari per tutte,
  troverebbe alcune di esse in condizioni non adeguate per
  sopportarne l'onere, con prevedibili, e gravi, crisi di
  funzionalità se non addirittura vere e proprie paralisi.
    La disposizione individua nel presidente della regione
  l'organo competente a stipulare gli accordi, previa
  autorizzazione della giunta o del Consiglio regionale, secondo
  le rispettive competenze: le relative procedure sono
  disciplinate con legge organica.
    19.  Il valore costituzionale e politico dell'autonomia
  regionale si accresce per un triplice ordine di riforme, di
  cui quello relativo alle potestà legislativa ed amministrativa
  è solo il primo, mentre il secondo tocca il sistema
  finanziario.
    Le norme proposte si orientano a superare radicalmente
  l'assetto della finanza pubblica, instaurato
  contemporaneamente alla attuazione dell'ordinamento regionale
  di diritto comune, all'inizio degli anni '70, nella parte in
  cui dà vita alla finanza regionale derivata.
    Tale principio, che secondo una diffusa e ben argomentata
  opinione già si discosta dalle vigenti disposizioni
  costituzionali, viene criticato per due ragioni, che
  concorrono a suggerirne l'urgente superamento.  La prima
  censura riguarda il principio in sé, perché separando i centri
  di spesa dal comune centro di entrata, concentrato nei poteri
  fiscali dello Stato, favorisce la formazione di una parte
  assai consistente del  deficit  pubblico.
    L'esperienza avutasi al riguardo sostiene concretamente
  l'obiezione.  La spesa regionale ha per oggetto la produzione
  di servizi e di beni di eminente necessità collettiva, ed è,
  altresì, per gran parte obbligatoria: diviene politicamente
  inefficace la fissazione di limiti superiori da parte dello
  Stato, soggetto erogatore delle risorse finanziarie, tanto che
  l'assunzione dell'onere per la parte eccedente si verifica
  puntualmente  ex post.  Il meccanismo, così sommariamente
  richiamato, provoca l'antieconomicità della spesa pubblica
  regionale, concorre all'accumularsi di forti costi
 
                              Pag. 22
 
  passivi, e deresponsabilizza gradatamente l'insieme dei
  centri di spesa regionale, distogliendoli dall'apprezzamento
  delle priorità nella scelta degli obiettivi politici ed
  amministrativi, e dall'osservanza del metodo della
  programmazione nelle funzioni di governo.
    La seconda censura tocca invece specificamente il rapporto
  tra il sistema della finanza regionale derivata, e la nozione
  costituzionale di autonomia regionale.
    Non vi è dubbio che tale rapporto sia di insanabile
  contrasto: non può esservi alcuna veritiera autonomia politica
  della regione se non si realizza compiutamente un sistema di
  finanza propria, se la regione non è dotata di una compiuta
  autonomia finanziaria, rapportata, quanto ad ampiezza, alle
  attribuzioni che alla regione stessa riconosce direttamente
  l'ordinamento costituzionale.
    Sotto questo profilo, la sussistenza del principio della
  finanza derivata nella disciplina dell'approvigionamento delle
  risorse per il funzionamento delle regioni, rende
  inattendibili molte critiche che sono state mosse alle vicende
  dell'ordinamento regionale, e specialmente quelle che si
  fondano sull'asserito  deficit  di idoneità delle regioni:
  quando ad un soggetto titolare di potestà di governo, compresa
  quella di fare le leggi, si sottrae il  munus  forse
  principale, e cioè l'onere di raccogliere le risorse
  finanziarie per l'esplicazione di quelle potestà, non è poi
  concettualmente possibile misurarne l'idoneità pratica
  nell'azione quale soggetto di governo della comunità
  amministrata.
    20.  La nuova disciplina costituzionale che regola la
  finanza regionale, contenuta nel nuovo testo dell'articolo 119
  e nell'articolo 119 bis  della Costituzione, nel
  rafforzare e rendere non reversibile il principio della
  finanza propria, si ispira al triplice criterio della
  adeguatezza, della economicità e della solidarietà: i tratti
  comuni e generali di tale disciplina si ritrovano in
  coordinamento logico e formale con la riforma dell'articolo 81
  della Costituzione, che rientra nella parte dedicata alla
  forma di Governo.
    Il primo comma del nuovo testo delarticolo 119 reca
  l'enunciazione del principio, definendo l'autonomia
  finanziaria e l'autonomia della imposizione tributaria, parte
  costitutiva dell'autonomia di regioni, province e comuni.
  L'inserimento della finanza degli enti autarchici minori nella
  previsione costituzionale, non implica il voler porre sullo
  stesso piano la regione da una parte e le province ed i comuni
  dall'altra, ma invece la volontà di evitare che gli
  inconvenienti lamentati per il principio della finanza
  derivata nei riguardi delle regioni, si riproducano per gli
  enti minori, riproducendo per essi lo stesso principio.
    Il secondo comma rinvia ad una legge organica la
  determinazione delle norme di coordinamento tra la finanza
  dello Stato, la finanza delle regioni e la finanza di province
  e comuni.  Si tratta, all'evidenza, di coordinamento tra
  fattispecie che restano reciprocamente e rigorosamente
  separate: ed il coordinamento ha proprio il contenuto di
  assicurare la integrità di tale separatezza, oltre a prevenire
  il pericolo immanente nella distribuzione tra più centri di
  imputazione della potestà tributaria, che è la duplicazione
  dell'imposizione, e l'eccesso di gravosità ai danni del
  soggetto passivo del rapporto fiscale, fermo restando il
  rispetto del principio della progressività, che rimane intatto
  insieme con ogni altra disposizione della prima parte della
  Costituzione repubblicana, e che deve intendersi nella sua
  valenza positiva, come nella sua valenza negativa.
    Torna in evidenza, a questo riguardo, la pecularietà della
  legge organica, che appartiene dunque anche alla legge
  organica prevista a fine di coordinamento dal nuovo testo
  dell'articolo 119, ossia il fatto di avere per destinatarie
  esclusivamente le regioni, e non i cittadini: tale legge
  dunque regola le relazioni tra i poteri dei soggetti investiti
  di funzioni tributarie, non è in alcun caso legge idonea a
  contenere disposizioni sostanziali, costitutive di obblighi e
  di doveri.
    21.  Altra legge organica stabilisce i princìpi che regolano
  le entrate delle regioni, tripartite, come prescrive
  l'articolo
 
                              Pag. 23
 
  119 bis,  in:  a)  tributi propri istituiti eregolati
  dalle leggi regionali;  b)  sovraimposte e addizionali su
  tributi erariali;  c)  proventi dalla vendita di beni e di
  servizi e quote di partecipazione al gettito prodotto nelle
  singole regioni da tributi erariali con particolare
  riferimento alle imposte indirette.
    Sono utili alcuni chiarimenti circa l'intento che ha
  ispirato la formulazione del testo.
    Le regioni sono titolari di potestà piena nell'istituire e
  nel regolare i tributi propri: la legge organica fissa
  principi sulle modalità dell'una e dell'altra fattispecie,
  l'istituzione e la regolazione del tributo, non mai
  predisponendo forme di compartecipazione tra Stato e
  regione.
    Le sovraimposte e addizionali, nonché le quote di
  partecipazione al gettito prodotto da tributi erariali
  soprattutto riferiti alle imposte indirette, introducono ad
  una tematica di notevole delicatezza, la cui corretta lettura
  dovrà tener conto della necessità di assicurare un ragionevole
  equilibrio tra la diversità delle ricchezze prodotte e
  detenute nelle singole aree territoriali dello Stato, e
  l'accesso del cittadino al godimento paritario dei benefici
  derivanti dall'attività dei pubblici poteri dovunque
  esplicata.
    Su questo aspetto della disciplina dei poteri tributari
  riconosciuti alla regione si tornerà ancora: per il momento si
  deve annotare che tra i princìpi di tale disciplina non può
  non incidere il già menzionato principio di solidarietà, che
  prima di ogni altra considerazione relativa ai dati del
  diritto costituzionale positivo, discende direttamente dalla
  unitarietà della Repubblica.
    22.  Il principio della economicità della finanza regionale
  sorregge alcune norme costituzionali di principio, contenute
  nello stesso articolo 119 bis.
    L'assunzione di prestiti e di impegni di spesa in annualità
  può essere disposta dalle regioni nei limiti stabiliti da una
  legge organica.  Il fine della disposizione non può non essere
  vincolato alla salvaguardia del rapporto di compatibilità del
  futuro indebitamento con le previsioni pluriennali del
  bilancio.  Si deve inoltre osservare che il suddetto vincolo
  deve avere i requisiti della generalità ed astrattezza, né può
  essere posto altrimenti che con una legge organica  ad
  hoc  (meno che mai con le leggi del bilancio dello Stato ed
  altre leggi ad esse connesse).
    Infine il contenuto della legge organica che fissa limiti
  per l'assunzione di prestiti ed impegni di spesa in annualità
  delle regioni non può discendere da una valutazione
  dell'indirizzo politico dello Stato, perché se così fosse
  l'autonomia delle regioni sarebbe compressa oltre ogni limite
  ammissibile dal punto di vista del (nuovo) ordinamento
  costituzionale delineato dalla riforma.  In verità, si deve
  ritenere che l'unico metro di misura per la ragionevolezza
  della legge organica in questione sia quello derivante dal
  pieno rispetto delle norme e dei princìpi posti nel nuovo
  testo dell'articolo 81 della Costituzione.
    Altra norma che si segnala su questo piano è quella in
  virtù della quale le leggi dello Stato che attuano delega di
  funzioni alle regioni, adeguano i mezzi finanziari a
  disposizione delle stesse regioni, attraverso una
  corrispondente ridefinizione delle quote di partecipazione al
  gettito di tributi erariali.  Si deve aggiungere, e forse sarà
  utile precisarlo nel testo definitivo della disposizione, che
  tale ridefinizione comporta un accrescimento della quota di
  pertinenza della regione, ma contemporaneamente una riduzione
  della quota dovuta allo Stato.
    23.  Non mancano, nell'articolo 119 bis, previsioni di
  trasferimenti di risorse dallo Stato alle regioni, ma è
  inequivocabile la preoccupazione duplice, assunta nella loro
  formulazione: da un lato si tratta di ipotesi tassativamente
  enumerate e rigorosamente delimitate, in modo tale da
  prevenire il riprodursi in qualsiasi modo del sistema della
  finanza diretta, sia pure solo parzialmente, e da un altro
  lato si persegue la coerenza tra ciascuna di tali previsioni,
  e l'osservanza dei princìpi della solidarietà, della
  economicità, e dell'autonomia politica delle regioni.
 
                              Pag. 24
 
    Dispone il terzo comma dell'articolo 119 bis  che, per
  la tutela delle regionieconomicamente svantaggiate, lo Stato
  istituisce un apposito fondo perequativo, il cui ammontare è
  definito in misura non superiore a quanto necessario per
  compensare la minore capacità di produrre gettiti tributari e
  contributivi rispetto alla media nazionale per abitante.
    E' inoltre istituito un secondo fondo, le cui quote possono
  essere devolute alle regioni di minore dimensione demografica
  per compensare le maggiori spese per abitante cui queste sono
  soggette per l'erogazione di servizi.  I trasferimenti di
  questo secondo fondo sono fissati di intesa con la regione.
    E' fatto divieto di imporre vincoli di destinazione per i
  trasferimenti di ciascun fondo perequativo: la ragione di ciò
  è evidente, e deriva dall'esperienza avutasi al riguardo, che
  insegna come, attraverso il trasferimento di risorse dello
  Stato con vincolo di destinazione si produce un completo
  svuotamento dei poteri, riducendosi le regioni a meri
  terminali amministrativi e contabili della spesa pubblica
  statale.
    Vi è da aggiungere che il primo fondo perequativo, che
  nasce dalla necessità di contrastare gli squilibri
  territoriali, misurera il suo valore assoluto non solo
  rispettando il limite superiore espressamente predeterminato
  nella sua stessa previsione costituzionale, ma anche
  rapportandosi sistemicamente ad altra (nuova) disposizione,
  che è quella contenuta nell'articolo 118 bis,  in virtù
  della quale la Repubblicagarantisce a ciascun cittadino la
  prestazione minima prevista dalla legge organica: e ciò è
  tanto più corretto ritenere, considerando la comune premessa
  delle due disposizioni richiamate, che sta nel più volte
  menzionato principio di solidarietà, ed inoltre quanto
  significativamente prescrive la seconda parte dello stesso
  articolo 118 bis,  nel rinviare ad una apposita legge
  organica la fissazione delle procedure per l'esercizio dei
  poteri sostitutivi dello Stato in caso di inadempienza della
  regione dopo motivato richiamo.  Nessuno può essere censurato e
  sostituito nell'esercizio di poteri propri, quando
  l'inadempienza sia dovuta a fattori indipendenti dalla sua
  responsabilità (politica), come quelli della impossibilità
  materiale ad adempiere.
    Il secondo fondo rappresenta una ulteriore risposta al
  quesito della disparita di condizioni territoriali e sociali
  delle diverse regioni, in relazione all'accrescimento
  rilevante di compiti e doveri: cosi come si è notato riguardo
  alla disposizione dell'articolo 117 bis,  sugli
  accordiinterregionali e sui relativi organismi comuni, si
  tratta di misure preordinate al fine di prevenire difficoltà e
  paralisi funzionali, scartando la soluzione da alcuni
  vagheggiata e caldeggiata degli accorpamenti più o meno
  cospicui di gruppi di regioni nelle cosiddette
  macroregioni.
    Fuori delle ipotesi che precedono, è infine prevista una
  mera facoltà dello Stato di intervenire con finanziamenti
  aggiuntivi per provvedere a scopi determinati: ma in questo
  caso deve esservi la previa intesa delle regioni
  interessate.
    Sono previsti sia il demanio, sia il patrimonio delle
  regioni, ma secondo le modalità stabilite con legge dello
  Stato, con la quale, evidentemente, se ne assicura una soglia
  minima di omogeneità con il regime delle analoghe fattispecie
  di pertinenza dello Stato.
    24.  Il terzo profilo della riqualificazione della posizione
  costituzionale delle regioni è quello che concerne l'autonomia
  politica: e per esso deve, anzitutto, parlarsi di vera e
  propria innovazione, anziché accrescimento, piu o meno
  cospicuo.
    La disposizione su cui si sorregge essenzialmente
  l'autonomia politica regionale è contenuta nel nuovo testo
  dell'articolo 122 della Costituzione, e segnatamente è
  rappresentata dal sesto comma.
    In virtù di esso, la regione può adottare una diversa
  disciplina della forma di Governo con disposizioni statutarie
  approvate con la maggioranza dei due terzi dei consiglieri
  assegnati al Consiglio regionale e, con la stessa maggioranza,
  può adottare con legge regionale un sistema di elezione
  diverso da quello stabilito dalla legge dello Stato.
 
                              Pag. 25
 
    Non intacca tale valore di autonomia politica la parte
  finale della disposizione, che prevede una forma di
  referendum  di convalida  ad hoc,  attribuendone la
  facoltà di promozione ad un quinto di consiglieri della
  Regione, o ad un ventesimo degli elettori, e subordinando
  l'approvazione delle relative norme statutarie o legislative
  al consenso della maggioranza degli aventi diritto al voto:
  infatti, l'appello al corpo elettorale appare una giusta
  garanzia a disposizione delle minoranze politiche
  rappresentate in Consiglio per sventare l'uso dell'autonomia
  regionale al fine della  perpetuatio imperii  di gruppi
  oligarchici, che si trovino a controllare la maggioranza dei
  rappresentati, ma non quella dei rappresentati.
    La potestà della regione di darsi una propria forma di
  Governo, e/o una propria legge elettorale, distaccate dallo
  schema, la cui definizione resta in astratto attribuito per la
  prima al legislatore costituzionale, e per la seconda al
  legislatore ordinario, rappresenta una innovazione oltremodo
  significativa, che quasi interviene a suggellare e dare
  compiutezza alla riqualificazione costituzionale e politica
  della regione nell'ordinamento repubblicano.
    Per la prima volta infatti ad un soggetto diverso dallo
  Stato si riconosce, nella tradizione unitaria dell'Italia
  moderna, il potere di fissare le regole del proprio
  autogoverno, compresa la legge sulla rappresentanza.
    25.  La disciplina elettorale delle regioni di diritto
  comune, nel caso in cui esse non si avvalgano della facoltà di
  darsene una propria, o se non vi sia stata la convalida
  positiva del corpo elettorale regionale, o ancora se la
  regione abbia abrogato la propria legge elettorale senza
  sostituirla con altra, è tuttora attribuita alla competenza
  del parlamento nazionale, che però deve procedere osservando
  il procedimento previsto per la legge organica (articolo 122,
  nuovo testo, primo comma).
    E' notevole come, per un fenomeno imitativo non raro nel
  diritto pubblico, si utilizzi uno schema formale per fini
  diversi rispetto a quelli per i quali è stato preordinato: il
  procedimento rinforzato per l'approvazione della legge
  organica viene applicato per una legge che organica non è,
  essendo priva dei vari requisiti che sono tipici della legge
  organica (contenuto, oggetto, destinatari).  Il vincolo del
  procedimento vieta, in questo caso, che si provveda alle
  regole elettorali per le regioni di diritto comune,
  nell'ambito della legislazione nazionale elettorale, o in
  quella per gli enti locali minori: si deve infatti seguire un
  iter  diverso, e si deve dar vita ad un distinto
  provvedimento legislativo.
    Si deve ancora osservare che appartiene allo Stato la
  determinazione del numero e dei casi di ineleggibilità e di
  incompatibilità dei consiglieri regionali, provvedendo a ciò
  una legge dello Stato adottata con lo stesso procedimento
  previsto per la legge elettorale regionale (non
  necessariamente deve infatti trattarsi di una stessa legge).
  Qualche dubbio può sorgere circa tale regime, se sia compreso
  oppur no nella facoltà di deroga da parte del legislatore
  regionale: poiché il tenore letterale del nuovo testo
  dell'articolo 122 della Costituzione fa riferimento specifico
  al sistema di elezione, mentre non ricorre mai l'espressione
  legge elettorale, e quindi dovrebbe propendersi per la
  conclusione negativa.  Il fatto è che ci si è concentrati,
  nella elaborazione del testo sul punto del sistema elettorale,
  essendo questa la questione politicamente significativa che ha
  assorbito ogni altra cura ed attenzione.
    D'altra parte, non avrebbe molto senso limitare la
  competenza del legislatore regionale al sistema di elezione ed
  escluderla nella materia delle incompatibilità e della
  ineleggibilità che è tradizionalmente e razionalmente connessa
  a quello del sistema elettorale, tanto più che in ogni caso
  una parte di tale regime rientra nell'oggetto della forma di
  governo, e quindi comunque è compreso nella potestà regionale
  di deroga alla disciplina nazionale.  Sarà peraltro opportuno
  precisare il punto nella formulazione definitiva del testo.
 
                              Pag. 26
 
    26.  Non è frequente che in un testo costituzionale rientri
  la locuzione forma di Governo, ed è la prima volta che questo
  accade nella tradizione unitaria italiana: e d'altra parte si
  tratta di una nozione esclusivamente elaborata in sede
  scientifica, il cui trasferimento dal linguaggio degli
  studiosi al linguaggio del legislatore esige chiarezza ed
  inequivocità.
    Seguendo il percorso che la stessa Commissione bicamerale
  ha seguito nella partizione interna dei propri lavori,
  frazionando l'oggetto della materia ad essa rimessa per
  affidarla ai singoli Comitati, si nota come per forma di
  Governo essa abbia inteso l'insieme delle regole che
  disciplinano la funzione dell'indirizzo politico, dalla
  individuazione degli organi a cui è devoluto, alla loro
  formazione, al sistema delle relazioni fra essi, al regime
  degli atti in cui la funzione si estrinseca, ai limiti imposti
  ad essa: in altri termini, tutto ciò che rientra, o può farsi
  rientrare, nello statuto giuridico del potere.
    Ciò posto, la facoltà delle regioni di derogare alla
  disciplina della forma di governo, essendo posta nel nuovo
  testo dell'articolo 122 al sesto comma, sicuramente deve
  intendersi riferita a quanto il comma che precede dispone, con
  riferimento alla materia della forma di Governo.
    Tale comma adotta lo schema cosiddetto parlamentare della
  forma di Governo, del tipo razionalizzato.  Esso infatti
  dispone che il Presidente della giunta sia eletto a scrutinio
  palese tra i suoi componenti, e revocabile dal Consiglio con
  votazione a maggioranza assoluta dei componenti, su mozione
  che indica testualmente il nome del nuovo presidente della
  giunta.  Si prevede inoltre che il presidente della giunta
  nomini e revochi i componenti della giunta stessa, il cui
  ufficio e dichiarato incompatibile con quello di
  consigliere.
    Ora non vi è dubbio che tali rapporti siano compresi nella
  forma di Governo, e quindi costituiscano materia sulla quale
  si esercita la potestà derogatoria del legislatore regionale,
  che dovrà assumere la Forma delle deliberazioni per lo statuto
  della regione.  E quindi la regione potrà scegliere la elezione
  diretta del Presidente della giunta, rimuovere la
  incompatibilità tra componente della giunta e componente del
  Consiglio, o invece estendere e rafforzare i poteri ed il
  ruolo del Presidente della giunta e dell'esecutivo regionale
  in genere con la formula del Governo di legislatura  (simul
  stabunt aut simul cadent),  e così via.
    27.  Ma il quinto comma del nuovo testo dello articolo 122
  della Costituzione non è, la sola disposizione che ha per
  oggetto rapporti relativi alla forma di Governo regionale: vi
  è l'articolo 121, per il quale pure sono proposte modifiche,
  che tocca sicuramente la materia, poiché prevede gli organi
  costituzionali della regione, ne fissa le attribuzioni, e
  almeno in parte ne disciplina i rapporti reciproci.
    Si pone quindi il problema di quale relazione possa esservi
  tra l'autonomia politica delle regioni, riconosciuta con la
  devoluzione ad esse di derogare mediante proprie disposizioni
  statutarie ai lineamenti della forma di Governo, evidentemente
  posti in Costituzione poiché non vi può essere altra fonte che
  li disciplini tra le fonti rimesse alla competenza dello
  Stato, ed ogni altra disposizione come questa dell'articolo
  121, che tocca la materia (mentre il problema, come si è,
  osservato, non si pone per il quinto comma dell'articolo 122,
  nuovo testo, per evidenti ragioni letterali e di posizione
  della norma sulla potestà di deroga).
    Non può seguirsi l'ipotesi negativa, perché essa confligge
  insanabilmente con il tenore definitorio dell'oggetto
  dell'autonomia politica regionale, la disponibilità della
  forma di Governo: e se anche esplicitamente si volesse
  delimitarne l'area escludendo questa o quella disposizione
  costituzionale, finché resta la locuzione forma di Governo,
  resterebbero pur sempre legittimi e ben fondati dubbi sulla
  validità di quelle esclusioni.
    Nemmeno però può accedersi ad una interpretazione del tutto
  estensiva, per una ragione che deriva dal significato assunto
  dalle norme costituzionali sulla
 
                              Pag. 27
 
  forma di Governo regionale, come quelle contenute
  nell'articolo 121 ed eventualmente in altre disposizioni della
  Costituzione.
    La sopravvivenza di queste norme, nel momento in cui
  l'autonomia politica e costituzionale delle regioni si
  accresce nella quantità e nella qualità dei poteri attribuiti,
  e si eleva la posizione delle regioni fino al vertice
  dell'ordinamento repubblicano, può rappresentare se non un non
  senso, almeno un reliquato di scarso significato.
    Ma questo dubbio è destinato rapidamente a dissolversi, se
  si considerano non tanto le norme regolatrici dell'ordinamento
  regionale di diritto comune, quanto i princìpi di cui sono la
  espressione, e quando si consideri, inoltre, che di tali
  princìpi il costituente si è reso interprete e garante della
  misura di coerenza con i princìpi del regime costituzionale
  repubblicano, specialmente per quel che concerne lo statuto
  del potere politico: principio della democraticità, giusto
  equilibrio tra democrazia diretta e democrazia
  rappresentativa, rappresentanza quale fonte esclusiva di
  legittimazione del potere politico, distribuzione fra più
  organi della funzione di indirizzo politico e principio di
  tendenziale equilibrio tra essi, garanzia del principio di
  legalità negli atti di Governo, indipendenza e responsabilità
  nella esplicazione dei pubblici poteri.
    Da ciò discende la chiave per intendere compiutamente e
  ricostruire con certezza quale sia il margine derogatorio
  implicito nelle potestà regionali connesse all'autonomia
  politica: esso può comprendere singoli aspetti e parti delle
  norme costituzionali sulla forma di Governo regionale, non mai
  i princìpi di cui esse devono rappresentare permanentemente la
  fedele e puntuale traduzione dei richiamati principi del
  regime costituzionale repubblicano.
    28.  Nella materia statutaria sono presentate alcune
  modifiche al primo comma dell'articolo 123 della Costituzione,
  che consistono nella diversa disciplina del  referendum
  nell'ambito dell'ordinamento delle regioni.
    Al   referendum  regionale si estendono i limiti
  per materia previsti per tale istituto in Costituzione nella
  sua applicazione relativa all'ordinamento dello Stato, tale
  estensione essendosi resa necessaria a causa della assunzione,
  da parte delle regioni, di attribuzioni in quelle materie per
  le quali i limiti sono posti in virtù dell'articolo 75 della
  Costituzione, e fin qui escluse, come ad esempio la
  legislazione tributaria, o l'attuazione delle direttive
  comunitarie.
    Si amplia anche la tipologia dei referendum regionali,
  quanto a contenuto ed efficacia, aggiungendosi la previsione
  dei   referendum  confermativi e di quelli
  consultivi.  Se si richiama la fattispecie prima ricordata
  dello speciale   referendum  previsto per le leggi di
  deroga alla forma di Governo, che possono riguardare quindi
  anche le disposizioni statutarie, si può apprezzare quanto
  diversa e tendenzialmente più radicale sia la sfera di
  applicazione di tale istituto di democrazia diretta nel nuovo
  ordinamento costituzionale delle regioni.
    Qualche dubbio di ordine sistematico potrebbe far sorgere
  l'ipotesi di un  referendum  regionale abrogativo sulle
  disposizioni statutarie concernenti la forma di Governo, che è
  dotato di forza capace di porre nel nulla norme le quali sono
  formalmente legge dello Stato.  Ma il dubbio si disperde
  agevolmente, se si considera che quella legge è di mera
  approvazione estrinseca, che costituisce la espressione di un
  controllo esterno di legittimità devoluto al parlamento su di
  un provvedimento il cui contenuto è determinato esclusivamente
  dalla volontà del Consiglio regionale, e inoltre che l'effetto
  abrogativo del   referendum  si unisce
  indissolubilmente all effetto di far rivivere, per quella
  determinata regione, le norme dello Stato concernenti la parte
  della disciplina di Governo regolata dalle disposizioni
  statutarie assunte in deroga, ed abrogate con il
  referendum.
    29.  Le considerazioni già svolte sul diverso ruolo e sulla
  posizione nuova che assumono nelle riforme proposte i
 
                              Pag. 28
 
  cosiddetti enti locali minori, le province ed i comuni,
  rispetto alle quali di conferma ancora una volta il
  significato in generale che deve attribuirsi alle relative
  disposizioni nello spirito del legislatore della revisione
  costituzionale, trovano approdo finale e conclusivo nel
  secondo comma del nuovo testo dell'articolo 128 della
  Costituzione, con il quale si attribuisce l'ordinamento di
  tali enti alla competenza legislativa concorrente
  delle regioni.
    La disposizione infatti prescrive che l'ordinamento e le
  funzioni delle province e dei comuni sono disciplinati dalle
  leggi regionali secondo i princìpi fissati dalla legge
  organica, che determina altresì le forme di autonomia
  statutaria.
    E' trasparente la preoccupazione che ha ispirato tale norma
  attributiva di competenza, la quale, come si è ricordato
  prima, muove dalla constatazione delle tendenze compressive
  dell'autonomia degli enti autarchici territoriali minori
  sviluppate dalle regioni fin dalla entrata in vigore
  dell'ordinamento regionale di diritto comune, e quindi mira a
  prevenirne il riprodursi, aggravato dall'accrescimento delle
  competenze regionali.  In ciò, d'altronde, ci si è mossi anche
  sulla scorta delle pressanti richieste affluite dalle
  organizzazioni rappresentative delle province e dei comuni,
  più volte consultate.
    La natura concorrente della competenza regionale permette
  quindi una prima garanzia in tal senso, che opera con la
  reductio ad unum  in sede di legislazione statale
  organica, la quale dovrà osservare, nella fissazione dei
  princìpi, le dichiarazioni costituzionali sul carattere
  originario ed indefettibile della rappresentatività
  comunitaria degli enti autarchici territoriali minori.
    Vi è inoltre la prescrizione specifica che vincola le legge
  organica a riaffermare il potere statutario degli enti, e
  determinarne le sole forme, così come ora già prevede la
  vigente disposizione dell'articolo 128 della Costituzione, sia
  pure implicitamente (ma il legislatore ordinario ne ha già
  dato una determinata lettura interpretativa con l'innovazione
  della potestà statutaria delle province e dei comuni con la
  legge n. 142 del 1990).
    La potestà statutaria degli enti, prescritta in
  Costituzione, limita inferiormente la potestà legislativa
  regionale, superiormente limitata dalla legge organica dello
  Stato, in materia di ordinamento e di funzioni delle province
  e dei comuni.  Tendenzialmente dunque tale potestà regionale
  dovrà trattenersi nei limiti più generali ed astratti, e
  certamente ad essa non si accompagna alcuna potestà di tipi
  regolamentare.
    30.  Al termine di questa relazione si può porre ora il
  quesito, che volutamente non si è anteposto, se sia possibile,
  ed in che senso, parlare di Stato regionale, come esito finale
  delle riforme qui presentate ed illustrate; ed anche l'altro
  quesito si può porre, su quale rapporto si possa istituire tra
  tale forma di Stato e la forma dello Stato federale
  tradizionalmente intesa.  A tale duplice quesito sono dedicate
  le considerazioni conclusive e finali che seguono.
    Prima di svolgere tali considerazioni si vuole dare conto
  del perché si collocano alla fine e non al principio della
  relazione, dove pure si ritrovano spunti di carattere affatto
  generale e di principio concernenti la forma dello Stato
  repubblicano, e specialmente la riaffermazione della
  continuità dell'ordinamento costituzionale del 1948.
    Si è voluto segnalare, anche nell'impianto della relazione,
  che altro non è, come suggerisce la corretta lettura della
  tradizione parlamentare, se non la esposizione delle ragioni
  prime di politica istituzionale che sostengono lo schema
  legislativo presentato, e che costituiscono pertanto il
  fondamento interpretativo per ciò che concerne l'intento del
  legislatore stesso, un dato di notevole importanza, che merita
  di essere distintamente segnalato.
    La qualificazione dello Stato in senso regionale, e la
  pertinenza del cosiddetto Stato regionale al  genus  dello
  Stato federale, non soltanto non toccano l'integrità della
  caratteristica unitaria della Repubblica, ma rappresentano il
  risultato dei dati positivi innovativi, un  posterius
  delle riforme, non un  prius  rispetto ad esse, quasi la
  loro premessa ideale e politica.
 
                              Pag. 29
 
    31.  I lineamenti che assumono la posizione ed il ruolo
  delle regioni nella Costituzione politica della Repubblica
  permettono di associare lo Stato italiano a quella forma di
  Stato contemporaneo che suole catalogarsi come Stato
  regionale.
    Si tratta, infatti, di uno Stato unitario, caratterizzato
  dalla presenza di comunità territoriali distinte nell'ambito
  della comunità nazionale, che sono dotate di ampie potestà e,
  soprattutto, di autunomia finanziaria e politica: tali
  requisiti sono posti in Costituzione, e da norme
  costituzionali essenzialmente regolati e garantiti.
    Non così può dirsi si configura l'ordinamento regionale
  nella originaria ispirazione del costituente repubblicano,
  restato a mezza strada tra l'antico Stato accentrato,
  portatore di limitate forme di autonomia in favore di province
  e comuni, ed un vero e proprio Stato regionale.
    Il punto di equilibrio tra le due caratterizzazioni è
  rimesso alla determinazione del legislatore ordinario e del
  Governo, tanto che nella evoluzione del regime repubblicano si
  verificano versioni positive di esso molto differenziate.  Si
  parte, infatti, dalla pura e semplice negazione della entrata
  in vigore dell'ordinamento regionale di diritto comune, che
  contraddistingue unà prima fase, dal 1948 al 1970, che può
  essere definita della inattuazione costituzionale.
    E' notevole porre in evidenza un dato, che scaturisce da
  questa esperienza: un determinato assetto politico
  istituzionale, per le forme assunte in Costituzione, permette
  ad un determinato indirizzo politico delle maggioranze di
  Governo di porre nel nulla l'autonomia regionale, malgrado la
  rigidità della Costituzione.  Ciò è importante per comprendere
  quanto prima si è affermato, riguardo all'impianto
  costituzionale rinnovato che viene assegnato all'ordinamento
  politico delle regioni di diritto comune, dalla ripartizione
  di competenze con lo Stato, all'autonomia finanziaria e
  politica, e rafforza e dà un senso concreto alla affermata
  appartenenza dello Stato italiano al  genus  dello Stato
  regionale.
    La seconda fase, che va dal 1970 ad oggi, è contrassegnata
  da un sensibile progresso verso l'idea dello Stato regionale,
  che però non è compiutamente raggiunta, e non soltanto perché
  l'azione politica e legislativa della attuazione delle regioni
  di diritto comune non procede fino in fondo con assoluta
  determinazione e coerenza, ma anche perché i limiti posti
  nelle stesse disposizioni costituzionali vigenti non
  permetterebbero comunque tale risultato.  Basterà, a titolo
  puramente indicativo, ricordare che l'autonomia politica delle
  regioni non è prevista nella Costituzione del 1948, ed anzi è
  esclusa.
    32.  Lo Stato regionale, i cui lineamenti si sono
  sommariamente richiamati con l'affermarne la sussistenza
  nell'insieme delle riforme proposte e qui illustrate nelle
  motivazioni di principio e quando ocorra anche puntuali, non è
  il frutto di una astrazione degli studiosi, ma è invece un
  vero e proprio schema concettuale, per l'utile classificazione
  di una forma politica dello Stato contemporaneo che si
  riscontra in varie vicende, soprattutto di quella parte
  dell'Europa che si riconosce nel progressivo ordinamento
  comunitario.
    Lo Stato regionale rappresenta, come indica il caso
  spagnolo, una evoluzione possibile, non il superamento, dello
  Stato nazionale, che questo secolo con molta fatica ed a
  prezzo di crisi talvolta esiziali ha ereditato dal secolo
  precedente.
    E' notevole considerare un elemento della esperienza
  contemporanea, che sembra indicare come, quando questa
  evoluzione non si compie, la crisi dello Stato nazionale può
  produrre fenomeni dissolutori dell'unità dello Stato.
    Non si vuole certamente affermare che ciò corrisponda ad un
  rigido nesso di causalità, come vorrebbe una corrente di
  opinione più vivace nella sua espressione di propaganda che
  salda nel suo fondamento teorico e nel suo stesso procedere
  logico: ma il dato è innegabile, e, sicuramente concorre con
  altri fattori peculiari di alcune singole vicende statuali a
  produrre il fenomeno dissolutorio.
 
                              Pag. 30
 
    Lo schema dello Stato regionale trova peraltro applicazione
  non limitata ai casi della ricordata Costituzione spagnola
  postfranchista, e della nostra Costituzione repubblicana
  soprattutto nelle sue prospettive evolutive, ma anche in altre
  situazioni degli Stati della Europa occidentale.  E anzi
  riprova della validità sostanziale di tale schema il fatto che
  esso possa trovare utile applicazione anche per fronteggiare
  problemi della forma di Stato che si presentano tipicamente
  acuti e caratterizzati in modo del tutto specifico e proprio,
  come sembrerebbe indicare il caso belga.
    33.  Lo schema dello Stato regionale trae origine e
  fondamento dalla esistenza all'interno della comunità statuale
  di singole, distinte comunità, caratterizzate da concrete
  specificità storiche, sociali, economiche, talvolta
  linguistiche, etniche, religiose, e si sviluppa come forma
  politica di una coesistenza possibile delle comunità stesse
  nella unitarietà dello Stato.  Da questo punto di vista, e sia
  pure solo o prevalentemente per ragioni di indole strutturale
  e formale, lo schema dello Stato regionale confluisce in quel
  ricondursi dello Stato nelle sue originarie, indefettibili ed
  esclusive attribuzioni, di cui si è detto riguardo al modo per
  la soluzione della crisi dello Stato italiano all'apertura di
  questa relazione.
    Su questo punto, che è nevralgico e centrale dell'intera
  tematica della forma dello Stato repubblicano, sono possibili
  ulteriori riflessioni, anche partendo da tale premessa, ma
  andando ben oltre essa, ed il suo significato di principio.
    All'origine del costituzionalismo moderno si pone il
  problema, presente in ogni stagione della storia dell'idea di
  Stato, di società politicamente organizzata, della limitazione
  del potere: ed a tale assillante esigenza si è opposto il
  principio della divisione dei poteri.  Ma due secoli di storia
  politica successivi alla teorizzazione del principio ne
  dimostrano il completo esaurimento formale.
    Da un lato, la qualificazione democratica della forma di
  Stato, ricostruendo l'idea della sovranità nel fondamento
  popolare e riservando alla rappresentanza la legittimazione al
  governo della società, ha svuotato il principio della sua
  originaria genesi, legata al passaggio dallo Stato assoluto
  allo Stato cosiddetto costituzionale.  Da un altro lato la
  divisione dei poteri, se sopravvive, ricade sulla distinzione
  tra poteri devoluti agli organi della rappresentanza, e poteri
  cosiddetti neutrali o di garanzia, dalla contrapposizione dei
  quali può derivare il duplice effetto della compromissione
  democratica, o della paralisi istituzionale, che sono ambedue
  fattori di crisi e non di soluzione della crisi.
    34.  Lo Stato regionale, ammettendo la coesistenza
  nell'ambito dello Stato unitario, di una pluralità di enti
  autarchici territoriali dotati di ampia autonomia politica,
  finanziaria, di predisposizione normativa e di governo,
  rappresenta un rimedio possibile e concreto alla crisi che si
  produce per la decadenza del principio classico della
  divisione dei poteri, in quanto mezzo rispetto al fine della
  limitazione del potere politico, che è un tema dominante delle
  moderne democrazie.
    Bisogna insistere su questa ultima affermazione, perché
  contiene una precisazione importante.
    Non si vuole sostenere che sia decaduto il principio della
  divisione dei poteri in sé: anzi, qui si afferma che esso
  resta del tutto valido e vitale, e fattore genetico del
  moderno Stato democratico, tra i principi di regime del quale
  si annovera l'autonomia della funzione di controllo,
  l'indipendenza del giudice, la piena libertà nella
  esplicazione della funzione di giustizia.
    Ciò che sopravvive del principio della divisione dei
  poteri, rispetto alla sua genesi storica, non può però
  corrispondere all'esigenza rispetto alla quale il principio è
  stato originariamente concepito e teorizzato, ossia il fine
  della limitazione del potere politico, che viene realizzato
  con la spartizione del potere tra sovrano e gruppi sociali
  economicamente forti (elettori censuari).  A tale fine, nelle
  democrazie contemporanee, come quella del regime repubblicano
  italiano, il principio
 
                              Pag. 31
 
  non serve più (mentre resta indispensabile per assicurare la
  legalità nell'esercizio del potere, che cosa distinta e
  diversa dalla limitazione del potere: il potere politico è o
  non è legalmente esercitato, è o non è limitato, l'una
  alternativa essendo assolutamente separata ed indipendente
  rispetto all'altra).
    35.  Lo Stato regionale può dunque colmare vantaggiosamente
  un vuoto che di fatto si è creato, essendosi progressivamente
  rivelato inconsistente il principio che, all'inizio del
  cammino dello Stato nea, risulta predisposto al fine vitale
  per la qualificazione democratica del regime, della
  limitazione del potere politico.
    Questa attitudine, originaria o derivata che si voglia
  ritenere in omaggio a singole vedute di indole del tutto
  teorica, ancor più si segnala nella sua importanza, se si
  considera un duplice ordine di questioni, che in parte sono
  state in precedenza oggetto di qualche fugace cenno di
  richiamo.
    La prima di esse è quella relativa alle tendenze immanenti
  nella evoluzione stessa del potere politico e di governo.
    In Italia, fin dalla fine degli anni '70, si è sviluppata
  una cultura politica mirante a denunciare i ritardi, le
  lentezze, le nocive complicazioni del modello di azione
  politica e di governo: si sono affermate le nozioni di
  efficienza, di capacità e tempestività di decisione, come
  valori desiderabili e non realizzati nello svolgimento dei
  pubblici poteri.
    Poiché la critica è apparsa fondata sul piano tecnico
  formale, ed apprezzata socialmente, essa ha fatto strada,
  ottenendo alcuni parziali ma significativi risultati nella
  evoluzione delle istituzioni, e contribuendo notevolmente non
  solo a promuovere, ma in qualche modo anche a caratterizzare
  ed orientare il movimento riformatore.
    Si può dunque ragionevolmente prevedere che, al termine del
  processo di mutamento in atto del modello politico ed
  istituzionale italiano, il regime dei pubblici poteri
  risulterà nettamente orientato a conseguire un grado assai
  elevato di capacità di provvedere, di decidere, di scegliere,
  in tempi certi e rapidi, con immediata efficacia, e
  concentrazione soggettiva di responsabilità.
    In tale quadro, le ragioni del dissenso recedono
  sensibilmente, mentre avanzano quelle della volontà
  prevalente, e la stessa formazione del consenso finale risente
  di una logica fortemente spostata dalle ragioni del primo,
  all'interesse della seconda.
    La distribuzione del potere politico tra lo Stato centrale
  e le regioni, secondo i princìpi enunciati a proposito della
  forma regionale dello Stato, corrisponde adeguatamente alla
  necessità di rendere virtualmente compatibili le
  caratteristiche menzionate con la qualificazione in senso
  democratico del regime costituzionale repubblicano.  Non sembra
  che ciò si possa dire, perdurando l'attuale forma dello Stato,
  che è tuttora accentrato, con alcune imperfette
  caratteristiche in senso pseudo regionale.
    Ed anzi, si deve rovesciare una falsa silloge, dovuta agli
  affezionati assertori dello Stato accentrato, secondo cui,
  poiché si va ad un regionalismo anarchico e quasi sfrenato,
  bisogna porre mano ad un rafforzamento assai generoso del
  potere centrale di governo.  E' vero l'esatto contrario di ciò:
  poiché si afferma con crescente energia l'idea della
  concentrazione e dell'autorità del potere politico e di
  governo, è vitale nell'interesse della democrazia che questo
  potere si suddivida, non affollandosi tutto nel centro dello
  Stato.
    36.  La seconda questione, rispetto alla quale deve
  misurarsi la forma regionale dello Stato, è quella relativa al
  tema della moltiplicazione dei pubblici poteri, o come si dice
  correntemente del loro affollarsi sulla scena della vita di
  relazione nella società contemporanea.
    Il fenomeno ha una sua consistenza obiettiva, innegabile:
  non è univoca la soluzione dei gravi problemi che esso provoca
  nel tessuto stesso dello Stato, e degli ordinamenti
  politici.
 
                              Pag. 32
 
    Vi è una corrente di pensiero, chenel presente della nostra
  storia è molto forte ed agguerrita, secondo cui la
  moltiplicazione dei poteri pubblici costituisce un fattore
  degenerativo del regime costituzionale, invasivo in modo
  iniquo della sfera del soggetto privato, e strumento di
  vantaggio per ceti o gruppi sociali singoli, ad ingiusto danno
  della intera comunità.
    L'esito di tale dottrina, che non è certo nuova nel
  pensiero politico moderno, e tanto nota quanto note ne sono le
  moite confutazioni teoriche, e parimenti le non secondarie
  smentite pratiche (pur presenti nelle vicende italiane,
  prossime e remote), è che il potere anziché formare oggetto di
  dispute tra idee sulla concentrazione e idee sulla
  distribuzione, debba invece essere sottoposto alla più
  energica cura di sfoltimento e potature.  Secondo gli assertori
  di tali vedute, il potere deve ritirarsi e di molto, non
  diffondersi all'interno della comunità nazionale.
    Questa concezione, che è (anche) eminentemente politica dà
  luogo ad un assetto della forma dello Stato che non è quella a
  cui si è inteso dare vita con la proposta per lo Stato
  regionale, nella quale il potere politico si redistribuisce
  tra lo Stato e le regioni, ma non si riduce, oltre alla
  eliminazione di improprie invasioni, sotto la soglia alla
  quale si ritiene, in contrasto con la menzionata teoria, possa
  regolare le relazioni sociali di una comunità fortemente
  evoluta, e segnata da squilibri aggravati rispetto al passato
  anche recente, come quella italiana, giunta al termine del
  primo tempo della Repubblica.
    In effetti, si è tenuto conto proprio delle caratteristiche
  economiche e sociali di uno sviluppo assai intenso, che è
  stato lo sviluppo italiano a partire dalla entrata in vigore
  della Carta costituzionale del 1948.  Di fronte a queste
  caratteristiche, la riduzione dei pubblici poteri, e in
  particolare del potere politico e di governo, conterrebbe
  potenzialità assai incisive di carenza di intervento per
  riequilibrare le posizioni dei soggetti e dei gruppi sociali,
  che proprio il progresso, tanto più se rapido ed intenso,
  contribuisce a distanziare considerevolmente.  E se la iniquità
  produce scontento, lo scontento indebolisce le istituzioni,
  privandole della loro pri.nci.pale legittimazione che è il
  consenso popolare diffuso.
    37.  La questione del rapporto tra la nozione di Stato
  regionale e la nozione di Stato federale si è posta fin
  dall'inizio della discussione nella Commissione bicamerale,
  proseguita poi nei lavori del Comitato per la forma dello
  Stato.
    Si è sempre sostenuto, e qui si riafferma in piena
  convinzione, che tale distinzione ha valore molto più
  apparente che reale, fino a ridursi molto vicino al piano dei
  temi semantici veri e propri.
    E' ben noto come la nozione stessa di Stato federale mostra
  ormai segni vistosi di sgretolamento logico, ed ha perduto la
  univocità di riferimento oggettivo.  Se la distinzione tra
  unione di Stati e Stato federale conserva un senso
  effettivamente percepibile, per il duplice elemento del
  possesso della soggettività nella comunità internazionale e
  del carattere originario della sovranità, così non può dirsi
  per altre classificazioni, che facciano leva, ad esempio,
  sulla diversità tra Stato federale e Stato confederale, o
  anche Confederazione di Stati.
    Ciò premesso, la Commissione ha condiviso l'opinione, che
  qui si riporta e si riafferma, secondo la quale la distinzione
  tra Stato federale e Stato regionale appare fondata più su
  elementi quantitativi che qualitativi, e partecipa
  maggiormente di una tradizione storico-politica che di una
  qualificazione di stretto diritto positivo, di teoria formale
  dello Stato.
    Alla luce di queste considerazioni va intesa la nozione di
  regionalismo al limite del federalismo, che ha fatto la sua
  apparizione nel dibattito in Commissione, e che altrimenti
  avrebbe un valore meramente giornalistico: mentre invece si
  può affermare che la forma dello Stato regionale, delineata
  con le riforme proposte, nel quadro della riaffermata
  unitarietà della Repubblica, corrisponde ad una organizzazione
  costituzionale e politica dell'Italia in cui il regionalismo
  si caratterizza, al pari del federalismo, mediante la
  coesistenza di
 
                              Pag. 33
 
  comunità territoriali distinte nella Comunità nazionale,
  dotate di autonomia politica e di Governo, di autonomia
  finanziaria propria, e delle corrispondenti potestà di
  predisposizione normativa primaria e secondaria.
    Allo Stato sono attribuite le competenze corrispondenti
  alla garanzia della sua unitarietà, e della sua originaria
  sovranità, che è indivisibile, le quali sono enumerate in
  considerazione della pienezza delle attribuzioni riservate
  alle regioni, e della loro generalità.  Le competenze dello
  Stato, così misurate, comprendono le materie che sono naturali
  di uno Stato unitario, nel diritto pubblico interno e nelle
  relazioni della Comunità internazionale della quale lo Stato
  è l'unico soggetto, oltre a quelle ulteriori materie associate
  a queste per l'apprezzamento che ne fa il legislatore
  costituzionale.  Identificazione della sfera di attribuzioni
  dello Stato e posizione e ruolo delle regioni nell'ordinamento
  della Repubblica formano oggetto di una disciplina
  costituzionale compiuta, e al tempo stesso rappresentano
  elementi del regime, norme supercostituzionali vere e proprie,
  che segnano la continuità dello Stato e del suo regime
  costituzionale.
                                  Silvano LABRIOLA,  Relatore
                    per la forma di Stato.
 
                              Pag. 34
 
 
                              Pag. 35
 
  RELAZIONE SULLA FORMA DI GOVERNO DEL DEPUTATO FRANCO
                          BASSANINI
 
                              Pag. 36
 
 
                              Pag. 37
 
    1.  La riflessione della Commissione ha preso le mosse da
  un,analisi severa e rigorosa della crisi di rappresentatività,
  autorevolezza, governabilità ed efficacia che ha colpito il
  nostro sistema istituzionale, anche per effetto del rapido
  disgregarsi della costituzione materiale che ha retto l'Italia
  negli ultimi decenni.  La Commissione è consapevole che questa
  crisi ha dimensioni e complessità tali da non potere essere
  risolta solo mediante riforme istituzionali, per quanto
  coraggiose ed incisive.  Essa richiede mutamenti profondi di
  culture, comportamenti, ceti e soggetti politici (di cui già
  si comincia a vedere qualche segno); richiede un'impegnativa
  opera di ricostruzione di un'etica collettiva e di un tessuto
  di valori comuni (opera che continua ad avere nella prima
  parte della Carta costituzionale un solido e ancora attuale
  punto di riferimento); e richiede una riforma radicale del
  sistema politico.
    La consapevolezza della insufficienza, e dunque dei limiti
  della riforma istituzionale non può tuttavia costituire un
  pretesto per negarne la necessità, o per ridimensionarne la
  portata a marginali ritocchi.  La Commissione non ha rinunciato
  dunque a porre la questione della riforma della parte seconda
  della Costituzione nei suoi termini più impegnativi: quali
  innovazioni di ordine costituzionale introdurre per concorrere
  a superare la crisi di legittimità, rappresentatività ed
  efficacia delle nostre istituzioni; per costruire, dunque,
  istituzioni più salde, più stabili, più rappresentative, più
  autorevoli, più efficienti e più efficaci.
    La riforma della forma di Stato in senso accentuatamente
  regionalista, se non federalista, di cui si è detto nelle
  pagine precedenti, costituisce una prima risposta.  Che
  tuttavia implica e presuppone una parallela e coerente riforma
  della forma di governo delle istituzioni centrali della
  Repubblica.  Il rafforzamento dell'autonomia, dei poteri di
  autogoverno e delle responsabilità delle Regioni esige un
  parallelo rafforzamento della rappresentatività, stabilità e
  capacità di decisione e governo delle istituzioni centrali; e
  insieme esige una ridefinizione dei loro ruoli, compiti e
  struttura rappresentativa.  Non solo per potere assicurare
  l'indispensabile funzione di coordinamento, a tutela della
  indivisibilità della Repubblica e a garanzia dei diritti
  inviolabili garantiti dalla Costituzione a tutti gli italiani,
  ma anche per adeguare l'ordinamento delle istituzioni
  nazionali alla impegnativa operazione di ridistribuzione di
  compiti, poteri e funzioni, che la Commissione propone, in
  primo luogo attraverso la riscrittura dell'articolo 70 e del
  titolo V della parte seconda della Carta costituzionale. una
  redistribuzione di poteri e di funzioni che, peraltro, di per
  sè concorre al rinvigorimento delle istituzioni nazionali:
  alleggerendole di compiti e funzioni che meglio possono essere
  esercitati in forma decentrata; evitando il rischio del
  sovraccarico di domande al centro del sistema istituzionale;
  applicando in modo corretto quelle tecniche di divisione del
  lavoro e delle responsabilità che sole consentono di far
  fronte agli impegnativi compiti di governo di società sempre
  più complesse.
    2.  La Commissione ha attentamente valutato e a lungo
  dibattuto l'opportunità di rivedere in radice la scelta
  operata dall'Assemblea Costituente a favore della forma
 
                              Pag. 38
 
  di governo parlamentare, optando invece per una forma di
  governo di tipo presidenziale.  E' appena il caso di ricordare
  qui che, nella sua forma classica, esemplarmente rappresentata
  dal modello statunitense, la forma di governo presidenziale si
  basa su una netta separazione di poteri fra legislativo ed
  esecutivo, sulla separata legittimazione rappresentativa
  dell'esecutiuvo e del Parlamento, sull'elezione diretta del
  capo dell'esecutivo.  Il forte potere del Presidente, eletto
  dal popolo e capo dell'esecutivo, è equilibrato da potenti
  cheks and balances:  un Parlamento dotato di forte
  rappresentatività e incisivi poteri di legislazione e di
  controllo (il veto presidenziale sulle leggi, superabile con
  una riapprovazione a maggioranza qualificata, non basta a
  compensare la mancata attribuzione all'esecutivo dei poteri di
  ingerenza nell'attività legislativa - per esempio: questioni
  di fiducia -- che gli sono invece assegnati nei sistemi
  parlamentari); una garantita indipendenza del potere
  giudiziario; una consolidata autonomia estese competenze delle
  istituzioni locali; un sistema dell'informazione pluralistico,
  e capace di assicurare un controllo penetrante e quotidiano su
  chiunque sia chiamato ad esercitare il potere.
    A queste condizioni, una riforma in senso
  presidenzialistico può essere valutata - ed è stata valutata -
  senza pregiudizi negativi.  Si tratta, infatti, di una
  soluzione istituzionale che favorisce fortemente il
  funzionamento in senso alternativistico del sistema
  democratico, la diretta efficacia della scelta democratica
  degli elettori, la responsabilità dei governanti.
    Ma vi sono - a tacer d'altro - almeno tre controindicazioni
  di notevole peso.  Innanzitutto: non appare facile ricostruire
  in un diverso contesto l'effettività (e, soprattutto,
  l'efficacia) del sistema di freni e contrappesi previsti dal
  modello presidenziale.  Per esempio: un sistema
  dell'informazione libero, critico e pluralista non si inventa
  per decreto (anche se efficaci leggi  antitrust  possono,
  in qualche misura, favorime lo sviluppo); comunque, è certo
  che l'assetto italiano del sistema dei  media  si colloca
  agli antipodi rispetto al modello accennato, grazie al suo
  altissimo grado di concentrazione alla prevalenza negli
  assetti proprietari di grandi gruppi finanziari e industriali,
  all'intreccio tra gli interessi di questi gruppi e il potere
  politico-amministrativo (anche per l'elevato grado di
  discrezionalità consentita dall'ordinamento alla manovra degli
  incentivi finanziari e fiscali, e all'esercizio dei poteri
  amministrativi).  Ma la stessa divisione dei poteri tra
  Parlamento ed esecutivo non è facilmente ricostruibile  in
  vitro.  Nel sistema statunitense essa è favorita
  dall'assenza di partiti coesi e fortemente organizzati: si
  evita così il rischio che il sistema oscilli tra due
  alternative non auspicabili: quella della paralisi
  decisionale, quando il partito del Presidente risulti in
  minoranza nel Parlamento; quella della inoperatività del
  contrappeso parlamentare al potere presidenziale, nel caso
  opposto.
    Secondo.  L'evoluzione recente del sistema dei  media
  rischia, come ormai anche la dottrina americana segnala, di
  trasformare il meccanismo presidenziale (che, ai tempi
  dell'informazione scritta, era la scelta di un uomo per il suo
  programma, per le sue idee, e per i valori e le coerenze
  politiche e ideali espresse in una vita) in una decisione che
  prescinde totalmente dalle idee, dai programmi, dai valori e
  dalle coerenze politiche, per privilegiare gli elementi più
  superficiali della politicaspettacolo o della politica
  dell'immagine.  Prevalgono le personalità carismatiche, o i
  manipolatori del consenso.  Non vince chi propone il programma
  migliore, o interpreta meglio le idee e le esigenze dei
  cittadini, ma chi ha i migliori  spotwriters.  Le più
  recenti indagini americane dimostrano che l'elettorato
  fluttuante (che decide dell'esito delle elezioni) ignora
  pressoché totalmente i programmi dei candidati presidenziali;
  non viene convinto neppure dai dibattiti e dai programmi
  televisivi di approfondimento (ai quali assistono per lo più
  coloro che hanno già scelto, così come alle partite di calcio
  assistono i "tifosi" delle squadre in campo); decisivi sono
  gli  spot,  e le brevissime battute raccolte dai
  telegiornali (che tendono sempre più ad accorciarsi, fino alla
  media di 6-7 secondi
 
                              Pag. 39
 
  per candidato: il tempo per uno slogan, non per un
  ragionamento politico o programmatico, per quanto elementare).
  In queste condizioni, il modello presidenziale rischia di
  degenerare nella sua versione sudamericana.  Che puo non essere
  necessariamente peronista, ma non perciò appare un buon
  esempio di democrazia governante.
    Terzo.  Proprio sul terreno cruciale del governo dei
  processi economico-sociali, il presidenzialismo non registra,
  oggi, brillanti successi.  Nella sua patria d'origine, gli
  Stati uniti, gli osservatori attribuiscono il netto crollo di
  popolarità del Presidente Bush, dopo la vittoriosa conclusione
  della guerra nel Golfo, e la sua successiva sconfitta
  elettorale all'incapacità dell'amministrazione federale di
  ottenere risultati significativi su quattro terreni cruciali:
  il risanamento della finanza federale, la lotta alla
  disoccupazione, la garanzia di un livello minimo di
  prestazioni sociali (assistenza sanitaria, pensioni, casa), la
  qualità del sistema scolastico e formativo.
    Ma quel che più conta: se sul terreno della difesa
  dell'occupazione, del  welfare,  e in genere della
  politica sociale, i risultati non soddisfacenti di un decennio
  di amministrazione repubblicana possono anche essere
  attribuiti all'effetto di opzioni pregiudiziali e di scelte
  politiche di stampa ultra liberalista, ciò non spiega il
  clamoroso insuccesso registrato in tema di risanamento della
  finanza federale.  La compressione della spesa sociale, un
  iniziale ancorché limitato contenimento della spesa per la
  difesa, e le consistenti riduzioni apportate ai trasferimenti
  finanziari agli Stati avrebbero dovuto in effetti favorire la
  riduzione del disavanzo: viceversa, il  deficit  federale
  per l'anno finanziario 1991 ha superato di oltre quattro volte
  il "tetto" stabilito dalla tanto celebrata legge Gramm-Rudman
  (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act  del
  1985), pur già rimodulato da una successiva novella del
  settembre 1987  (Balanced Budget and Emergency Deficit
  Control Reaffirmation Act),  e nonostante le nuove procedure
  e le nuove regole introdotte con il  Budget Enforcement
  Act  del novembre 1990 (tra le quali l'introduzione di
  maggioranze qualificate dei tre quinti per l'adozione di una
  serie di decisioni di spesa).  Nel dibattito politico, che ha
  raggiunto toni inusitatamente aspri durante la campagna
  elettorale del 1992, la responsabilità degli insuccessi
  registrati nella politica di stabilizzazione finanziaria e
  nelle politiche sociali è stata scaricata polemicamente dal
  Presidente sul Congresso e dal Congresso sul Presidente e
  sull'amministrazione federale.  Si è registrata così - con
  modalità diverse, ma con effetti pratici non dissimili da
  quelli che caratterizzano negativamente l'esperienza italiana
  - quella confusione di responsabilità e di ruoli tra forze di
  governo e forze di opposizione, che rende difficile una scelta
  razionale da parte dell'elettorato, e non giova al buon
  funzionamento delle istituzioni. Nè l'elezione del democratico
  Clinton alla Presidenza sembra avere risolto il problema:
  proprio sul terreno della politica di bilancio e di
  stabilizzazione finanziaria Clinton ha incontrato , infatti,
  le maggiori difficoltà con la maggioranza democratica del
  Congresso, tanto da dovere notevolmente annacquare il suo
  piano di risanamento (che, ciononostante, è stato alla fine
  approvato con una maggioranza assai risicata).
    Tanto in sede scientifica quanto in sede politica, comincia
  così anche negli Stati uniti a diffondersi il dubbio che la
  crisi non possa essere affrontata solo con una sia pur
  radicale revisione degli indirizzi della politica economica,
  finanziaria e sociale, e con una nuova riforma delle
  procedure, delle regole e dei vincoli della decisione
  finanziaria e di bilancio (l'affannoso susseguirsi di riforme
  procedurali dall'85 ad oggi dimostra semmai che quest'ultima
  soluzione non può produrre risultati decisivi).  Per la prima
  volta, si pone apertamente la questione della revisione della
  forma di governo in senso parlamentare (beninteso, secondo la
  versione britannica, l'unica comunemente nota negli U.S.A.).
  Si prospetta, in altri termini, l'ipotesi di una radicale
  inadeguatezza del sistema presi denziale a far fronte a
  situazioni di  stress  fiscale: la dialettica fra il
  Presidente e la maggioranza congressuale (del tutto
 
                              Pag. 40
 
  coerente con la fisiologia del sistema presidenziale) produce
  infatti la sostanziale paralisi della capacità di adottare
  quelle decisioni impopolari (almeno nel breve periodo), che in
  tale situazione si rendono necessarie (cfr. da ultimo
  J.A.Thurber e al.,  Divided Democracy,  Washington D.C.,
  1991).
    Il Presidente è infatti costretto, per così dire, a
  contrattare con il Congresso la definizione parlamentare e
  legislativa del suo programma, con la necessità di
  annacquarlo, di correggerlo e di renderlo anche, per certi
  versi, inevitabilmente contraddittorio.
    Se poi questa tensione, che deriva dalla doppia e separata
  legittimazione politicodemocratica del Governo rispetto al
  Parlamento e alla sua maggioranza, viene risolta invece
  attraverso una forte spinta verso l'attenuazione dei poteri
  dell'organo rappresentativo o attraverso la sua emarginazione,
  si giunge allora a soluzioni di tipo sudamericano, che la
  grande maggioranza della Commissione ha ritenuto non
  raccomandabili, perché comportano una forte riduzione del
  carattere democratico-rappresentativo del sistema
  istituzionale nel suo complesso.  Si metterebbero così in
  discussione valori fondamentali come quelli che si rifanno ai
  princìpi della democrazia rappresentativa, dai quali non
  intendiamo derogare.
    3.  Non sembra dunque che le ipotesi presidenzialistiche
  offrano, sotto il profilo della idoneità del sistema
  istituzionale ad affontare i problemi del governo di una
  società complessa e del governo del processi economico-sociali
  in situazione di  stress  fiscale, soluzioni preferibili
  rispetto a riforme ispirate al modello parlamentare
  nordeuropeo, britannico o tedesco.  Par vero invece il
  contrario, come emerge anche, a ben vedere, dalle ormai
  cospicue ricerche sul "rendimento economico" dei sistemi
  istituzionali.  Si tratta, com'è noto, di ricerche che, secondo
  un'ottica dominata dall'esigenza di contenimento del
  disavanzo, adottano criteri di valutazione limitati e
  discutibili (indebitamento pubblico tasso di inflazione,
  deficit  di bilancio) e tali da sottovalutare
  notevolmente gli elementi qualitativi del rendimento dei
  sistemi politico-istituzionali (rappresentatività e
  partecipazione democratica, qualità delle prestazioni e dei
  servizi offerti ai cittadini, risultati ottenuti in termini di
  tutela dei diritti di cittadinanza, di protezione
  dell'ambiente, ecc.).  Ma esse offrono comunque indicatori
  utili per quanto concerne i profili che qui più interessano.  I
  migliori risultati sono ottenuti non dai sistemi
  presidenziali, ma da sistemi parlamentari, con leggi
  elettorali maggioritarie, e con governi di legislatura
  (risultando molto forte, in particolare, la correlazione
  positiva con la stabilità dei governi).  La correlazione
  negativa più significativa concerne i paesi con sistemi
  elettorali rigorosamente proporzionali e con governi instabili
  (cfr., da ultimo Grilli, Masciandaro e Tabellini,  Political
  monetary Institutions and public finanCial Policies in the
  industrial Countries,  in "Economic Policy", 1991).
    La Commissione ha dunque compiuto una selta netta e chiara
  a favore di una forma di governo parlamentare.  Ma ciò non
  significa rinunciare ad apportare innovazioni assai rilevanti
  rispetto alla configurazione che questa forma di governo ha
  ricevuto nella Carta costituzionale del 1947, nell'intento di
  introdurvi, sul modello delle grandi democrazie parlamentari
  nordeuropee, elementi istituzionali che favoriscano la
  stabilità, la governabilità, la responsabilità, l'efficacia
  delle scelte legislative e dell'attività di governo,
  l'effettività dei poteri di indirizzo e di controllo del
  Parlamento, l'efficacia e la trasparenza dell azione
  amministrativa.  Queste innovazioni vanno considerate in
  stretta connessione con la riforma delle leggi elettorali
  politiche in senso maggioritario e uninoninale già approvata
  dalle Camere, e di cui è ovvia la rilevanza ai fini della
  concreta configurazione della forma di governo.
    Gli obiettivi complessivi che questo complesso di
  innovazioni (costituzionali ed elettorali) tende a conseguire
  possono essere riassunti, in estrema sintesi, nel modo
  seguente.  Restituendo ai cittadini il potere di compiere
  scelte precise, tra programmi, coalizioni e maggioranze
  alternative; affidando
 
                              Pag. 41
 
  un mandato e responsabilità chiare, a chi è chiamato a
  governare e a chi è chiamato a svolgere il ruolo democratico
  dell'opposizione; prevedendo governi di legislatura;
  rafforzando il ruolo del primo ministro, e indebolendo il
  potere di "coalizione"  (rectius,  di veto, ricatto o
  spartizione) delle segreterie dei partiti; restituendo agli
  eletti, attraverso il collegio uninominale, autonomia e
  responsabilità nell'esercizio del mandato, si dovrebbero
  produrre decisi passi avanti in direzione:
        a)  del rafforzamento della legittimazione
  democratica delle istituzioni rappresentative (Governo,
  Parlamento);
        b)  del potenziamento della capacità del Governo di
  assumere decisioni impegnative e tempestive e di attuarle; e,
  insieme, dal potenziamento dell'effettività dei poteri di
  indirizzo e di controllo parlamentare;
        c)  del superamento della confusione di
  responsabilità e delle logiche consociative che hanno fin qui
  coperto l'irresponsabilità finanziaria, fiscale e politica
  (consentendo a chi governa di svolgere anche il ruolo
  dell'opposizione, e così di sommare vantaggi del potere e
  quelli della critica e della protesta);
        d)  dell'attivazione di quei meccanismi di
  autodisciplina e innovazione nel comportamento dei governanti,
  che sono stati atrofizzati dalla troppo lunga assenza di ogni
  prospettiva o minaccia di alternativa e di ricambio;
        e)  della riduzione dell'occupazione delle
  istituzioni e delle amministrazioni da parte dei partiti, e
  del ridimensionamento di pratiche lottizzatorie e
  spartitorie.
    4.  Nel corso dei lavori della Commissione, un interesse
  crescente ha suscitato - in parallelo con l'evoluzione del
  dibattito politico-istituzionale nel Paese - l'ipotesi di una
  direttta legittimazione elettorale del primo ministro, come
  elemento di coesione e di stabilità della compagine
  governativa e incentivo alla ristrutturazione
  (tendenzialmente) bipolare del sistema politico.  Tra i
  sostenitori di questa riforma emerge tuttavia una
  divaricazione non irrillevante (ancorché non sempre esplicita
  e consapevole), tra un'ipotesi sostanzialmente riconducibile
  al modello presidenziale, ed una tuttora ascrivibile al
  modello parlamentare (ed anzi ad una sua razionalizzazione,
  che tenda a favorirne una interpretazione di tipo
  nordeuropeo).  Nella prima, il  premier  ottiene col voto
  una legittimazione indipendente e separata da quella della
  maggioranza parlamentare, alla quale può trovarsi contrapposto
  sul terreno politico-programmatico.  Nella seconda, il premier
  è eletto in quanto leader o candidato della maggioranza
  parlamentare e dispone in Parlamento di una maggioranza in
  grado di approvare i provvedimenti necessari per l'attuazione
  del programma presentato agli elettori.
    Le riflessioni e le considerazioni sopra accennate, in
  relazione alla forma di governo presidenziale, hanno indotto
  la maggioranza della Commissione a respingere la prima
  ipotesi.  Quanto alla seconda ipotesi, essa appare compatibile
  con l'opzione per una forma di governo parlamentare, se resta
  in capo al Parlamento il potere di rimozione del Primo
  ministro, ancorché esso sia inizialmente prescelto in forza
  del voto dei cittadini, congiuntamente alla maggioranza
  parlamentare; se dunque permane come elemento coessenziale per
  la legittimazione del Governo, accanto alla elezione diretta
  del corpo elettorale, la persistenza del rapporto di fiducia
  con il Parlamento  (rectius,  con la sua maggioranza).
    5.  In realtà, la Commissione ha ragionato a lungo suo modi
  per realizzare il cosiddetto modello Westminster, e dunque una
  forma di governo parlamentare analoga a quella britannica o
  tedesca, in un Paese che ha tradizioni politiche e culturali e
  presenta una configurazione del sistema politico allo stato
  assai diversa da quella delle grandi democrazie parlamentari
  anglossassoni.  Nel sistema britannico (ma anche, nella
  sostanza, in quello tedesco), determinante è il congiunto
  effetto di meccanismi elettorali e istituzionali e della
  configurazione assunta nel corso dei tempi dal sistema
  politico in senso sostanzialmente
 
                              Pag. 42
 
  (anche se non rigidamente) bipolare.  Formalmente, gli
  elettori eleggono, in Gran Bretagna, solo il deputato del loro
  collegio.  In realtà, dal loro voto nasce - in modo indiretto,
  ma trasparente, esplicito, non contestabile - la designazione
  del primo ministro.  Nel loro voto sta dunque l'inizio della
  fase genetica della formazione del nuovo governo.  Ed anche la
  prima garanzia della stabilità dei governi, della normale loro
  configurazione come governi di legislatura.
    Ragionando su questi modelli, la Commissione ha
  identificato alcune innovazioni rilevanti, tendenti a favorire
  la stabilità dei governi, l'omogeneità delle maggioranze,
  l'efficacia dell'azione governativa, la chiara distinzione
  delle responsabilità fra maggioranza ed opposizione.  Fra
  queste innovazioni vanno subito ricordate: l'investitura del
  primo ministro da parte del Parlamento in seduta comune
  all'inizio della legislatura, così da stabilire un rapporto di
  fiducia diretto tra il Parlamento ed il primo ministro stesso;
  il mandato al primo ministro di strutturare liberamente la
  composizione dell'esecutivo; il potere, attribuito al primo
  ministro, non solo di nomina, ma anche di revoca dei ministri,
  che rappresenta uno strumento molto forte di mantenimento
  dell'omogeneità del governo; l'istituto della fiducia
  costruttiva, che consente al Parlamento di sostituire il primo
  ministro solo deliberando, contestualmente, l'investitura di
  un nuovo capo dell'esecutivo.  Naturalmente, la sfiducia
  costruttiva non esclude la cessazione dall'incarico del primo
  ministro per altre cause: la morte, l'impedimento
  all'esercizio delle sue funzioni o anche le dimissioni
  spontanee, poiché nessuno può essere costretto a conservare un
  incarico contro la sua volontà: ciò avviene anche nei paesi
  che, come la Germania, già prevedono l'istituto della sfiducia
  costruttiva, e ne hanno fatto buon uso.  Ma, a parziale
  garanzia che lo strumento delle dimissioni non venga
  utilizzato per aggirare l'efficacia dell'istituto della
  sfiducia costruttiva, la Commissione ha approvato una norma
  che vieta la immediata rieleggibilità del primo ministro
  dimissionario.  Questi ha dunque tutti gli strumenti necessari
  per modificare, integrare, adeguare la composizione del suo
  Governo attraverso la revoca dei ministri e la nomina dei loro
  successori, ma non può aggirare l'istituto della sfiducia
  costruttiva attraverso dimissioni preordinate a una sua
  reinvestitura.
    Occorre sottolineare che, di per sé, avere previsto
  (rectius,  proposto) che il primo ministro sia eletto dal
  Parlamento in seduta comune a maggioranza dei suoi componenti,
  non esclude la possibilità di innovazioni che incentiverebbero
  maggiormente un'evoluzione del sistema verso forme di elezione
  diretta o semidiretta del primo ministro, quali ad esempio
  quelle che, attraverso un collegamento con una nuova legge
  elettorale, stabilissero, per esempio, che la votazione del
  Parlamento in seduta comune al principio della legislatura
  avvenga inizialmente sul candidato alla carica di primo
  ministro che abbia già ricevuto una designazione dal voto dei
  cittadini, attraverso una delle forme che le leggi elettorali
  potrebbero prevedere.  Niente impedisce, allorché il sistema
  elettorale preveda qualche forma di esplicita indicazione da
  parte degli elettori, della maggioranza parlamentare e del suo
  candidato alla guida del governo, di riconoscere
  all'investitura parlamentare solo il signficato di una formale
  e solenne registrazione e convalida del voto degli
  elettori.
    Per rimanere nell'ambito della forma di governo
  parlamentare, non vi è dubbio che un'eventuale forma di
  elezione popolare del primo ministro dovrebbe essere collegata
  a qualche strumento che preveda l'elezione popolare del primo
  ministro congiuntamente alla sua maggioranza.  Va da sé,
  infatti, che per restare nell'ambito della forma di governo
  parlamentare occorre mantenere l'istituto che la caratterizza,
  rappresentato dal mantenimento di una consonanza tra
  maggioranza parlamentare e Governo, di cui rappresentano
  elementi ineludibili gli istituti della fiducia e della
  sfiducia.  Ne deriva che un'innovazione siffatta richiederebbe
  modificazioni alle leggi elettorali, testé approvate dalle
  Camere, di non modesta portata.  La Commissione, a maggioranza,
  ha ritenuto che questa questione
 
                              Pag. 43
 
  (la riforma della riforma elettorale) non può che
  essere affidata alla prossima legislatura.
    6.  La sfiducia costruttiva rafforza la stabilità del
  Governo e impone razionalità e coerenza nell'espressione del
  rapporto di fiducia fra Parlamento e Governo.  La maggioranza
  parlamentare non può togliere la fiducia ad un primo ministro
  e ad un Governo se non esprime un nuovo primo ministro in
  grado di costituire un nuovo Governo.  Con ciò, tuttaiva, resta
  pur sempre fermo e vitare il meccanismo della fiducia,
  evitando così quelli che, a giudizio delle maggioranze della
  Commissione, sembrano i difetti e i rischi della forma di
  governo presidenziale, basata sulla separata legittimazione
  del Governo rispetto al Parlamento e sulla rigida separazione
  fra i due poteri: una contrapposizione paralizzante tra
  Governo e Parlamento; o una ricerca trasformistica del
  consenso da parte di un Governo e di un primo ministro che,
  eletti sulla base di un programma, devono trovare una
  maggioranza in un Parlamento che può avere un diverso
  orientamento politico-programmatico; o, infine, spinte e
  tensioni di tpo plebiscitario tendenti a risolvere questa
  contrapposizione paralizzante facendo leva sulla separata
  legittimazione del Governo e del suo primo ministro.
    La Commissione ha ragionato anche sulla struttura del
  governo.  La conclusione a cui si è arrivati è quella di
  prevedere, oltre che il rafforzamento del ruolo e dei poteri
  del primo ministro, anche una struttura più snella
  dell'esecutivo, in qualche modo ispirata a quella del governo
  britannico: un numero relativamente ridotto di ministri
  (stabilendo in Costituzione il limite massimo dei ministri nel
  numero di diciotto); e, in luogo degli attuali sottosegretari
  di Stato, alcuni viceministri.  Il numero ridotto dei ministri
  raffoza la effettiva collegialità del Consiglio dei ministri
  nella adozione delle grandi scelte di indirizzo; e comporta un
  rafforzamento del livello politico di direzione
  dell'amministrazione e dell'esecutivo immediatamente inferiore
  a quello dei ministri, che è quello dei viceministri, pur
  rinviando alla legge la precisa determinazione delle loro
  attribuzioni.  Oltreché giovare alla effettiva collegialità
  delle scelte di indirizzo politico generale, la riduzione del
  numero dei ministri consentirà una riorganizzazione della
  struttura dell'amministrazione centrale per grandi aree
  dipartimentali, senza penalizzare l'esigenza di
  specializzazione funzionale, alla quale può essere dato
  rilievo con l'attribuzione di specifiche funzioni di direzione
  politica ai viceministri.  Va del resto sottolineato che la
  riduzione del numero dei ministri si ricollega anche al
  divieto di istituzione di ministeri in materie diverse da
  quelle riservate espressamente alla competenza dello Stato, a
  norma del nuovo articolo 70, proposto dalla Commissione.
    Tanto per i ministri, quanto per i viceministri (di cui
  viene anche in tal modo sottolineata la natura di membri del
  Governo, a tutti gli effetti), la Commissione propone di
  introdurre il regime dell'incompatibilità con il mandato
  parlamentare.
    L'incompatibilità fra funzioni di governo e mandato
  parlamentare - adottata, come ò noto, nell'ordinamento della
  quinta Repubblica francese - accentua la divisione del lavoro,
  dei compiti e dei ruoli fra Parlamento e Governo, che la
  Commissione ha inteso promuovere, in vista di una più limpida
  distinzione di responsabilità e di poteri, e nel perseguimento
  dell'obiettivo generale che, sul punto, la Commissione si è
  proposto: un governo più forte, più stabile, più omogeneo, più
  responsabile nell'esercizio delle funzioni esecutive intese
  nel loro senso più lato (dunque, come funzioni di governo in
  senso pieno), e, a fronte, un Parlamento più forte, più
  autorevole, più tempestivo ed efficace nell'esercizio delle
  funzioni e delle responsabilità che ne caratterizzano il ruolo
  in una democrazia parlamentare governante, e dunque
  nell'esercizio delle funzioni di indirizzo politico, di
  controllo, di grande legislazione.
    7.  Al perseguimento dell'obiettivo da ultimo accennato
  concorrono alcune rilevanti innovazioni, che la Commissione
  prospetta in tema di ripartizione delle funzioni e disciplina
  dei rapporti fra Parlamento e Governo.
 
                              Pag. 44
 
    Si tratta, innanzitutto, delle disposizioni in materia di
  poteri regolamentari del Governo, di delegificazione, e di
  disciplina della decretazione d'urgenza.  Non si tratta solo di
  porre rimedio ai problemi derivanti dalla iperlegificazione
  del nostro ordinamento, di decongestionare il Parlamento da un
  sovraccarico di microdecisioni che finiscono per soffocare
  l'esercizio delle sue funzioni primarie e naturali, di
  restituire al Governo gli strumenti per assolvere in modo
  tempestivo ed efficace ai propri compiti.  Si tratta anche di
  restituire alla funzione legislativa e alla legge la sua
  funzione e natura propria, di determinazione di regole, di
  disciplina dei rapporti intersoggettivi, di determinazione dei
  programmi e degli indirizzi, di definizione delle grandi
  scelte allocative e distributive.
    La Commissione ha, come si è detto, inteso ribadire
  l'attribuzione della funzione legislativa al Parlamento, e
  dunque il principio della divisione dei poteri e delle
  funzioni fa Parlamento e Governo, nei termini di una chiara
  distinzione fra funzione legislativa e funzione esecutiva e di
  governo.  Non ha dunque ritenuto di accogliere le suggestioni
  derivanti dall'ordinamento della quinta Repubblica francese,
  che attribuisce al Governo una quota rilevante, se non
  prevalente, della funzione legislativa.  Ma essa ha anche
  respinto soluzioni ambigue e di controversa interpretazione,
  come quella che, consentendo l'esercizio della potestà
  regolamentare del Governo in tutte le materie non coperte da
  riserva assoluta di legge, senza peraltro espressamente
  riservare alla fonte regolamentare la disciplina di tali
  materie, lasciava margini assai ampi di incertezza sugli
  effetti di una (assai prevedibile e frequente) concorrenza fra
  fonte legislativa e fonte regolamentare (con il rischio di
  un'alternativa interpretativa fra due soluzioni entrambe
  ritenute inappaganti: il sostanziale  status quo,  laddove
  l'interprete tenesse fermo il principio della preferenza di
  legge; lo scivolamento verso il modello francese, laddove si
  ritenesse la fonte legislativa non più competente ad
  intervenire nella disciplina delle materie non coperte da
  riserva di legge).
    La Commissione, con il nuovo articolo 95- bis,  propone
  di riservare alla fonte regolamentare la competenza per la
  normativa di attuazione di leggi e atti con forza di legge; di
  riservare al Parlamento la disciplina delle materie coperte da
  riserva assoluta di legge; di riconoscere al Parlamento la
  potestà di determinare, nelle altre materie, le "linee
  fondamentali" della disciplina del settore normativo, mediante
  la definizione legislativa di "principi e criteri direttivi",
  che il Governo è tenuto a rispettare nell'esercizio della
  potestà regolamentare; di riservare al Governo, nelle materie
  non coperte da riserva assoluta di legge, la potestà di
  disciplina normativa, in attuazione delle linee fondamentali
  definite dalla legge, e dunque nel rispetto dei princìpi e
  criteri direttivi definiti dal Parlamento, sempreché (e
  allorché) tale definizione legislativa di princìpi e criteri
  sia effettivamente intervenuta.  Ad evitare "sconfinamenti"
  nell'esercizio della potestà regolamentare (in tal modo
  fortemente potenziata, ma non senza limiti),viene attribuita
  alla Corte dei conti, nell'esercizio del controllo preventivo
  di legittimità, la legittimazione a sollevare avanti alla
  Corte costituzionale la questione di legittimità del
  regolamento per violazione della riserva di legge o delle
  norme di principio di cui si è detto.  Analoga legittimazione è
  riconosciuta ad una frazione dei membri di ciascuna Camera.
    8.  In tema di decretazione d'urgenza, la Commissione ha
  ripreso e sviluppato le indicazioni a suo tempo prospettate
  dalla Commissione Bozzi, tendenti - a ben vedere - ad operare
  un ritorno allo spirito e alla  ratio  dell'istituto,
  secondo la originaria ispirazione del Costituente.
    Si propone dunque di introdurre nella norma costituzionale
  la tassativa elencazione delle materie nelle quali, ricorrendo
  ragioni di necessità ed urgenza, è ammessa l'adozione da parte
  del governo di provvedimenti provvisori con forza di legge
  (sicurezza nazionale, calamità naturali, norme finanziarie
  cosiddette catenaccio, recepimento e attuazione di norme
  comunitarie, quando dal ritardo della loro entrata in
 
                              Pag. 45
 
  vigore possa derivare responsabilità per inadempimento di
  obblighi comunitari).  Si esplicita, e si costituzionalizza, il
  vincolo alla specificità ed omogeneità di contenuto dei
  decreti-legge, e la loro limitazione a misure di immediata
  applicazione (destinate ad entrare immediatamente in vigore e
  di cui è "necessaria" l'immediata entrata in vigore).
    Per converso, si introduce l'obbligo delle Camere di
  giungere alla deliberazione finale sulla conversione del
  decretolegge entro il termine costituzionale dei sessanta
  giorni, e il divieto di introdurre emendamenti al testo del
  decreto-legge in sede di conversione, salvo che per quanto
  attiene alla clausola di copertura finanziaria.  Ai regolamenti
  parlamentari spetterà dotare i Presidenti delle Camere dei
  poteri necessari (iscrizione d'ufficio all'ordine del giorno
  delle commissioni e delle assemblee, contingentamento dei
  tempi di discussione e votazione, dichiarazione di
  inammissibilità di emendamenti, ecc.) per rendere effettive
  queste innovazioni; che sono ovviamente coerenti con la
  progettata restaurazione della originaria  ratio
  dell'istituto della decretazione d,urgenza, e dunque con il
  ritrovato carattere di eccezionalità, puntualità,
  provvedimentalità dei decreti-legge.
    In connessione, si introduce (e diventa possibile
  introdurre, senza effetti negativi in termini di efficacia e
  tempestività dell'azione governativa), il divieto di reiterare
  decreti-legge respinti dalle Camere in sede di conversione, o
  comunque non convertiti e il divieto di ripristinare con
  decreto-legge l'efficacia di disposizioni dichiarate
  illeggittime dalla Corte costituzionale.
    Il complesso di queste importanti innovazioni dovrebbe, ad
  avviso della Commissione, risolvere alla radice l'annosa
  questione dell'abuso della decretazione d'urgenza, e dell'uso
  delle leggi di conversione come provvedimenmti legislativi
  omnibus,  ristabilendo nel contempo una chiara
  distinzione di responsabilità e ruoli fra potere legislativo e
  governo.
    Va in proposito sottolineato:  a)  che le disposizioni
  proposte in materia di delegificazione, incidendo in modo
  significativo sull'abnorme iperlegificazione del nostro
  ordinamento, avrebbero di per sè l'effetto di restringere
  l'ambito e i casi nei quali il Governo abbisogna di un atto
  legislativo per dare attuazione a sue deliberazioni;  b)
  che il consistente decongestionamento operato nei compiti
  legislativi del Parlamento (per effetto della attribuzione di
  più ampi poteri legislativi alle Regioni, oltreché, ancora,
  per effetto delle norme sulla delegificazione), dovrebbero
  consentire al Governo di ottenere più facilmente dal
  Parlamento una rapida decisione sui disegni di legge ordinari
  per i quali il Governo chiede la procedura d'urgenza, anche
  sotto questo profilo riducendo dunque l'esigenza di ricorrere
  alla decretazione d'urgenza.
    In ogni caso, le proposte ricordate in tema di
  decreti-legge e loro conversione tendono a ridefinire in
  termini limpidi la funzione e il ruolo del Parlamento, come
  organo di grande legislazione, oltreche di indirizzo politico
  e di controllo.  E' appena il caso di ricordare che, in
  connessione con la introduzione dell'istituto della sfiducia
  costruttiva, e con il conseguente rafforzamento della
  stabilità dell'esecutivo, il Governo viene privato di un
  rilevante potere di interferenza sull'esercizio della funzione
  legislativa del Parlamento, quale è stato fino ad ora il
  potere di porre la questione di fiducia su leggi, articoli o
  emendamenti.  Alla rafforzata stabilità del Governo, e
  all'incremento dei suoi poteri e strumenti nell'esercizio
  delle funzioni e dei compiti di direzione dell'amministrazione
  e di attuazione dell'indirizzo politico governativo, si
  accompagna dunque un rafforzamento del ruolo, dei poteri,
  dell'autonoma responsabilità del Parlamento nell'esercizio
  della funzione legislativa.
    9.  Nel medesimo disegno istituzionale si colloca il
  rafforzamento della efficacia ed effettività dei poteri di
  controllo del Parlamento, e la definizione di una sorta di
  statuto della opposizione (sul modello delle grandi democrazie
  liberali, ispirate al principio secondo cui la maggioranza ed
  il governo debbono avere i poteri necessari per decidere e
  governare, l'opposizione i poteri necessari per
  controllare).
 
                              Pag. 46
 
    La Commissione non ha potuto approfondire l'argomento in
  modo esaustivo, per l'anticipata conclusione dei suoi lavori.
  Si può quindi far riferimento soltanto alla attribuzione ad
  una minoranza qualificata di ciascuna Camera (un quinto dei
  componenti) della legittimazione ad agire di fronte alla Corte
  costituzionale per far valere i limiti imposti dall'articolo
  95- bis  alla potestà regolamentare del Governo; alla
  attribuzione ad una minoranza qualificata (ancora, un quinto
  di ciascuna Camera) del potere di promuovere un'inchiesta
  parlamentare, sul modello di quanto previsto dalla
  Costituzione federale di Bonn (e già dalla Costituzione di
  Weimar); e alla attribuzione alle Camere del potere di
  acquisire atti, documenti o informazioni, "con i soli limiti
  derivanti dalle leggi penali", anche al di fuori della
  attività di commissioni di inchiesta, e quindi nell'ambito di
  indagini conoscitive, o nell'esercizio della normale attività
  di controllo sul Governo e sulla amministrazione.  Il relatore
  si augura che queste indicazioni possano essere ulteriormente
  sviluppate in futuro, anche valutando la possibilità di
  introdurre nel nostro ordinamento strumenti e istituti che, in
  altri Paesi di forti e radicate tradizioni democratiche, hanno
  efficacemente contribuito a rendere effettivi i poteri di
  indirizzo e di controllo del Parlamento, a garantire la
  trasparenza, l'efficacia e la legalità dell'attività del
  Governo e dell'amministrazione, a dotare l'opposizione
  parlamentare di strumenti adeguati allo svolgimento di ruolo
  che, in una democrazia vera, non è meno importante di quello
  della maggioranza.
    10.  La Commissione ha a lungo riflettuto sulle modifiche da
  apportare alla cosiddetta costituzione finanziaria,
  sinteticamente contenuta nell'articolo 81 della Costituzione
  vigente.  Pacificamente risolta, con la costituzionalizzazione
  del bilancio pluriennale, l'esigenza di disporre di strumenti
  di programmazione finanziaria di dimensione temporale meno
  angusta di quelli ricompresi nei termini dell'esercizio
  annuale, la Commissione ha esaminato soprattutto tre questioni
  assai rilevanti ai fini della concreta configurazione della
  forma di governo: la ripartizione fra Parlamento e Governo
  delle competenze in materia di programmazione finanziaria e di
  bilancio, gli strumenti della programmazione finanziaria e di
  bilancio, l'opportunità di costituzionalizzare alcuni
  obiettivi sostanziali della politica di bilancio.
    Quanto alla prima questione, le tendenze favorevoli ad un
  rafforzamento dei poteri del Parlamento sono oggi, come è
  noto, nettamente recessive: del resto, proprio l'esperienza
  statunitense, dalla riforma del 1974 in poi (e nonostante le
  recenti ripetute correzioni) dimostra che, nelle democrazie
  contemporanee, il Parlamento, ancorché rappresenti i
  contribuenti, non è necessariamente più rigoroso del governo
  nella gestione delle risorse pubbliche.  Maggiori sostenitori
  ha invece la tesi opposta secondo cui l'innovazione decisiva
  (se non di per sé sola risolutiva), ai fini del governo della
  finanza pubblica, sarebbe rappresentata dal trasferimento al
  Governo di ogni potere di decisione in materia finanziaria,
  riservando al Parlamento il solo potere di approvare o
  respingere i relativi strumenti legislativi, senza apportarvi
  emendamenti.  Se questa proposta, che si assume ispirata al
  regime in vigore nei principali paesi dell'Occidente,
  comportasse l'estensione del principio dell'inemendabilità
  anche alle leggi in materia di spesa e di entrata adottate in
  corso d'anno, si tratterebbe ovviamente di una revisione della
  forma di governo di notevolissima portata, comportando, di
  fatto, la sostanziale abolizione del potere di emendamento
  delle Camere e il trasferimento all'esecutivo di una quota
  rilevante, se non prevalente, del potere legislativo.
    Il disegno di legge costituzionale Andreotti-Martinazzoli,
  presentato dal Governo alle Camere nell'agosto 1191, suggeriva
  per vero innovazioni meno radicali, ancorché orientate nella
  stessa direzione.  Il disegno di legge proponeva innanzitutto
  di sopprimere la legge finanziaria, dando carattere
  sostanziale alle legge di approvazione del bilancio: ma
  l'innovazione appare, a ben vedere, più nominale che
  sostanziale.  Esso ammetteva emendamenti
 
                              Pag. 47
 
  alla legge di bilancio solo se a carattere compensativo, e
  richiedeva, per la loro approvazione, la maggioranza assoluta
  dei componenti le Camere.  Dava inoltre al Governo la facoltà
  di sospendere per due mesi l'esame di qualunque altra legge,
  purché la richiesta fosse motivata "con riferimento alla
  violazione dei criteri di equilibrio finanziario",
  richiedendo, trascorsi i due mesi, che la legge fosse
  approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna
  Camera.
    Il presupposto da cui queste ed altri consimili proposte
  muovono è chiaro: dell'irresponsabilità finanziaria è
  colpevole il Parlamento.  Basta attribuire al Governo pieni
  poteri in materia, "come negli altri grandi Paesi
  dell'Occidente", e raggiungeremo l'obiettivo del risanamento
  finanziario e di un più razionale impiego delle risorse
  pubbliche.  Ma la solidità di questo presupposto è dubbia.
    Da una parte, recenti studi sulla dinamica incrementativa
  delle grandezze di bilancio nel corso dell' iter
  decisionale delle manovre finanziarie annuali (E.D'Albergo,
  1992) hanno dimostrato che il Governo ha contribuito alla
  dilatazione della spesa e del disavanzo in misura ben
  superiore a quella attribuibile alle decisioni parlamentari.
  La negoziazione con le  lobbies,  i gruppi di pressione,
  le organizzazioni di categoria caratterizza anche la fase
  intragovernativa della procedura di formazione delle leggi
  finanziarie e dei bilanci, con effetti incrementativi della
  spesa anche più rilevanti: che il conflitto allocativo e
  distributivo si svolga, in questa fase, al coperto da occhi
  indiscreti non giova, a ben vedere, né all'equilibrio del
  bilancio dello Stato, né alla trasparenza democratica del
  processo decisionale.
    D'altra parte, dopo l'introduzione dello scrutinio palese
  per ogni votazione implicante conseguenze finanziarie e le
  nuove regole introdotte dalla legge 362 e dalle novelle ai
  regolamenti parlamentari sull'esame e approvazione degli
  strumenti della manovra finanziaria annuale, il Governo
  dispone ormai di grandi poteri di condizionamento delle
  decisioni parlamentari.  In assemblea, il Governo è in grado di
  controllare gli umori della maggioranza e ricorrere, quando
  non basti il richiamo alla coesione politica della coalizione,
  alla questione di fiducia (non più vanificata dal cosiddetto
  doppio voto sulla conversione dei decreti-legge).  Nelle
  commissioni, dove si approvano in via definitiva oltre due
  terzi delle leggi ordinarie (e dove più agevole è far pesare
  la pressione di  lobbies  e organizzazioni settoriali o
  corporative), il Governo dispone del potere di rimessione del
  progetto di legge in assemblea, che spesso equivale al suo
  insabbiamento (e comunque restituisce al Governo forza
  contrattuale, impiegabile per ottenere una correzione delle
  misure che implicano conseguenze finanziarie).
    Orbene, un'analisi accurata dell'iter parlamentare delle
  leggi, dall'introduzione del voto palese ad oggi, dimostra:
  a)  che il Governo non ha fatto quasi mai uso del potere
  di rimessione in aula dei progetti all'esame delle commissioni
  in sede legislativa (la frequenza è inferiore al 1 per cento
  del totale delle leggi approvate in commissione);  b)  che
  è modestissimmo il numero degli emendamenti aventi
  implicazioni finanziarie approvati in assemblea nonostante il
  parere contrario del Governo.
    Infondata è anche la convinzione che la regola in uso nei
  maggiori Paesi dell'Occidente sia quella della inemendabilità
  delle decisioni in materia di bilancio e di spesa.  La
  questione è ovviamente improponibile per gli Stati uniti, dove
  il Congresso ha pieni poteri in materia, pur dovendo restare
  entro i tetti da esso stesso stabiliti (da ultimo con il
  Budget Enforcement Act  del 1990): in dottrina (Fisher
  1990), si discute anzi se la carenza di un vero e proprio
  potere di iniziativa del Presidente in materia non produca una
  pericolosa irresponsabilità dell'esecutivo.  Maggiori sono,
  com'è noto, i poteri del Governo nei maggiori Stati europei,
  nei quali il potere di emndamento del Parlamento in materia
  finanziaria è sempre ammesso per la riduzione di spese
  (Francia, Inghilterra, Spagna, Germania), quasi sempre per
  l'aumento di entrate (Francia, Spagna, Germania), non di rado
  per gli aumenti di spesa o la riduzione di entrate, purché
 
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  compensati da equivalenti riduzioni di spese o aumenti di
  entrata (Germania, Spagna, e anche Francia, ma limitatamente
  agli emendamenti compensativi sulle entrate).  In Inghilterra,
  singolarmente, sono ammessi, infine, oltre gli emendamenti
  riduttivi della spesa, anche gli emendamenti tendenti a
  ridurre le entrate, ancorché non compensati da equivalenti
  riduzioni di spesa (retaggio della antica concezione del
  Parlamento come rappresentanza dei contribuenti).
    Del resto: la concentrazione di tutti i poteri di
  risoluzione dei conflitti allocativi e distributivi in una
  sede "coperta" come quella intragovernativa, rischia di
  rendere la negoziazione con le  lobbies  e gli interessi
  settoriali meno trasparente; l'eliminazione del confronto
  parlamentare può favorire scelte meno rigorose, oltre che meno
  democratiche.
    Non si può negare, naturalmente, che esista un problema di
  disciplina del potere di emendamento in materia finanziaria.
  Ma essa va posta nei termini di un vincolo generale, che:
  a)  concerne il potere di iniziativa legislativa, quello
  di proporre emendamenti e quello di approvarli;  b)  si
  estende a tutti i soggetti titolari dei poteri medesimi
  (ministeri della spesa compresi); e  c)  comporta per
  tutti una regola di responsabilità e di coerenza.  In concreto,
  un volta fissati con strumenti di programmazione finanziaria
  pluriennale scorrevoli i limiti del  deficit spending
  considerati sostenibili, in coerenza con gli obiettivi
  programmatici sostanziali, le uniche iniziative legislative o
  emendative ammissibili, per tutti, sarebbero quelli
  compensativi, ovvero quelli che riducendono spese o aumentando
  entrate creano spazio finanziario aggiuntivo per una nuova
  redistribuzione di risorse.
    In tal senso la Commissione propone alcune importanti
  integrazioni all'attuale dettato dell'articolo 81, concernenti
  l'effettivo rispetto dei vincoli di copertura per tutte le
  leggi, di entrata come di spesa, sia l'emendabilità delle
  leggi di bilancio e degli altri disegni di legge che
  concorrono a formare la manovra di bilancio, la cui iniziativa
  è riservata al Governo.  Non si propone dunque di ribaltare, ma
  di arricchire e integrare la linea di fondo che ha ispirato le
  riforme di questi anni in materia di governo della finanza
  pubblica, e in ispecie la legge 468 del 1978 e la legge 362
  del 1988.  Questa linea di fondo muove dalla convinzione che
  non vi sia ragione, o non vi sia sufficiente ragione per
  mettere in discussione i fondamenti di un modello
  costituzionale che ripartisce fra Governo, Parlamento e enti
  decentrati i poteri in materia, riservando in esclusiva al
  Governo, oltre alla attività di gestione del bilancio dello
  Stato, e alle decisioni di politica monetaria e creditizia non
  affidate alla Banca d'Italia, solo la predisposizione e
  l'iniziativa degli strumenti fondamentali della programmazione
  finanziaria (la cui approvazione è rimessa alla decisione
  delle Camere, che hanno potere di emendarli e che sole possono
  approvare nuove spese e nuove entrate : provvedimenti per i
  quali non vi è riserva di iniziativa al Governo).  E muove,
  dunque, dalla connessa convinzione che il problema sia
  piuttosto quello di configurare procedure, vincoli e strumenti
  che obblighino ciascuno dei soggetti costituzionali in campo
  ad assumersi piena responsabilità delle decisioni adottate e
  delle relative conseguenze sull'assetto complessivo della
  finanza pubblica; di delineare dunque meccanismi e regole tali
  da imporre al processo di decisione finanziaria e di bilancio
  una sufficiente razionalità, una coerenza fra mezzi e fini,
  ferma la piena libertà di determinare i fini riconosciuta agli
  organi politico-rappresentativi dall'ordinamento
  costituzionale.
    Razionalizzare dunque il processo, più che puntare tutte le
  carte sulla sua semplificazione; nella convinzione che le
  decisioni relative alla allocazione e gestione delle risorse
  pubbliche coinvolgono necessariamente un complesso sistema di
  competenze interrelazioni e responsabilità della
  amministrazione, del governo, del Parlamento, dei centri di
  spesa decentrati; e che la via della semplificazione e
  dell'accentramento delle responsabilità, come dimostrano del
  resto i risultati della riforma fiscale operata in Italia
  negli anni settanta, non conduce necessariamente al
 
                              Pag. 49
 
  risanamento dei conti della finanza pubblica e al recupero
  di una maggiore efficacia e razionalità nella allocazione
  delle risorse.
    L'obiettivo è quello di rafforzare contemporaneamente sia
  il potere di governo della finanza pubblica attribuito
  all'esecutivo che il potere di controllo e di decisione
  assegnato al Parlamento, interpretando quest'ultimo in modo
  innovativo (rispetto alla costituzione materiale) come un
  potere di partecipare responsabilmente alla definizione delle
  grandi scelte sulla allocazione delle risorse e del quadro
  complessivo della programmazione finanziaria, anziché tentare
  di inserirsi nelle pieghe o negli interstizi del sistema
  finanziario pubblico per ricavarne benefici o privilegi per
  questa o quella categoria, settore o campanile.
    Ma la Commissione non ignora che le pur rilevanti riforme
  introdotte in questi anni in materia di programmazione
  finanziaria e di bilancio hanno il loro tallone d'Achille
  nella fragilità degli strumenti che dovrebbero garantire il
  rispetto e l'osservanza di vincoli, regole e procedure,
  soprattutto quando siano in gioco questioni che implicano
  forte contrapposizione politica.  La riforma del 1978 (legge
  468) sembrava del tutto ignorare il problema quasi desse per
  scontata la spontanea disponibilità del legislatore a prestare
  ossequio ai vincoli e alle regole imposte alla sua "sovrana"
  discrezionalità, peraltro con un atto, la legge ordinaria,
  liberamente modificabile e, soprattutto, liberamente
  derogabile dal legislatore stesso; o, forse, quasi si
  confidasse che la natura di legge attuativa del dettato
  costituzionale in materia, che va certo riconosciuta alla
  legge n. 468, comportasse di necessità il conseguente
  riconoscimento alle sue disposizioni di una forza o "durezza"
  (nel senso di "resistenza all'abrogazione e alla deroga")
  superiore a quella delle altre leggi ordinarie: conseguenza
  che non pare tuttavia fondata su basi solide, a giudicare
  dagli indirizzi giurisprudenziali finora prevalsi, in sede di
  sindacato sulla costituzionalità delle leggi.  Va del resto
  ricordato che le leggi di spesa, non sempre possono essere
  agevolmente sottoposte a un giudizio di costituzionalità;
  salvi i casi di invasione di competenza legislativa di regioni
  o province autonome, infatti, è raro il caso che esse, nel
  prevedere erogazioni, interventi o benefici privi di adeguata
  copertura finanziaria, implichino una lesione di specifici ed
  individualizzati diritti soggettivi o interessi legittimi,
  tale da intestare a qualche soggetto dell'ordinamento la
  legittimazione a sollevare la relativa eccezione di
  legittimità costituzionale (controinteressati sono, per lo
  più, i contribuenti nella loro generalità; ma è più che dubbia
  la tesi che l'ordinamento riconosca a ciascuno di essi la
  legittimazione a eccepire l'illegittimità di leggi che violino
  le regole poste a tutela della regolarità e coerenza del
  processo di decisione finanziaria e di bilancio).
    I riformatori degli anni ottanta, consapevoli della
  inadeguatezza di questa soluzione, anche grazie alle dure
  lezioni dell'esperienza, hanno optato per una soluzione più
  sofisticata, che fa leva su una sorta di  linkage  tra
  legge e regolamento parlamentare.  La legge stabilisce le
  regole sostanziali da osservare, disciplina gli strumenti di
  programmazione, decisione e gestione della finanza pubblica, e
  regola i rapporti fra i vari organi costituzionali.  I
  regolamenti parlamentari, nel disciplinare i relativi
  procedimenti legislativi, rinviano alle regole di legge, e vi
  ricollegano obblighi vincoli o, in caso di violazione delle
  regole, specifiche sanzioni (improcedibilità di proposte,
  obblighi di stralcio di disposizioni, inammissibilità di
  emendamenti, rimessione in aula di provvedimenti, eccetera).
  Al servizio della legge, che di per sé impone regole e vincoli
  sempre derogabili dal legislatore ordinario, si pone dunque la
  fonte regolamentare, che è invece in grado di dettare regole
  vincolanti in procedendo per gli organi parlamentari
  (assemblea, commissioni) non modificabili né derogabili dal
  legislatore ordinario in virtù dell'articolo 64 della
  Costituzione.
    La soluzione appare astrattamente con, vincente: ma fa
  affidamento su un grado di "effettività" della fonte
  regolamentare che non trova conferma nell'esperienza.  Nella
  realtà costituzionale, l'applicazione delle norme dei
  regolamenti interni delle
 
                              Pag. 50
 
  Camere dipende non di rado dai rapporti di forza tra
  maggioranza e opposizione, dalla rilevanza politica degli
  interessi in gioco, dalla maggiore o minore determinazione e
  dalla maggiore o minore "tenuta" dei Presidenti di assemblea
  nello svolgimento del loro ruolo di garanzia istituzionale.  I
  noti limiti del sindacato di costituzionalità sugli  interna
  corporis  attenuano, del resto, allo stato, la possibilità
  di far intervenire un soggetto "terzo", dotato del potere di
  ricollegare effetti sanzionatori alla violazione di norme
  regolamentari, tanto più che anche in questo caso opera la già
  accennata limitazione della legittimazione ad agire di fronte
  alla Corte costituzionale, quando oggetto del giudizio debba
  essere un provvedimento legislativo che non lede direttamente
  diritti soggettivi o interessi legittimi di singoli ma
  interessi generali della collettività (quelli a una oculata e
  corretta gestione della finanza pubblica, e innanzitutto al
  rispetto delle norme di attuazione dei princìpi contenuti
  nell'articolo 81 della Costituzione).
    Il problema può essere, tuttavia, agevolmente risolto
  mediante una piccola riforma costituzionale che valga a
  introdurre nel nostro ordinamento due modeste ma decisive
  innovazioni.  La prima consiste nell'espresso riconoscimento
  alla disciplina attuativa delle disposizioni dell'articolo 81
  della Costituzione della natura di "norme interposte",
  disponendone l'immodificabilità in forma tacita e
  l'inderogabilità da parte delle leggi ordinarie in materia di
  bilancio, finanza pubblica, spesa ed entrata.  Una disposizione
  costituzionale siffatta avrebbe, ovviamente, l'effetto di
  rinforzare (in senso tecnico) la legge n. 468 e la legge n.
  362; esse potrebbero bensì essere modificate espressamente, ma
  non derogate, né disattese dalle singole leggi di spesa e di
  entrata (compresa, tra esse, la legge finanziaria).
    La seconda innovazione consiste nella attribuzione espressa
  alla Corte dei conti (ed eventualmente ad una frazione dei
  membri di ciascuna delle Camere) della legittimazione a
  promuovere di fronte alla Corte costituzionale in via di
  azione il giudizio di legittimità costituzionale nei confronti
  delle leggi prive di idonea copertura finanziaria, ed in
  generale dei provvedimenti adottati in violazione
  dell'articolo 81 della Costituzione e delle relative norme di
  attuazione (ivi comprese le norme dei regolamenti
  parlamentari).  Siffatta innovazione cosentirebbe di superare
  la difficoltà di identificare, nell'attuale disciplina dei
  giudizi di legittimità costituzionale, soggetti legittimati ad
  agire a tutela dell'interesse collettivo al rispetto dei
  vincoli contenuti nell'articolo 81 della Costituzione.  E
  permetterebbe altresì al giudice della costituzionalità delle
  leggi di intervenire tempestivamente, prima che la legge di
  spesa abbia esplicato effetti difficilmente reversibili.
    La Commissione propone la prima innovazione con l'ultimo
  comma del nuovo articolo 81.  Mentre contava di formulare la
  seconda nell'ambito della revisione delle disposizioni in
  materia di garanzie.
    Quanto all'ultimo dei grandi temi sopra ricordati, è noto
  che, riecheggiando proposte elaborate dalla scuola americana
  di  Public Choice  e ampiamente discusse negli Stati uniti
  e in Germania, si è proposto anche in Italia (Carruba-Da
  Empoli 1984, Cantaro-La Rocca 1986 e, da ultimo, Bognetti,
  1993) di "costituzionalizzare" alcuni vincoli sostanziali o
  taluni obiettivi generali di politica finanziaria, come il
  pareggio di bilancio di parte corrente, ovvero un limite alla
  pressione tributaria, o all'incidenza della spesa pubblica
  rispetto al Pil.  Il primo di questi vincoli-obiettivo fu
  recepito nella relazione conclusiva della Commissione
  parlamentare Bozzi nell'ambito di una complessa riformulazione
  dell'articolo 81 della Costituzione, proposta da Nino
  Andreatta.
    La proposta ha incontrato in dottrina (Tobin 1979, Spaventa
  1979 e 1983, pedone 1985) obiezioni assai consistenti,
  concernenti la difficoltà di garantire l'effettivo rispetto di
  tali vincoli-obiettivo, i non desiderabili effetti che, in
  talune condizioni, possono derivare dal loro irrigidimento in
  una norma di livello costituzionale, e le incertezze
  interpretative connesse all'applicazione delle accennate norme
  di principio: le vincende della applicazione della
 
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  legge Gramm-Rudman negli Stati uniti, già due volte riformata
  nel volgere di un quinquennio, dimostrano del resto che anche
  meccanismi abbastanza sofisticati di riduzione automatica del
  disavanzo incontrano difficoltà quasi insuperabili allorché
  sono forti le resistenze politiche al contenimento della spesa
  o all'aumento della pressione tributaria (è ovvio, peraltro,
  che questi meccanismi non hanno difficoltà ad operare se
  queste resistente sono deboli; ma in tal caso, farvi ricorso
  è, in sostanza, del tutto superfluo).
    Avvertita e consapevole degli elementi emersi nel corso di
  tale dibattito (che sembrano invece per lo più ignorati dalla
  pubblicistica corrente), nonché delle difficoltà e delle
  obiezioni che hanno suggerito ai riformatori di altri Paesi
  grande cautela in argomento, la Commissione ha tuttavia
  ritenuto opportuno introdurre nel nuovo testo dell'articolo 81
  la più ragionevole formulazione del più ragionevole di questi
  vincoli-obiettivo, e cioè il vincolo per i bilanci dello Stato
  (annuale e pluriennale) a rispettare il principio
  dell'equilibrio finanziario della parte corrente.  Il relatore
  deve segnalare che da nessuna parte, nel corso dei lavori
  della Commissione, sono state avanzate le proposte più
  radicali di cui da ultimo si è discusso in sede di polemica
  politica, quali la fissazione di un tetto costituzionale alle
  entrate dello Stato o alla spesa delle pubbliche
  amministrazioni (rispetto al Pil): anche per la consapevolezza
  del rischio che tali vincoli e limiti, nella impossibilità di
  essere effettivamente rispettati senza gravi e non desiderati
  effetti economici e sociali, finissero per fare la fine delle
  "grida manzoniane".
    12.  Il disegno di riforma della forma di governo (e,
  inevitabilmente) della stessa riforma della forma dello Stato
  che la Commissione propone necessita di essere completato
  mediante una coerente revisione della struttura,
  dell'organizzazione, e dei princìpi regolatori dell'attività
  del parlamento. più che l'anticipata conclusione dei lavori
  della Commissione, ha pesato al riguardo l'impossibilità di
  trovare un compromesso fra le diverse proposte espresse nel
  corso dei lavori della Commissione.  La grande maggioranza
  della Commissione, concordando sulla riduzione a quattro anni
  della legislatura (l'unica innovazione approvata in materia) e
  su una consistente riduzione del numero dei parlamentari, ha
  convenuto sulla impossibilità il modello bicamerale paritario
  adottato dal vigente testo costituzionale.  Ma, respinta a
  maggioranza la soluzione monocamerale, non ha raggiunto alcuna
  intesa sulla riforma del bicameralismo nel senso della
  differenziazione della struttura, dei ruoli e dei compiti
  delle due Camere.
    La riforma della forma dello Stato in senso accentuatamente
  regionalista, se non federalista, proposta dalla Commissione,
  avrebbe dovuto suggerire, ad avviso del relatore, di adottare
  per la riforma del parlamento quel classico strumento del
  regionalismo o del federalismo cooperativo che consiste nella
  configurazione di un ramo del parlamento come Camera delle
  Regioni e delle autonomie, accanto alla Camera eletta a
  suffragio universale diretto.  Non sono facilmente
  comprensibili le ragioni per le quali questa soluzione, che in
  Europa - come si sa - è adottata in varie forme anche da Stati
  non federali (si pensi al Senato francese), trova in Italia
  insufficienti consensi.  Si tratta, forse, di ragioni non
  apertamente confessabili, se, come a me pare, sono in realtà
  riconducibili ad un riflesso di autodifesa corporativa del
  ceto politico nazionale.  Eppure questa soluzione consentirebbe
  di risolvere il problema della incongrua convivenza di due
  Camere uguali per funzioni, poteri e struttura rappresentativa
  nel modo più lineare: distinguendo la base rappresentativa
  delle due Camere, e perciò anche i poteri e i compiti ad esse
  assegnati.  Solo la differenziazione della legittimazione
  rappresentativa giustifica infatti l'attribuzione di poteri
  differenziati alle due Camere.  E il ruolo dilferenziato e il
  più ridotto carico di lavoro attribuiti ad una delle due
  Camere (il Senato delle Regioni) sono tollerabili solo se
  questa Camera risulta formata da un personale politico che
  continuerebbe a dedicare una parte consistente del suo tempo e
  del suo lavoro alle istituzioni
 
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  regionali da cui è eletto.  L'annosa diatriba tra
  monocameralismo e bicameralismo verrebbe così risolta
  adottando una soluzione realmente intermedia fra il modello
  monocamerale e quello del bicameralismo paritario.  Infatti,
  non spetterebbe alla Camera delle Regioni votare la fiducia al
  Governo né farne valere la responsabilità politica, mentre
  sarebbe necessario il suo concorso per le leggi incidenti
  nelle materie di competenza regionale e locale (leggicornice,
  leggi di programmazione settoriale nei settori di competenza
  regionale o locale), per le leggi costituzionali, e per le
  materie per le quali si ritengano necessarie speciali
  garanzie.  Per il resto, la partecipazione della Camera delle
  Regioni alla formazione delle leggi potrebbe esprimersi
  mediante un rafforzato potere di iniziativa legislativa, la
  facoltà di presentare emendamenti alla Camera dei Deputati nel
  corso dell' iter  delle leggi di competenza esclusiva di
  quest'ultima, e, in determinati casi, la facoltà di richiedere
  alla Camera dei Deputati medesima il riesame, entro termini
  determinati e brevi, di decisioni già adottate o di parti di
  esse.  Un  mix  di questi poteri di interlocuzione e di
  intervento Potrebbe essere previsto, in particolare, per
  l'adozione degli strumenti di programmazione e di bilancio,
  ferma restando la competenza deliberante della Camera dei
  Deputati.
    Una soluzione siffatta, com'è evidente, non risolverebbe
  soltanto i già accennati problemi di partecipazione del
  sistema delle autonomie alla formazione delle decisioni
  legislative e programmatorie nazionali.  Ma risolverebbe alla
  radice anche il problema della confusione di competenze e
  responsabilità e della continua interferenza della
  legislazione nazionale nelle materie di competenza regionale e
  locale, contribuendo
  fortemente a restituire al parlamento la concreta
  possibilità di dedicarsi alla "grande legislazione".
  L'istituzione di una Camera delle Regioni, opponendo un
  ostacolo pressoché insuperabile all'invasione delle competenze
  normative regionali e locali, sgombrerebbe automaticamente i
  tavoli del parlamento dalla gran pletora di provvedimenti di
  microlegislazione locale e settoriale.  Il parlamento
  ritroverebbe così lo spazio e il tempo necessario per le
  "grandi scelte" che ne qualificano il ruolo: di
  programmazione, di indirizzo, di riforma.
    Sulla soglia della conclusione dei lavori della
  Commissione, il relatore, raccogliendo di buon grado una
  sollecitazione della Presidente Iotti, ha tentato di
  verificare se sussistesse una estrema possibilità di
  compromesso su una soluzione mista e, per così dire,
  eclettica, formulata utilizzando, da una parte, una ipotesi
  elaborata tempo fa dall'attuale ministro per le Regioni Livio
  Paladin e, dall'altra, le proposte di riforma approvate da
  alcuni Consigli regionali e in particolare e da ultimo, in
  forma assai elaborata e argomentata, dal Consiglio regionale
  della Lombardia.  La proposta, incentrata su una composizione
  mista del Senato (per metà a suffragio universale e diretto,
  per metà in rappresentanza delle Regioni) e su una attenuata
  differenziazione delle funzioni e dei poteri fra le due
  Camere, non ha tuttavia ottenuto il consenso di una
  maggioranza sufficiente ampia da suggerirne l'inserimento nel
  testo che la Commissione ha deciso di licenziare.  Resta
  dunque, in materia, una lacuna non irrilevante, che dovrà
  trovare, in altra sede, una adeguata e coerente soluzione.
                                  Franco BASSANINI,  Relatore
                   per la forma di governo.