| Onorevoli Colleghi! -- Con la presente proposta di legge si
intende riaffermare i princìpi fondamentali di cui
all'articolo 117 della Costituzione in materia di cave e
torbiere.
Uno dei motivi della confusione legislativa attuale è
costituito dalla mancata approvazione di leggi quadro nelle
materie indicate dal citato articolo 117 o, talvolta,
dall'approvazione di leggi che avrebbero dovuto dettare i
princìpi fondamentali e che hanno, in realtà, ridotto la
potestà legislativa regionale ad una facoltà di emanare norme
di esecuzione, riducendo così il potere legislativo ad una
sorta di capacità regolamentare.
Dall'istituzione delle regioni a statuto ordinario ad oggi
molte sono state, nelle varie legislature, al Senato e alla
Camera, le iniziative legislative nella materia delle cave e
non poche di notevole pregio, ma
nessuna delle diverse e confliggenti opzioni, spesso
sottoposte al vaglio di comitati ristretti, ha finora ricevuto
l'approvazione finale.
Le regioni sono state le vittime istituzionali di questa
inconcludenza, poiché sono state costrette a legiferare in un
contesto di princìpi fondamentali vecchi, incerti o, comunque,
inadeguati.
Secondo l'opinione più diffusa tali princìpi sono
desumibili dall'articolo 45 della cosiddetta "legge mineraria"
(regio decreto 29 luglio 1927, n.1443) nonché dagli articoli
826 e 840 del codice civile.
La predetta legge mineraria del 1927 unificò la
legislazione italiana in materia, facendo sopravvivere
soltanto la legislazione estense per gli agri marmiferi
comunali di Carrara e di Massa.
La legge mineraria ha accolto il principio della
demanialità per le miniere ed ha
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sottoposto le cave ad un regime di "quasi demanialità" o
"demanialità attenuata": le cave, infatti, sono lasciate in
disponibilità del proprietario del suolo, ma è previsto il
passaggio della cava al patrimonio indisponibile della regione
- nel 1927 ovviamente il passaggio era al patrimonio
indisponibile dello Stato - qualora il proprietario non
intraprenda la coltivazione della cava o non dia ad essa
sufficiente sviluppo.
Al proprietario del suolo è corrisposto il valore degli
impianti, dei lavori utilizzabili e del materiale estratto
disponibile presso la cava.
Il principio ispiratore è dunque quello produttivistico.
Per coltivare la cava non era prescritta alcuna
autorizzazione. In base all'articolo 28 del decreto del
Presidente della Repubblica 9 aprile 1959, n.128, era
sufficiente che almeno otto giorni prima dell'inizio o della
ripresa dei lavori l'imprenditore o un suo procuratore ne
facessero domanda al comune nel quale i lavori si svolgevano e
al relativo distretto minerario. E' stata necessaria una forte
iniziativa delle regioni perché si imponesse almeno la
necessità dell'autorizzazione. Per poter sostenere questa
necessità la Corte costituzionale ha dovuto far riferimento
alla legge nazionale sui Colli Euganei (legge 29 novembre
1971, n.1097), la quale, evidentemente, si riferisce soltanto
al territorio specificamente in essa indicato.
Un varco si era, comunque, aperto e le regioni hanno
introdotto l'autorizzazione, ma non è vero che le regioni
hanno scelto l'istituto dell'autorizzazione anziché quello
della concessione. La verità è che anche regioni la cui
opzione sarebbe stata per l'istituto della concessione furono
costrette dall'atteggiamento governativo - vi furono rinvii di
leggi di alcune regioni che optavano per la concessione - ad
adottare l'autorizzazione.
Alcune leggi regionali degli anni 19751980 venivano
esplicitamente approvate "in attesa dell'emanazione di una
legge quadro".
Con la presente proposta di legge si intende sostituire al
principio produttivistico un'ispirazione che ponga in primo
piano le esigenze della sicurezza dei lavoratori e della
tutela e valorizzazione ambientale. Anche a tal fine riteniamo
l'istituto della concessione, connesso con il concetto di
demanialità finora affermato pienamente dalla legislazione del
1927 soltanto per le miniere, più idoneo ad offrire una più
adeguata difesa dei principali valori da tutelare: la materia
delle cave deve essere, infatti, soggetta ad una forte
presenza di una moderna pubblica amministrazione in grado di
verificare che l'attività produttiva si sviluppi garantendo la
massima sicurezza per i lavoratori ed il rispetto delle norme
di tutela ambientale che non consistono soltanto nel vietare
in modo assoluto, in talune zone, l'attività di cave, ma anche
nel normare adeguatamente lo svolgimento di queste attività,
qualora siano consentite.
Oggi è necessario un rigoroso controllo dello svolgimento
delle attività di cave, le quali hanno assunto una grande
importanza sia per il rilievo economico sia per l'incidenza
spesso devastante sull'assetto territoriale. Le ragioni che,
in tempi lontani, avevano suggerito, non soltanto in Italia,
un regime più permissivo per la coltivazione delle cave
rispetto a quello delle miniere, oggi e da molti anni sono
certamente venute meno ed è anzi molto opportuno optare per un
identico regime giuridico di miniere e cave. E', peraltro,
auspicabile che tutta la materia mineraria rientri nella
competenza legislativa regionale: può essere questa una delle
novità da prevedersi in sede di revisione costituzionale.
Occorre tener presente che sarebbe certamente opportuno
eliminare il peso del costo rappresentato dal canone
corrisposto alla rendita fondiaria: il canone può essere
spesso molto rilevante e sottrae risorse destinabili più
giustamente alla sicurezza, alla tutela ambientale ed agli
altri oneri dell'impresa.
La scelta della demanialità dei giacimenti di cave è, a
parere dei presentatori della proposta di legge, la più idonea
per garantire la tutela dei valori ambientali e lo sviluppo
programmato degli interventi.
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Si propone, quindi, che l'esercizio della concessione possa
essere consentito soltanto mediante concessione onerosa, a
tempo determinato, non cedibile a terzi. Il concessionario non
può affittare o locare o appaltare, in alcun modo, la cava
concessagli, ma deve gestire direttamente l'attività di
coltivazione. E' riconosciuta la precedenza nell'attribuzione
della concessione alle cooperative di lavoratori addetti alla
coltivazione di cave o torbiere: si incrementa, così, la
funzione della cooperazione, sancita dall'articolo 45 della
Costituzione, in un settore nel quale l'organizzazione
cooperativa "senza fini di speculazione privata" è certamente
più idonea di altre a garantire che l'attività si svolga in
condizioni di sicurezza per i lavoratori e di rispetto delle
clausole poste a tutela dell'ambiente.
Si prevede che non saranno consentite coltivazioni di cave
al di fuori delle aree comprese nel piano regionale o
provinciale delle attività estrattive, il quale deve essere
elaborato in stretto rapporto con gli enti locali ed ha valore
di piano territoriale per il settore specifico delle cave e
torbiere. Ad esso i comuni adeguano i loro strumenti
urbanistici.
Una disposizione apposita (articolo 6) sancisce il divieto
di coltivazione di cave o torbiere negli alvei dei fiumi,
torrenti, canali, zone golenali, fondi lacuali e lungo le
coste marine.
L'articolo 2 prevede che le cave e le torbiere facciano
parte del patrimonio indisponibile della regione, salvo quelle
comprese in aree di proprietà dei comuni o delle province le
quali faranno parte rispettivamente del patrimonio
indisponibile comunale e provinciale.
L'articolo 3 subordina la ricerca per la coltivazione di
cave o torbiere a permesso, mentre ai sensi dell'articolo 4 la
coltivazione di cave o torbiere è soggetta a concessione
onerosa, a tempo determinato, non cedibile a terzi. Con
l'articolo 5 si prescrive che per ottenere il rilascio della
concessione è necessario presentare progetto di coltivazione,
relazione di impatto ambientale, progetto di risistemazione
ambientale.
Si sottolinea il rilievo della previsione, nel progetto di
coltivazione, delle misure atte a garantire la prevenzione dei
rischi di infortuni e di malattie professionali.
Nelle cave il rischio di infortuni è frequentissimo, ed
anche la morte sul lavoro è frequente: si pensi che nelle sole
cave di marmo di Carrara vi sono stati 45 morti nel periodo
1971-ottobre 1992, con 5 morti nel 1985, 5 morti nel 1986, 3
morti nel 1987, 5 morti nel periodo 1988-ottobre 1992. Molti
sono gli incidenti gravi e non si contano gli incidenti che
causano menomazioni permanenti più o meno rilevanti.
Vari sono i tipi di malattie professionali nelle diverse
realtà dell'attività di coltivazione di cave e, spesso, le
nuove tecnologie, mentre hanno drasticamente ridotto
l'occupazione, hanno aumentato i rischi ed ampliato anche la
tipologia delle malattie professionali.
Un altro elemento prioritario di valutazione della validità
di un progetto è costituito dall'incidenza dell'impatto
ambientale previsto.
Non si ritiene, in sede di legge quadro, di dettare norme
ulteriori per il progetto di coltivazione e di risistemazione
ambientale, essendo evidentemente compito delle regioni
dettare la normativa specifica nel quadro dei due princìpi
fondamentali affermati: garanzia della sicurezza per i
lavoratori e salvaguardia dei valori ambientali.
L'esigenza della più rigida tutela ambientale è affermata
con nettezza nell'articolo 6, col quale sono individuate le
aree nelle quali è vietata la coltivazione di cave o
torbiere.
L'individuazione delle aree nelle quali l'attività di
coltivazione di cave sarà possibile è affidata al piano
regionale o provinciale, per il quale sono indicati alcuni
princìpi in ordine al metodo democratico della sua
elaborazione, alla natura di piano territoriale ed al rapporto
di questo con gli strumenti urbanistici comunali, rimettendo
alle regioni le necessarie specificazioni e articolazioni
anche territoriali dei piani regionali (articolo 7).
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L'articolo 8 prevede l'istituzione di un catasto regionale
- o provinciale nel caso di Trento e di Bolzano - delle
cave.
L'articolo 9 prevede l'emanazione da parte delle regioni e
province autonome di una disciplina transitoria che trova
applicazione, "in attesa dell'approvazione del piano di cui
all'articolo 7", per un periodo di ventiquattro mesi dalla
data di entrata in vigore della legge, decorso il quale è
vietata la coltivazione di cave e di torbiere nei territori
delle regioni e province autonome che non abbiano approvato il
piano medesimo.
L'articolo 10 detta norme sanzionatorie anche penali.
L'articolo 11 è norma abrogativa di ogni disposizione in
materia di cave, ad eccezione delle norme di polizia, igiene e
sicurezza del lavoro.
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