| PROPOSTA DI LEGGE
d'iniziativa dei deputati
CIRUZZI, LUIGI NEGRI, BALOCCHI, EMANUELE BASILE, BONATO,
DALLARA, FLEGO, GIBELLI, GRUGNETTI, HULLWECK, LATRONICO,
LAZZATI, MALAN, PIERGIORGIO MARTINELLI, MONTANARI, ONGARO,
PERCIVALLE, RODEGHIERO, STROILI, ZENONI
--
Disciplina della fornitura di prestazioni di lavoro
temporaneo
Presentata il 25 maggio 1994
1.1. Introduzione.
Onorevoli Colleghi! -- Nel corso dell'ultimo anno abbiamo
assistito ad importanti cambiamenti nell'orientamento delle
parti sociali e del Governo sull'opportunità di introdurre nel
nostro ordinamento una disciplina che legittimi e regoli la
fornitura di prestazioni di lavoro temporaneo.
Questo sensibile mutamento ha portato all'accordo tra le
parti sociali ed il Governo del 23 luglio 1993 e, in
adempimento ad esso, alla predisposizione da parte del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di un disegno
di legge (Atto Camera n. 3638 presentato il 13 gennaio 1994)
in materia.
Pur valutando positivamente l'impegno del Governo, abbiamo
ritenuto opportuno presentare una nostra proposta di legge
che, basata sull'esperienza e sulla pratica nella fornitura
di prestazioni di lavoro temporaneo svolta da alcune società
internazionali in numerosi Paesi ed in contesti normativi
altamente differenziati tra loro, crediamo possa rispondere in
modo più adeguato alle esigenze del lavoro italiano, tutelando
lavoratori ed aziende utilizzatrici.
1.2. Esperienza internazionale.
Lo sviluppo di questa forma di lavoro in un Paese dipende
in misura rilevante dalla legislazione e dalla
regolamentazione da questo predisposta.
Le statistiche dimostrano che laddove si è intervenuti con
normative restrittive e disciplinando la materia della
fornitura di prestazioni di lavoro in modo estremamente
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dettagliato, il lavoro temporaneo è stato utilizzato in
misura irrilevante.
Laddove invece la politica degli Stati ha lasciato alle
parti ampi spazi di intervento per la regolamentazione della
fornitura di lavoro temporaneo, quest'ultimo si è sviluppato
maggiormente.
Comunque il lavoro temporaneo è nato non come forma
destrutturante di organici aziendali ma come intervento per
sopperire momentaneamente a carenze di organico dovute ad
eventi indipendenti dalla volontà dell'impresa.
1.3. Effetti del lavoro temporaneo.
Il numero di lavoratori temporanei rispetto al totale della
forza lavoro è in ogni caso molto basso; tuttavia, se si
considera che la stragrande maggioranza dei lavoratori
temporanei è composta da giovani, si può prevedere che questa
forma di lavoro consentirà a circa il 10 per cento dei giovani
in cerca di prima occupazione di inserirsi nel mercato del
lavoro e di avere, così, migliori opportunità anche di trovare
un posto di lavoro stabile.
La necessità di una disciplina meno rigida rispetto a
quella prevista dal citato disegno di legge del gennaio 1994
emerge dunque chiaramente sia per la gravità della situazione
occupazionale in Italia caratterizzata da un elevato tasso di
disoccupazione giovanile e dal più basso tasso di
turn-over nelle liste dei disoccupati di tutta Europa,
sia per la considerevole presenza di "lavoro nero".
Il ricorso a questa forma di lavoro al fine di riattivare
il mercato del lavoro italiano e di consentire un incremento
dell'occupazione, specialmente giovanile, si rivela
particolarmente vantaggioso anche per il fatto che i suoi
effetti benèfici non richiedono un impegno finanziario dello
Stato.
1.4. Limitazioni necessarie.
Con la presente proposta di legge non si vuole
liberalizzare il ricorso alla fornitura
di prestazioni di lavoro temporaneo, al contrario si sono
volute introdurre alcune norme molto restrittive al fine di
garantire la serietà delle società che intendono svolgere
questa attività, sia con procedure di massima trasparenza tra
i tre soggetti (azienda utilizzatrice, agenzia, lavoratore),
sia con severi e frequenti controlli da parte del Ministero
del lavoro e della previdenza sociale, sia con comunicazioni
periodiche allo stesso Ministero ed alle organizzazioni
sindacali.
Si è ritenuto tuttavia necessario introdurre maggiori
elementi di flessibilità nell'utilizzo del lavoro temporaneo,
indispensabili affinché questa forma di lavoro possa avere
successo e svolgere così la funzione di utilità sociale che le
è propria.
1.5. Nuovo spirito.
Lo spirito generale della presente proposta di legge è dato
dalla volontà di modificare sensibilmente tutto il contesto
normativo in cui si dovrebbe inserire questa nuova forma di
lavoro.
Appare infatti più adatto alla situazione attuale eliminare
il divieto generalizzato di interposizione ed intermediazione
nelle prestazioni di lavoro che, facendo di tutte le erbe un
fascio, non distingue tra serie imprese di fornitura di
prestazioni di lavoro temporaneo e società fittizie create al
solo scopo di lucrare sullo sfruttamento dei lavoratori.
Una legislazione come quella attualmente in vigore in
Italia, qualora dovesse sopravvivere anche dopo l'emanazione
di una nuova legge sul lavoro temporaneo, non farebbe che
screditare anche l'immagine di quell'attività intermediaria
che invece svolge una funzione socialmente utile.
Si è quindi voluto invertire la logica sottesa a tutti i
progetti di legge presentati sino ad ora in materia di
fornitura di prestazioni di lavoro, secondo cui resterebbe in
vigore il divieto di interposizione di cui all'articolo 1
della legge n. 1369 del 1960, e ad esso sarebbero previste
solamente delle deroghe, per affermare invece la legittimità
della fornitura di manodopera,
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salvo poi sanzionarne pesantemente lo svolgimento ove
attuato senza le dovute garanzie e nel mancato rispetto della
disciplina posta a tutela delle condizioni di lavoro.
A tal fine si è previsto un sistema oneroso di
autorizzazione all'esercizio dell'attività ed un meccanismo
sanzionatorio particolarmente severo nei confronti di chi la
esercita in modo illegale e abusivo.
1.6. Principio di uniformità del trattamento
salariale.
E' opportuno accennare sin da ora ad un problema
fondamentale che si pone in materia di regolamentazione del
rapporto di lavoro temporaneo.
Il protocollo del 23 luglio 1993 tra le parti sociali ed il
Governo, ed il disegno di legge del Ministro del lavoro e
della previdenza sociale del 13 gennaio 1994 prevedono che il
lavoratore avviato dall'impresa fornitrice abbia diritto alla
medesima retribuzione stabilita per i dipendenti dell'impresa
utilizzatrice.
Questo sistema retributivo presenta però enormi difficoltà
di attuazione, perché gli stipendi dei lavoratori variano a
seconda dell'attività e del contratto di lavoro applicato
dall'impresa utilizzatrice e sono quasi sempre composti da
diverse voci e, soprattutto, nei differenti settori, gli
istituti contrattuali (ferie, orario di lavoro, percentuali
straordinari e maggiorazioni, numero mensilità, indennità
sostitutiva di mensa, ticket, servizio mensa) variano
sensibilmente.
Se a ciò si aggiunge che non vige nel nostro ordinamento un
principio di onnicomprensività della retribuzione e che non è
sempre certo quali voci retributive debbano essere computate
per determinare quanto corrispondere ai lavoratori, ci si
rende conto che stabilire la paga oraria del lavoratore e
rispettare normative così disparate diventa un compito
estremamente arduo e che il risultato raggiunto presenterebbe
sempre margini di incertezza e, quindi, di contenzioso.
La soluzione migliore al problema sembrerebbe quella di
affidare alla contrattazione collettiva dei vari settori
merceologici il compito di stabilire dei criteri certi sia per
il rispetto delle norme contributive e legali, sia per il
calcolo della paga oraria onnicomprensiva.
Tuttavia anche questo tipo di intervento appare di ardua
realizzazione; perciò si è ritenuto opportuno, al fine di
garantire chiarezza nei rapporti tra i tre soggetti coinvolti
nell'attività di fornitura di lavoro temporaneo, prevedere che
la retribuzione dei lavoratori fosse stabilita in un contratto
collettivo nazionale stipulato ad hoc per questa forma
di lavoro tra le organizzazioni dei lavoratori e delle imprese
fornitrici.
Si pensi, ad esempio, all'elaborazione di un cedolino paga
per un lavoratore (segretaria o programmatore EDP) che, nello
stesso mese, presta la sua attività in quattro aziende diverse
che applicano il contratto collettivo nazionale di lavoro del
commercio, dell'industria metalmeccanica, della chimica, delle
banche.
Essi presentano condizioni diverse: per il servizio mensa
uno prevede un'indennità sostitutiva di servizio mensa, un
altro un ticket di lire 5.000, un altro ancora un
ticket di lire 9.000; l'orario settimanale può essere di
40 ore o di 39 o di 38 o di 37 o di 37,50 e così per altri
istituti contrattuali.
1.7. Durata del rapporto di lavoro temporaneo.
E' parimenti opportuno spiegare sin da ora che l'attività
di fornitura di lavoro temporaneo non può essere svolta se si
garantisce al lavoratore la continuità del rapporto con
l'impresa fornitrice per un periodo di tempo predeterminato
senza possibilità di recesso dal contratto al termine della
missione del lavoratore presso l'impresa utilizzatrice: il
costo economico che le imprese fornitrici dovrebbero
sopportare sarebbe infatti tale da pregiudicare la loro
possibilità di operare sul mercato.
Si è pertanto ritenuto opportuno prevedere che il
lavoratore sia assunto con un contratto a termine di durata
pari al periodo di occupazione presso
l'impresa utilizzatrice,
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con la possibilità però per l'impresa fornitrice
di recesso prima della scadenza del termine prestabilito,
qualora la missione presso l'utilizzatore sia conclusa
anticipatamente, garantendo al lavoratore un'indennità di
risoluzione del rapporto proporzionata alla durata del
contratto.
2. Struttura generale della presente proposta di
legge.
La presente proposta di legge regola i diversi aspetti
connessi alla fornitura di lavoro temporaneo come segue:
sistema di autorizzazione (articolo 1);
rapporti tra impresa fornitrice e lavoratore (articoli 2
e 3);
rapporti previdenziali (articolo 4);
rapporti tra impresa fornitrice e impresa utilizzatrice
delle prestazioni di lavoro (articolo 5);
rapporto tra impresa utilizzatrice e lavoratore (articolo
6);
diritti sindacali (articolo 7);
fornitura di lavoro temporaneo svolto da lavoratori in
mobilità (articolo 8);
disciplina della fornitura di lavoro temporaneo nel
settore dell'edilizia (articolo 9);
sanzioni (articolo 10).
2.1. Sistema di autorizzazione (articolo 1).
La prima fondamentale misura necessaria per il legittimo
svolgimento dell'attività di fornitura di prestazioni di
lavoro temporaneo è data dalla condizione che la stessa può
essere svolta soltanto da soggetti muniti di apposita
autorizzazione (articolo 1).
Al fine di accelerare le procedure amministrative si è
previsto che le imprese
possano iniziare a svolgere la loro attività sin dal momento
di presentazione della domanda di autorizzazione, a condizione
che abbiano versato una cauzione di importo minimo di duecento
milioni di lire.
Tale condizione è stata considerata necessaria in quanto
rispondente alla essenziale funzione di garanzia per il
pagamento delle retribuzioni dei lavoratori.
Per lo stesso motivo si è ritenuto opportuno stabilire che
l'importo della cauzione debba essere periodicamente perequato
al 15 per cento del volume di affari dell'impresa
fornitrice.
La necessità dell'introduzione di questo sistema cauzionale
emerge con evidenza a fronte della considerazione che i
rapporti commerciali tra impresa fornitrice ed impresa
utilizzatrice delle prestazioni di lavoro si basano,
generalmente, su di un sistema di pagamento a novanta o
addirittura a centoventi giorni, sicché l'impresa fornitrice
deve anticipare le somme necessarie per il pagamento delle
retribuzioni, restando così esposta al rischio di insolvenza
dei propri clienti.
Il requisito finanziario in questione dunque, se da una
parte restringe la cerchia dei soggetti che possono decidere
di intraprendere l'attività di fornitura di lavoro temporaneo,
dall'altra costituisce una indispensabile garanzia per la
tutela dei crediti dei lavoratori.
Al fine di garantire la serietà delle imprese fornitrici di
prestazioni di lavoro temporaneo si potrebbe valutare
l'opportunità di inserire un meccanismo selettivo
supplementare che limiti la possibilità di svolgere l'attività
di fornitura di prestazioni di lavoro alle sole imprese con
capitale sociale superiore a duecento milioni di lire e che
stabilisca diversi criteri selettivi per le cooperative di
lavoro.
Si potrebbe inoltre introdurre l'obbligo per l'ispettorato
regionale del lavoro di procedere semestralmente od
annualmente a visite di controllo presso le imprese di
fornitura di lavoro temporaneo al fine di verificare che
l'attività venga svolta nel pieno rispetto della legge.
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2.2. Rapporti tra impresa fornitrice e lavoratore
(articoli 2 e 3).
L'articolo 2 della presente proposta di legge disciplina il
rapporto tra l'impresa fornitrice delle prestazioni di lavoro
temporaneo ed il lavoratore.
A garanzia dei diritti del prestatore d'opera è previsto
che il contratto di lavoro sia stipulato in forma scritta e
contenga le principali informazioni connesse allo svolgimento
della prestazione di lavoro, tra le quali segnaliamo
l'indicazione dell'inquadramento del lavoratore, del luogo e
dell'orario di lavoro e del trattamento retributivo.
Quest'ultimo, come si è già detto sopra, dovrà essere
stabilito in via generale per tutti i lavoratori temporanei da
un contratto collettivo nazionale stipulato ad hoc tra
le organizzazioni dei lavoratori e delle imprese
fornitrici.
2.3. Rapporti tra impresa fornitrice ed impresa
utilizzatrice delle prestazioni di lavoro (articolo 5).
La terza parte della presente proposta di legge è dedicata
ai rapporti tra impresa fornitrice ed impresa utilizzatrice:
allo scopo di assicurare la trasparenza nei rapporti tra
questi soggetti si prevede che il contratto di fornitura di
prestazioni di lavoro sia stipulato in forma scritta e che
all'utilizzatore sia data una copia del contratto concluso tra
l'impresa fornitrice ed il lavoratore.
Si è voluto ribadire il principio fondamentale, già sancito
dal citato protocollo del 23 luglio 1993, per cui il lavoro
temporaneo non deve essere utilizzato al fine di destrutturare
posti di lavoro stabili od in funzione antisindacale. Si è di
conseguenza posto il divieto di ricorrere al lavoro temporaneo
nelle unità produttive in cui si sia proceduto a licenziamenti
collettivi, a sospensioni o riduzioni dell'orario di lavoro e
per sostituire lavoratori in sciopero.
Considerata inoltre la particolare e delicata situazione
del mercato del lavoro
agricolo si è ritenuto importante vietare radicalmente la
fornitura di lavoro temporaneo in questo settore, quando
questo abbia ad oggetto lo svolgimento di mansioni operaie.
Per analoghe ragioni discipline specifiche sono state
dettate per il settore dell'edilizia e per favorire il
reimpiego dei lavoratori in mobilità.
2.4. Rapporto tra impresa utilizzatrice e lavoratore
(articolo 6).
Con riferimento ai rapporti tra impresa utilizzatrice e
lavoratori si è reputato fondamentale sancire il vincolo della
prima al rispetto dei medesimi obblighi di sicurezza e
prevenzione che essa è tenuta ad osservare nei confronti dei
propri dipendenti.
Si è inoltre previsto, in adempimento della direttiva
91/383/CEE del Consiglio, del 25 giugno 1991, l'obbligo di
informare il lavoratore sugli eventuali rischi specifici
connessi allo svolgimento delle mansioni a cui è adibito e
sull'eventuale necessità di una sorveglianza medica
speciale.
Allo scopo di garantire la funzione sociale fondamentale
del lavoro temporaneo di inserimento nel mercato del lavoro di
soggetti che ne sono esclusi, si è sancita la nullità delle
clausole che vietano, alla fine del periodo di impiego del
lavoratore, la stipulazione di un normale contratto di lavoro
tra l'impresa utilizzatrice ed il lavoratore temporaneo.
2.5. Diritti sindacali (articolo 7).
L'articolo 7 della presente proposta di legge è dedicato ai
diritti sindacali dei lavoratori.
Si è innanzitutto garantito l'esercizio da parte dei
lavoratori dei diritti di libertà e di libera attività
sindacale presso le imprese utilizzatrici e si è stabilito che
i lavoratori possano costituire, presso le imprese fornitrici,
proprie rappresentanze sindacali aziendali.
Al fine di garantire alle organizzazioni dei lavoratori un
controllo sul ricorso da
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parte delle imprese utilizzatrici a questa forma di lavoro,
si è inoltre previsto l'obbligo delle imprese di comunicare
alle rappresentanze sindacali dei lavoratori o, in mancanza,
alle associazioni territoriali di categoria maggiormente
rappresentative sul piano nazionale, il numero dei contratti
di fornitura di lavoro temporaneo, la loro durata ed il numero
dei lavoratori interessati.
2.6. Sanzioni (articolo 10).
L'articolo 10 della presente proposta di legge prevede,
infine, un dettagliato sistema sanzionatorio che diversifica
le misure repressive da adottarsi a seconda del tipo di
illecito commesso.
Per i soggetti che esercitino l'attività di fornitura di
prestazioni di lavoro temporaneo senza essere muniti
dell'apposita autorizzazione e per coloro che utilizzino
lavoratori inviati da imprese non autorizzate, è prevista la
pena dell'ammenda - proporzionata al numero dei lavoratori
occupati - e dell'arresto.
Qualora, invece, l'attività di fornitura di prestazioni di
lavoro sia svolta da soggetti
autorizzati ma si svolga con modalità difformi da
quelle stabilite dalla legge, il comportamento di tali
soggetti e degli utilizzatori delle prestazioni di lavoro
presenta un minor grado di antigiuridicità e si è preferito
sanzionarlo solamente in via amministrativa, sia pure
mantenendo il principio della proporzionalità della sanzione
alla gravità dell'illecito, oltre che al numero dei lavoratori
coinvolti ed al periodo di impiego attuato in violazione della
legge.
Considerata la particolarità della situazione del mercato
del lavoro agricolo, si è previsto che la violazione del
divieto di fornitura di prestazioni di lavoro in questo
settore debba essere più gravemente sanzionata con la revoca
dell'autorizzazione all'agenzia fornitrice.
Infine si è ritenuto opportuno precisare che la normativa
sancita dalla presente proposta di legge non si debba
applicare alle fattispecie di distacco di lavoratori attuato
da imprese che non esercitano professionalmente l'attività di
fornitura di lavoro temporaneo e che tale distacco sia lecito
qualora venga attuato solo temporaneamente e risponda
all'interesse del datore di lavoro distaccante.
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