| Onorevoli Colleghi! -- Il sistema di finanza derivata è
stato interessato da un progressivo accentramento a partire
dalla riforma tributaria che ha sancito l'attribuzione della
maggior parte delle entrate alle casse dello Stato. Le risorse
finanziarie sono state assegnate al bilancio dello Stato ed in
sede di destinazione solo una parte residuale è stata
ridistribuita agli enti territoriali.
E' stata attuata una politica che per decenni ha
considerato in via prioritaria la creazione di uno Stato
moderno (rivelatasi poi fallimentare), e solo in via residuale
le necessità sempre crescenti di province e comuni,
attribuendo loro quote annue per il funzionamento degli enti,
sulla base di criteri perequativi che ignoravano completamente
le crescenti difficoltà soprattutto delle grandi aree
urbane.
A fronte di una complessità crescente e di una realtà che
si andava sempre più differenziando tra aree metropolitane e
zone periferiche, le difficoltà hanno posto le amministrazioni
nella condizione di chiedere maggiore autonomia, soprattutto
nella determinazione di entrate proprie che permettessero loro
di far fronte ad una realtà continuamente in evoluzione. Le
scelte operate verso una sempre maggiore centralizzazione
delle risorse a disposizione hanno completamente disatteso le
richieste di maggiore autonomia locale, mentre hanno creato
uno stretto vincolo, che lo Stato ha imposto, tra la crescita
incontrollata del debito pubblico e la degenerazione della
finanza derivata. Sono queste le scelte che hanno reso quanto
mai urgente un intervento di risanamento della finanza
locale.
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Infatti, al fine di ridurre i disavanzi del bilancio
statale, nell'ultimo decennio gli enti locali hanno incontrato
sempre maggiori difficoltà nel reperire risorse finanziarie,
fino a giungere, col blocco dell'accesso ai mutui della Cassa
depositi e prestiti, all'indebitamento sul mercato, con
accollo dei relativi oneri finanziari.
Solo nel 1990 l'ormai improrogabile riforma delle autonomie
locali ha avuto avvio con il varo della legge 8 giugno 1990,
n. 142, che ha introdotto nuove facoltà e nuovi compiti per
gli enti locali. Se con la legge n. 142 del 1990 si è
interpretato correttamente lo spirito che vedeva attribuito al
consiglio comunale compiti di indirizzo e controllo, lasciando
alla giunta maggiore libertà gestionale, non si è sancito
altrettanto per quanto riguarda la finanza degli enti locali;
al contrario si è strettamente mantenuto la potestà impositiva
in capo allo Stato.
In questo modo la tanto richiesta autonomia impositiva è
stata attuata in modo distorto e incompleto perché è stata
concepita in capo ad un organo centrale che non può
permettersi oggi di perdere gettito a favore degli enti
periferici. A seguito di tutto ciò, le uniche entrate proprie
risultano attualmente essere aggiuntive all'imposizione
erariale, quando non vengano direttamente "scippate" dallo
Stato come nel caso dell'imposta comunale sugli immobili per
il 1993.
L'esito di questa politica ottusa e di breve termine è che,
per poter soddisfare la crescente domanda, i nostri comuni
sono stati costretti, ammesso che fossero onestamente
amministrati ad aumentare l'indebitamento sul mercato, ai
tassi di mercato, poiché, come si è già sottolineato, ai fini
di tenere sotto controllo una spesa di per sè incontrollata,
anche l'accesso a mutui agevolati presso la Cassa depositi e
prestiti è stata drasticamente ridotta e strettamente
regolamentata, lasciando facoltà di accesso solo per un
ristretto numero di tipologie di interventi.
Così, gli effetti deleteri di una politica che ha visto
come unico obiettivo il contenimento della spesa attraverso la
riduzione delle quote ordinarie ridistribuite ai comuni, come
disposto anche dalla recente manovra economica, si sono
riversati, in ultima analisi, sulla collettività e sul
cittadino che, da una parte, ha visto la qualità e la quantità
dei servizi prestati dall'amministrazione nettamente
peggiorati e dall'altra si è visto gravare di un ulteriore
carico fiscale (quello delle imposte locali) in nome di
un'autonomia impositiva che tale non è. Il disagio del
cittadino e l'impossibilità degli amministratori di
intervenire è quindi palese.
La soluzione a questo stato di cose è rappresentata dallo
sganciamento della finanza locale da quella pubblica,
lasciando agli enti locali, sulla base delle valutazioni del
fabbisogno finanziario per investimenti, di reperire risorse
in modo autonomo, pur con l'accorgimento di non incidere
ulteriormente sul debito pubblico.
Le obbligazioni comunali e provinciali non rappresentano
una novità per l'Italia: nel 1960, infatti, si sono operate
emissioni a Milano denominate "Città di Milano" e si segnalano
simili provvedimenti alla fine dell'800 e in inizio secolo a
Varese. Guardando al di fuori delle frontiere nazionali, le
emissioni di titoli comunali costituiscono una parte
importante del mercato finanziario: infatti, nel 1992 negli
Stati Uniti sono stati emessi titoli per 100.000 miliardi, in
Gran Bretagna per 27.000 miliardi, in Francia per 15.000
miliardi e in Germania per 16.000 miliardi. Anche in Spagna si
è compresa l'importanza di una tale impostazione della finanza
pubblica e sono stati emessi, sempre nel 1992, titoli per
8.550 miliardi.
L'emissione di prestiti obbligazionari, ovvero di buoni
ordinari comunali e provinciali, così come già oggi sancito
per i comuni dalla lettera i) del comma 2 dell'articolo
32 della legge 8 giugno 1990, n. 142, rappresenta la via
ottimale per avviare un processo di riassetto della finanza
locale.
Con l'emissione di obbligazioni si tratta in sostanza di
permettere ad un singolo ente di reperire risorse per
finanziamento di specifici investimenti la cui utilità sarà
valutata dalla stessa collettività che è chiamata a
sottoscrivere il prestito.
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Al fine di incrementare la propensione a sottoscrivere tali
titoli, si prevede che siano emessi in completa esenzione
fiscale, esenzione che permetterebbe all'ente di collocare
tali titoli ad un tasso inferiore a quelli di mercato: un
duplice vantaggio sia per il risparmiatore sia per il bilancio
locale.
Con la presente proposta di legge si propone, infine, una
completa deregulation che conferisca all'ente la
completa determinazione delle caratteristiche tecniche
dell'emissione, nonché la durata del prestito, che deve essere
parametrata all'aspetto finanziario del correlato
investimento. Unica caratteristica stabilita è che il taglio
dei titoli è volutamente basso, per permettere la più ampia
partecipazione; anche l'economia partecipativa rappresenta una
via per il maggior coinvolgimento dell'elettore alla vita
cittadina.
L'articolo 1 riconosce la facoltà ai comuni ed alle
province di emettere titoli obbligazionari che siano
finalizzati ad investimenti. Lo stesso articolo vieta di
emettere buoni ordinari per il finanziamento delle spese
correnti.
L'articolo 2 individua alcune categorie di intervento a cui
il risparmio raccolto deve essere destinato: urbanistica,
viabilità, trasporti, ambiente e servizi sociali. E'
riconosciuta la facoltà di finanziare anche altri tipi di
investimenti se questi garantiscono un ritorno economico tale
da permettere il rimborso.
L'articolo 3 individua le caratteristiche del prestito:
taglio minimo di 1 milione e massimo di 10 milioni. Il taglio
massimo è accessibile a tutti, al fine di promuovere la
massima diffusione possibile della partecipazione alle scelte
di lungo termine del comune di appartenenza; è uno strumento
per aumentare la sensibilità verso le scelte amministrative e
aumentarne la partecipazione alla crescita collettiva.
Il tasso d'interesse è un elemento particolarmente
importante poiché più parti sostengono che su questo si misura
l'appetibilità del titolo. Questa affermazione è
solo in parte vera dato che in una sottoscrizione per un
intervento che migliora la collettività e che assicura un
vantaggio al cittadino, sono altri i fattori che influenzano
la propensione della cittadinanza alla sottoscrizione, quali
l'utilità degli interventi proposti, la fiducia che la
collettività ha nei confronti dell'amministrazione e la
vicinanza dell'impiego delle risorse al sottoscrittore. Ecco
che il possibile effetto di spiazzamento che i titoli di Stato
hanno operato fino ad ora potrebbe non rendere improponibile
una tale soluzione.
La garanzia sul prestito obbligazionario è la stessa che
viene offerta alle banche quando l'ente locale contrae mutui
il cui onere per interessi passivi, cumulati, sia inferiore al
25 per cento delle entrate dell'ente locale relative ai primi
tre titoli del bilancio di previsione. Se questo limite viene
superato, la garanzia per i sottoscrittori sarà assicurata da
un'ipoteca sui beni che costituiscono il patrimonio dell'ente
locale emittente. Questo consente agli amministratori locali,
in primo luogo, di poter scegliere, su un piano di parità di
condizioni, se accendere un mutuo oppure lanciare un prestito
obbligazionario: tale scelta di finanziamento potrà essere
guidata dalla valutazione dei costi effettivi di ciascuna
opzione. In secondo luogo, si introduce un principio di
responsabilizzazione ulteriore degli amministratori per quanto
riguarda le decisioni di spesa, la destinazione degli
investimenti e il rispetto del vincolo del 25 per cento
sull'indebitamento. E' espressamente fatto divieto di
garantire debito con altro debito di Stato.
Sotto il profilo fiscale, i titoli emessi dagli enti locali
sono equiparati ai titoli di Stato, come stabilito
dall'articolo 4. E' inoltre ammessa anche quotazione ufficiale
sul mercato nazionale in attesa che nascano borse locali
ovvero mercati più ristretti dove è più congruo che siano
scambiati.
L'articolo 6 vieta l'emissione di titoli agli enti
dissestati o che abbiano debiti fuori bilancio da
ripianare.
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