| Onorevoli Colleghi! -- La legislazione vigente in tema di
urbanistica ed edilizia è fortemente farraginosa e
disarticolata. Inoltre, in forza delle deleghe conferite alle
regioni, e da esse ai comuni, molti possono essere i soggetti
con potestà normativa, con il risultato che tutta la materia è
quanto mai complessa e molto spesso oscura.
Il nostro apparato burocratico, peraltro ben ramificato fin
dai tempi dell'Impero romano, trova nel settore
urbanistico-edilizio il massimo della inefficienza.
Il legislatore ha talora cercato di snellire le procedure
burocratico-amministrative necessarie per l'ottenimento di
atti concessori, però senza esito alcuno. Le maglie attraverso
cui deve passare il richiedente una concessione edilizia sono
tali e tante, e soprattutto localizzate in
tanti uffici, commissioni e tecnici da scoraggiare anche il
più esperto degli individui.
A ciò si aggiunge che solo marginalmente l'attività
urbanistico-edilizia è di interesse dei privati, ma in genere
è di interesse degli imprenditori, i quali investono cifre
enormi ottenute con prestiti bancari. Ciò significa che non
solo il richiedente ha necessità di ottenere ciò che gli
spetta di diritto (la concessione edilizia è un atto dovuto,
ma non atto "concessorio" nel vero senso della parola), ma
deve pure ottenerlo in tempi ragionevoli.
E ciò invece non avviene mai. Le "maglie della rete",
perché alla fine di vera rete si tratta, sono molto fitte per
cui può succedere che, chi ha facoltà (ed ogni "maglia" ne ha
facoltà) discrezionale nel procedimento amministrativo ne usa
ed
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abusa, talora addirittura commettendo tutti quei reati tipici
del settore (concussione, corruzione, abuso d'ufficio,
eccetera), fra i quali però pochi sono evidenti e denunciati,
ma molti altri restano sommersi.
Giova a questo punto esemplificare quanto affermato.
Supponiamo che noi, costruttori, dobbiamo richiedere una
concessione edilizia nel comune "A", dove non esiste alcun
vincolo (ulteriori guai sorgono se ci si trova di fronte ad un
ente parco, un corso d'acqua, in casi, cioè, disciplinati
dalla cosiddetta "legge Galasso", se vi sono usi civici, se la
zona è protetta per vincoli paesaggistici o storici, se manca
il piano regolatore generale, se mancano i piani
particolareggiati esecutivi, se mancano i depuratori o se non
funzionano, se la sede dell'unità sanitaria locale non è
situata nel comune, eccetera).
Noi dobbiamo, come primo atto, recarci da un tecnico
abilitato il quale deve redigere il progetto in conformità al
piano regolatore generale e ai relativi piani attuativi.
Il progetto, corredato di domanda e di documentazione varia
(titolo di proprietà, versamento della tassa per l'esame del
progetto, schede statistiche, schede per direzione lavori,
eccetera) viene depositato nel comune "A".
I primi quindici giorni trascorrono in genere per il visto
di arrivo, per il protocollo, l'assegnazione all'ufficio
competente e l'assegnazione al tecnico comunale.
Poi passano non meno di due-tre mesi per l'esame ed il
parere del tecnico. Quindi sono necessari ulteriori cinque,
sei mesi (ma soltanto nei comuni che funzionano) per l'esame
della commissione edilizia. Se in ciascuna di queste fasi
qualcuno evidenzia la necessità di fornire una documentazione
integrativa, passano due mesi prima che sia fatta la richiesta
all'interessato e, in questo caso, la pratica riparte da zero,
impiegando di nuovo mesi e mesi.
Infine, quando la commissione edilizia, dopo non meno di
ulteriori sei mesi, esprime parere favorevole, passano circa
due mesi prima che il comune richieda all'interessato
documenti esplicativi (atto di vincolo del terreno, pagamento
degli oneri di legge, nulla osta preventivo dei vigili del
fuoco, nulla osta sanitario, autorizzazione provvisoria
all'allaccio delle fogne) per il cui ottenimento ogni
rispettivo ufficio impiega non meno di due mesi.
Depositato il tutto, trascorsi altri trenta-quaranta
giorni, si ottiene la concessione edilizia.
Non sembri paradossale ma più il comune è piccolo e più si
allungano i tempi indicati. Una indagine conoscitiva svolta da
una commissione parlamentare potrebbe facilmente verificare
quanto fin qui affermato.
Quindi, se tutto va bene, tra domanda iniziale e rilascio
finale è passato oltre un anno. Per il costruttore, in termini
finanziari, il tutto è già costato non meno del 15 per cento
dell'importo destinato all'investimento. Un intervento minimo
per dieci alloggi prevede tra costo area e costo di
costruzione circa tre miliardi. Il ritardo viene a costare, o
come oneri bancari o come revisione prezzi, il 15 per cento
che, per tre miliardi, è pari a 450 milioni.
Questa semplice analisi dimostra perché qualunque
costruttore può essere disposto a commettere illeciti pur di
abbreviare questi tempi. Spendere dieci o anche cinquanta
milioni è meglio che quattrocentocinquanta, anche se si corre
il rischio di commettere reati.
E questa è la prassi se non vi sono intoppi.
Se poi servono anche: il nulla osta regionale per la "legge
Galasso"; il nulla osta regionale per i vincoli paesaggistici
o storici ed il nulla osta di un ente parco servono non meno
di ulteriori due anni.
Se poi addirittura il comune è privo di un piano regolatore
generale o di piani attuativi, pur essendo un obbligo non può
stritolare l'iniziativa privata né i diritti dei cittadini.
Ogni ufficio, regionale o comunale, preposto all'urbanistica o
all'edilizia, è centro di potere per concedere o negare, o,
cosa più grave, per creare motivi pretestuosi di varia natura
a chi, lavorando, ha necessità di affrettare i tempi. Né è
legittimo dire che vi sono le vie giudiziarie
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di tipo amministrativo per ottenere giustizia. Tra Tribunale
amministrativo regionale e Consiglio di Stato passano comunque
anni. Infine è da considerare che tutti i tipi di parere fin
qui descritti hanno, per la maggior parte, natura
discrezionale.
Trovare o creare un intoppo è la cosa più semplice di
questo mondo, trattandosi di pareri su materie vaghe quali
l'estetica, il colore, l'interpretazione delle norme,
eccetera.
Da ciò non può non evidenziarsi la necessità di snellire e
regolamentare in maniera non equivoca un settore così
delicato, che per attività diretta o riflessa coinvolge tutti
i settori produttivi nazionali e, soprattutto, è possibile
fonte primaria di corruzione o concussione.
Giova inoltre ricordare che alcuni interventi legislativi
recenti hanno tentato di scavalcare il problema eliminando
l'obbligo della concessione edilizia e sostituendola con
l'assunzione di responsabilità diretta del progettista. Ma
tale strada, essendo solo alternativa ad un iter
amministrativo consolidato, non trova il sostegno degli
istituti bancari i quali, per finanziare od apporre mutui,
pretendono la concessione edilizia ufficiale.
Non è inutile evidenziare anche altre tematiche
connesse.
Il professionista, ingegnere, architetto o geometra, redige
un progetto che, subendo varie valutazioni da parte di uffici
o commissioni, perde la responsabilità della sua paternità. E'
invece certamente opportuno che ogni professionista, in quanto
tale, risponda pienamente ed in prima persona della sua
attività professionale, sia sul piano professionale se non
rispetta le norme urbanistiche, sia sul piano civilistico per
i danni materiali arrecati al cliente.
In un futuro non molto lontano bisognerà anche, e ce ne
facciamo qui carico, affrontare altre tematiche relative alla
materia.
Passiamo adesso ad esaminare il tema specifico della
commissione edilizia, quale oggi è previsto nell' iter
amministrativo per il rilascio di una concessione edilizia.
La commissione edilizia, già denominata commissione
dell'ornato pubblico, era prevista dalle leggi comunali e
provinciali dei vari ordinamenti statali anteriori all'unità
d'Italia.
La prima legge comunale del Piemonte, emanata subito dopo
la concessione dello statuto albertino, attribuiva ai comuni
il potere di adottare dei regolamenti di polizia urbana e
rurale.
All'epoca la materia edilizia era ricompresa nel settore
della polizia urbana. Nell'allegato A della legge 20 marzo
1865, n. 2248, dello Statuto unitario, compare per la prima
volta l'espressione "regolamento d'edilità", formula questa
adottata anche nella successiva legislazione, fino al testo
unico, approvato con regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148 e
al testo unico approvato con regio decreto 3 marzo 1934, n.
383.
Successivamente la materia è stata disciplinata
dall'articolo 33 della legge "urbanistica" n. 1150 del
1942.
L'articolo 33 di tale legge prescrive l'obbligatorietà da
parte dei comuni di munirsi del regolamento edilizio.
Specificamente il numero 1 del primo comma dell'articolo 33
parla della formazione, delle attribuzioni e del funzionamento
della commissione edilizia comunale.
La cosiddetta legge-ponte, la legge 6 agosto 1967, n. 765,
i cui articoli 11 e 12 hanno modificato la legge n. 1150 del
1942, ha poi previsto i procedimenti d'approvazione dei
regolamenti edilizi comunali; mentre la legge 28 gennaio 1977,
n. 10 si limita a parlare dei regolamenti edilizi,
nell'articolo 17, primo comma, lettera a), in tema di
sanzioni penali.
La legge urbanistica non prevede direttamente le competenze
della commissione edilizia, ma demanda la loro definizione al
regolamento edilizio. Questa quindi, secondo la legge
urbanistica, è obbligatoria in ogni comune. Ciò si desume dal
combinato disposto degli articoli 33 e 35 della legge e dalla
considerazione che, in caso di inerzia da parte dei comuni a
dotarsi dei regolamenti edilizi, è previsto l'intervento
sostitutivo del prefetto (oggi della regione).
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Per quanto poi attiene alla commissione edilizia, occorre
ricordare l'articolo 220 del testo unico delle leggi
sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n.
1265, che impone la necessità della preventiva audizione
dell'ufficiale sanitario e della commissione edilizia, per il
rilascio del visto dal sindaco. Dispone infatti l'articolo
220: "I progetti per la costruzione di nuove case, urbane o
rurali, quelli per la ricostruzione o la sopraelevazione o per
modificazioni, che comunque possono influire sulle condizioni
di salubrità delle case esistenti debbono essere sottoposti al
visto del sindaco, che provvede previo parere dell'ufficiale
sanitario e sentita la commissione edilizia".
Circa la natura giuridica della commissione edilizia, è
stato ritenuto che essa ha carattere di organo collegiale
imperfetto e pertanto, per la validità delle sue
deliberazioni, non occorre la presenza di tutti i suoi
componenti (Consiglio di Stato, sezione V, 15 ottobre 1968, n.
1212).
La commissione edilizia ha una funzione consultiva
istituzionale obbligatoria.
Tale funzione consultiva fa sì che il parere della
commissione edilizia sia obbligatorio e necessario, anche se
non vincolante, nel procedimento per rilascio di concessione
edilizia (Consiglio di Stato, 4 febbraio 1956, n. 87).
Ai sensi degli articoli 31 e 33 della legge urbanistica, la
commissione edilizia ha una competenza tecnica consultiva,
essenzialmente sotto il profilo urbanistico ed edilizio.
Sicché essa deve valutare gli aspetti architettonici ed
urbanistici dei progetti di costruzione, per verificare se vi
sia conformità di questi ultimi con le norme edilizie.
Ai sensi dell'articolo 31 della legge urbanistica, il
sindaco e la commissione edilizia devono pronunciarsi solo in
merito alla rispondenza dei progetti alle disposizioni di
legge e di regolamento, alle prescrizioni del piano regolatore
e alle norme tecniche che assicurano la stabilità, l'igiene,
il decoro degli edifici e il rispetto delle esigenze della
convivenza sociale (Consiglio di Stato, sezione V, 11 aprile
1959, n. 176).
Conseguentemente, la commissione edilizia deve essere
sentita in quei casi nei quali l'autorità comunale debba
verificare se l'approvazione di un progetto sia conforme o
meno alle norme giuridiche in materia.
Ai sensi dell'articolo 16 della legge n. 241 del 1990, ove
debba essere obbligatoriamente sentito un organo consultivo,
questo deve emettere il proprio parere entro il termine
prefissato da disposizioni di legge o di regolamento o in
mancanza non oltre novanta giorni dal ricevimento della
richiesta. In caso di decorrenza del termine è in facoltà
dell'amministrazione di procedere indipendentemente
dall'acquisizione del parere della commissione edilizia.
E' pacifico che la commissione edilizia svolge una funzione
consultiva nel procedimento amministrativo relativo al
rilascio della concessione edilizia. Essa quindi è inserita in
un procedimento amministrativo, caratterizzato da una serie di
fasi successive quali la fase di apertura, la fase istruttoria
da parte dell'ufficio tecnico, la fase consultiva da parte
della commissione edilizia, la fase decisionale dell'organo
comunale competente e la fase della notificazione e
pubblicazione del provvedimento. Se tali sono le fasi del
procedimento comunale per il rilascio della concessione
edilizia, va detto che il parere consultivo della commissione
edilizia non può che definirsi un atto cosiddetto
endoprocedimentale, cioè non a rilevanza esterna, costituente
il presupposto dell'atto deliberativo finale, a rilevanza
esterna.
Ed infatti il parere favorevole o sfavorevole della
commissione edilizia non può condizionare da solo il rilascio
o il diniego della concessione edilizia; né esso è impugnabile
autonomamente. Quindi, nell'ambito del procedimento, alla
commissione edilizia è attribuita solo una competenza a
rilevanza interna.
Gli atti della commissione edilizia possono produrre solo
effetti preparatori della decisione finale del sindaco in
materia di concessione edilizia.
L'articolo 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150,
assoggettava all'obbligo della licenza edilizia le opere da
eseguirsi nei
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centri abitati e nelle zone di espansione previste dai piani
regolatori. Sotto il regime della legge n. 1150 del 1942 ben
poteva costruirsi senza licenza in zone fuori dal centro
abitato e fuori dalle zone di espansione.
Tale regime della licenza edilizia è stato poi mutato in
virtù dell'articolo 10 della legge n. 765 del 1967 che ha
modificato il citato articolo 31 della legge n. 1150 del 1942,
che ha introdotto l'obbligo della licenza edilizia "per tutte
le opere da eseguirsi nell'ambito del territorio comunale".
Il regime della concessione edilizia è stato introdotto
dall'articolo 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 che recita:
"ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa
relativi e l'esecuzione delle opere è subordinata a
concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente
legge".
L'articolo 48 della legge 5 agosto 1978, n. 457 introduce,
ad integrazione dell'articolo 1 della legge n. 10 del 1977,
l'istituto dell'autorizzazione: "per gli interventi di
manutenzione straordinaria la concessione prevista dalla legge
28 gennaio 1977, n. 10, è sostituita da un'autorizzazione del
sindaco ad eseguire i lavori". L'autorizzazione è, come la
licenza edilizia, gratuita.
Il decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 marzo 1982, n. 94, all'articolo
7, ha esteso il regime di autorizzazione a una serie di opere
di interesse urbanistico minore.
La concessione e autorizzazione sono atti dovuti:
conseguentemente la concessione
e l'autorizzazione, come atti dovuti, devono essere
obbligatoriamente rilasciati ove non vi siano norme vigenti
che lo impediscono.
Di qui la natura puramente accertativa e dichiarativa della
concessione. Il parere della commissione edilizia, nel
procedimento per rilascio di concessione, è quindi
pacificamente obbligatorio. Esso è talmente obbligatorio che
non è in alcun modo sostituibile. Riportiamo in tal senso la
decisione del Consiglio di Stato, sezione V, 13 gennaio 1962,
n. 8: "Il parere della commissione edilizia comunale in
materia di licenze edilizie non è sostituibile con quello di
nessun altro organo ed ha natura di atto preparatorio in
quanto si inserisce nel processo di formazione del
provvedimento del sindaco, costituendone il presupposto
indispensabile di validità, sia in caso di diniego che in caso
di concessione della licenza edilizia".
Questa la situazione ad oggi.
La commissione edilizia è composta da professionisti
nominati dal consiglio comunale. La logica spartitoria fa sì
che in essa appaiono in materia proporzionale tutti i partiti
politici presenti nel consiglio. Come è ovvio essi sono
portatori di interessi politici, oltre che personali.
Considerata la delicatezza del problema, appare di tutta
evidenza la opportunità se non la necessità della sua
eliminazione introducendo in sua vece la precisa e diretta
responsabilità del progettista. Con ciò, tra l'altro, dando
giusto riconoscimento alle categorie professionali in quanto,
oggi, in realtà, tutti sono non responsabili, come già
evidenziato.
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