| Onorevoli Colleghi! -- Ad oltre venticinque anni
dall'entrata in vigore della legge 18 marzo 1968, n. 444,
istitutiva della scuola materna statale, è ormai generalmente
avvertita l'esigenza di un organico riordino della scuola
dell'infanzia che è il primo segmento del sistema
formativo-scolastico di base.
I nuovi orientamenti programmatici per la scuola
dell'infanzia, recentemente emanati, richiedono di necessità
un nuovo impianto istituzionale che ne regoli lo sviluppo e la
gestione e ne ridefinisca gli standard qualitativi di
funzionamento.
La stessa commissione ministeriale che ha elaborato i nuovi
orientamenti ha sottolineato l'esigenza che vengano risolti
con una nuova legge essenziali nodi istituzionali e politici
che non sono risolvibili per via amministrativa e che
condizionano anche l'applicazione degli stessi orientamenti:
ad esempio, l'assetto istituzionale del governo della
scuola dell'infanzia, la generalizzazione della
scolarizzazione, la definizione degli standard
qualitativi e di funzionamento, il rapporto fra scuola
comunale, statale e privata. La scuola statale dell'infanzia
è, infatti, regolata dalla legge n. 444 del 1968, ormai
largamente inadeguata, priva, com'è, di ogni intendimento
programmatorio e di intenzionalità a promuoverne lo sviluppo e
la diffusione.
La scuola comunale, assurdamente ancora regolamentata dal
testo unico del 1928, che la qualifica come scuola privata che
lo Stato deve di volta in volta autorizzare, ha sperimentato
in molte realtà del Paese alti livelli di qualità, ma oggi è
fortemente condizionata dalle gravi difficoltà finanziarie che
investono gli enti locali.
Pag. 2
La scuola gestita da enti, associazioni ed altri soggetti
privati, in gran parte religiosi, agisce senza alcuna
relazione con la scuola pubblica. Eppure, nonostante i forti
limiti di natura normativa ed istituzionale, la scuola
dell'infanzia si è largamente sviluppata nel nostro Paese fino
a raggiungere già nell'anno scolastico 19901991 il 91,6 per
cento di scolarizzazione dei bambini in età da 3 a 6 anni,
invertendo il processo di contrazione delle iscrizioni
prevalente nel quinquennio precedente (87,3 per cento di
bambini in età da tre a sei anni scolarizzati nel 1986-1987,
85 per cento nel 1988-1989). Certo la scolarizzazione non è
uniforme sul territorio nazionale e notevoli sono le
differenze fra Nord, Centro e Sud del Paese sia sul piano
della scolarizzazione (95,2 per cento al Nord-Ovest, 97,9 per
cento al Nord-Est, 97,2 per cento al Centro, 86,3 per cento al
Sud) sia sul piano della distribuzione di bambini nei tre tipi
di scuola esistenti (statale, comunale, privata). Eloquenti
sono le cifre: alla scuola statale è scolarizzato il 37,8 per
cento di bambini al Nord, il 59,7 per cento al Centro e il
66,3 per cento al Sud, a quella comunale il 21,4 per cento al
Nord, il 17 per cento al Centro, il 7,5 per cento al Sud, alla
privata il 40,8 per cento al Nord, il 23,3 per cento al
Centro, il 26,2 per cento al Sud. A questo tipo di disparità
corrisponde, poi, una notevole disomogeneità sul piano della
qualità didattica e dell'organizzazione del servizio
(organici, orari, calendario).
Inoltre l'attuale modello di programmazione e di governo
della scuola dell'infanzia ha un carattere fortemente
centralistico e burocratico. Basti considerare l' iter
programmatorio che parte dai comuni, attraversa le
direzioni didattiche, i consigli scolastici distrettuali e
provinciali, i provveditorati, le sovrintendenze regionali e
giunge alla sede ministeriale che regola lo sviluppo della
scuola dell'infanzia tenendo conto prioritariamente delle
scuole private e del personale in servizio nei ruoli
provinciali.
In sostanza, dunque, le decisioni finali sono assunte dal
Ministro della pubblica istruzione di intesa col Ministro del
tesoro senza un chiaro criterio di reale programmazione. Da
questa centralizzazione ministeriale della programmazione e
delle decisioni discende anche la grande
deresponsabilizzazione dello Stato in materia di edilizia
scolastica che, tacitamente, ha fatto ricadere le competenze
sui comuni senza alcun trasferimento di risorse.
Si constata così che negli ultimi venticinque anni lo Stato
ha costruito poche scuole dell'infanzia e la risorsa
principale in questo settore è stata costituita dall'utilizzo
di locali della scuola elementare liberatisi a seguito di
fenomeni quali il calo demografico.
Secondo dati di fonte ministeriale, relativi all'anno 1989,
su 35.078 sezioni di scuola statale dell'infanzia il 21 per
cento era in affitto, il 77 per cento non in regola con le
norme per il superamento delle barriere architettoniche, il 22
per cento dei locali risulta adattato, il 27 per cento privo
di agibilità statica. In tale situazione occorre dunque una
organica riforma dell'intero settore della scuola
dell'infanzia capace di garantire la reale affermazione del
diritto primario di tutti i bambini e bambine
all'educazione.
Condizione preliminare è, a tal fine, la generalizzazione
della scuola dell'infanzia sull'intero territorio nazionale e
la contestuale definizione delle finalità, degli
standard organizzativi e didattici, degli strumenti e
delle modalità della programmazione nonché la qualificazione
del personale, il governo ed il finanziamento.
Solo così sarà possibile superare le differenze di qualità
e di quantità che oggi rendono arduo il riconoscimento e
l'affermazione del diritto di tutti i bambini e bambine a
partire dai tre anni a fruire di un percorso formativo al più
alto livello possibile di qualità.
Né va sottovalutato che gli interventi formativi nella
prima infanzia sono decisivi per lo sviluppo successivo e
pertanto la loro qualità è essenziale per favorire una
crescita equilibrata e per impedire che le diversità, di
qualunque natura, si traducano
Pag. 3
in disuguaglianze. Qui sta il nesso decisivo fra la
generalizzazione e la qualità dei servizi educativi per la
prima infanzia.
Per realizzare tale obiettivo occorre prioritariamente
affrontare il problema dell'attuale modello di gestione della
scuola dell'infanzia, oggi articolato su tre sistemi (statale,
comunale e privato) disomogenei e non comunicanti, regolati da
leggi e norme diversi.
E' necessario superare radicalmente questa assurda
separazione, fuori da una secca logica di "statalizzazione" o
di "comunalizzazione", attraverso la creazione di un sistema
integrato ed unitario della scuola pubblica dell'infanzia in
grado di espandersi e di qualificarsi al più alto livello
possibile, definendo contestualmente il rapporto con la scuola
gestita da associazioni, enti ed altri soggetti privati, che
oggi scolarizza circa il 30 per cento di bambini in età
compresa tra i tre ed i sei anni.
Su questa prospettiva va altresì compiuta una revisione
delle attuali competenze sul governo della scuola
dell'infanzia, riconoscendo l'inadeguatezza e la scarsa
efficacia di un governo centralistico ed individuando nel
sistema delle autonomie locali la nuova sede delle
competenze.
In tale direzione portano, infatti, le esperienze compiute
e lo stesso processo in atto di riforma istituzionale e
costituzionale, basato su un progetto di forte regionalismo
attraverso il trasferimento di competenze e di poteri dallo
Stato alle regioni ed alle autonomie locali in molti settori,
a partire da quello della formazione.
Per queste ragioni la presente proposta di legge prevede
l'attribuzione delle competenze sul piano della programmazione
e delle decisioni nel settore della scuola dell'infanzia alle
regioni ed ai comuni, ridefinendo il rapporto con il Ministero
della pubblica istruzione, che mantiene essenzialmente la
competenza della verifica e del coordinamento delle scuole
dell'infanzia, oltre che della gestione delle proprie
scuole.
In tale contesto si colloca anche la scelta del diverso
finanziamento delle scuole dell'infanzia, attraverso il
bilancio del Ministero della pubblica istruzione per le scuole
statali, un fondo nazionale per i comuni per le scuole
comunali e un apposito stanziamento finanziario presso il
Ministero del tesoro da trasferire alle regioni per le scuole
gestite da enti, associazioni ed altri soggetti privati
convenzionati.
La presente proposta di legge si basa dunque su un preciso
ed organico progetto di riforma, capace di dare risposta
coerente al diritto di tutti i bambini ad avere una scuola
dell'infanzia al più alto livello di qualità.
Creazione della nuova scuola pubblica dell'infanzia
(statale e comunale), generalizzazione su tutto il territorio
nazionale garantita dalle scuole comunali, statali e da quelle
gestite da enti privati tramite convenzione, standard
didattici ed organizzativi comuni, adeguati finanziamenti,
organica programmazione, continuità con il nido e la scuola
elementare, qualificazione del personale, ridefinizione delle
competenze dello Stato, delle regioni e delle autonomie
locali, governo del sistema attribuito alle regioni e agli
enti locali sono le caratteristiche principali della presente
proposta di legge.
Va sottolineato preliminarmente che occorre modificare
l'attuale denominazione di scuola materna con quella
culturalmente più adeguata di scuola dell'infanzia, che
traduce con chiarezza l'idea del riconoscimento dei diritti
dei bambini fra i quali primario è quello all'educazione.
Con l'articolo 1 si definiscono le finalità della scuola
dell'infanzia, primo segmento del sistema formativo scolastico
di base per i bambini dai tre ai sei anni.
L'articolo 2 stabilisce l'obiettivo della generalizzazione
della scuola dell'infanzia alla quale concorrono le scuole
statali, comunali e quelle gestite da associazioni, enti e
altri privati soggetti tramite convenzione.
In particolare si definisce che scuola pubblica
dell'infanzia è quella statale e quella comunale.
Pag. 4
Si prevede altresì che sia assicurata a tutti i bambini la
frequenza dell'ultimo anno della scuola dell'infanzia, in
previsione della loro piena scolarizzazione.
L'articolo 3 riguarda la continuità fra il nido, la scuola
dell'infanzia e la scuola elementare, definendo le modalità di
attuazione.
Con l'articolo 5 si definiscono gli organi della gestione e
della programmazione della scuola pubblica dell'infanzia:
comuni, regioni e Ministero della pubblica istruzione, che,
pur nel rispetto delle proprie competenze, concorrono a tali
funzioni mediante accordi di programma.
Si afferma così il nuovo assetto istituzionale del governo
della scuola dell'infanzia, caratterizzato dal trasferimento
di competenze e di poteri dal Ministero della pubblica
istruzione alle regioni ed ai comuni.
L'articolo 6 disciplina le competenze dei comuni, ai quali
si riconosce il fondamentale potere della programmazione
territoriale delle scuole nonché dei servizi extrascolatici
relativi all'infanzia.
Si attribuisce altresì ai comuni la competenza alla stipula
delle convenzioni con le scuole gestite da associazioni, enti
ed altri soggetti privati, secondo quanto previsto
all'articolo 9, nonché la definizione dei criteri
organizzativi per la determinazione degli orari di
funzionamento delle scuole, ivi compresa la possibilità del
loro utilizzo in orario extra-scolastico per attività rivolte
all'infanzia.
L'articolo 7 disciplina le competenze delle regioni, dalla
elaborazione e approvazione dei piani triennali della scuola
dell'infanzia alla definizione delle linee direttive di
programmazione delle risorse e dei servizi con il
coinvolgimento di tutti i soggetti interessati, mediante le
conferenze di programma.
Alle regioni è altresì data la competenza di istituire le
scuole, sancendo così il trasferimento di un potere essenziale
dal Ministero alle regioni.
All'articolo 8 si fissano le competenze del Ministero della
pubblica istruzione prevedendo anche la creazione di una
Commissione nazionale per l'infanzia, affiancata al Consiglio
nazionale della pubblica istruzione (CNPI) per la valutazione,
la verifica e la vigilanza sulle scuole pubbliche e
convenzionate dell'infanzia.
L'articolo 9 definisce le modalità e le condizioni per le
convenzioni con le scuole gestite da associazioni, enti ed
altri soggetti privati che concorrono assieme alla scuola
pubblica alla generalizzazione della scolarizzazione per i
bambini di età compresa tra i tre e i sei anni ed alla
diffusione delle scuole in forma razionale ed equilibrata
sull'intero territorio nazionale.
Gli articoli 10 e 11 stabiliscono gli standard
organizzativi delle scuole dell'infanzia: composizione delle
sezioni, organici del personale, calendario, orario
giornaliero e settimanale.
L'articolo 12 sancisce il principio della gestione sociale
della scuola dell'infanzia.
L'articolo 13 prevede la creazione dei circoli didattici di
base, formati da scuola dell'infanzia e scuola elementare,
stabilendo modi e possibilità di una forte correlazione con le
scuole pubbliche comunali.
In particolare si stabilisce la creazione presso ogni
circolo didattico e presso i comuni del coordinamento
psico-pedagogico e didattico, strumento indispensabile per
assicurare la più alta qualità possibile al funzionamento
della scuola dell'infanzia.
L'articolo 14 sancisce il principio della formazione
permanente e dell'aggiornamento per tutto il personale della
scuola dell'infanzia, attribuendone la competenza ai comuni e
agli organi decentrati dell'amministrazione scolastica che
possono operare congiuntamente.
L'articolo 15 detta le norme per la programmazione degli
interventi per la scuola dell'infanzia.
L'articolo 16 definisce i finanziamenti per la scuola
dell'infanzia pubblica e convenzionata.
Infine l'articolo 18 contiene norme finali e abrogative e
prevede, tra l'altro, la possibilità che anche i docenti della
scuola pubblica dell'infanzia in possesso di diploma di laurea
e con un servizio di almeno cinque anni accedano ai concorsi
per il livello direttivo, fermo restando l'obbligo della
formazione universitaria per tutti i docenti ai sensi della
legge 19 novembre 1990, n. 341.
| |