| Onorevoli Colleghi! -- La frattura tra nord e sud è oggi la
questione politica, sociale e civile più acuta dell'Italia
alle soglie del 2000. E' questo l'atto d'accusa più severo
contro il regime che ha governato il Paese dal dopoguerra ad
oggi. E' la sfida più alta per il nostro sistema democratico.
E' la prova più ardua ma anche più ambiziosa su cui si misura
oggi la qualità delle forze riformatrici e di progresso, nel
confronto in atto sulla prospettiva di riforma federalista
dello Stato.
1. Il Mezzogiorno nell'economia europea.
E' ormai noto che, nel corso dei quarant'anni di intervento
straordinario, il distacco fra nord e sud, misurato con il
parametro del reddito medio per abitante, è rimasto pressoché
immutato. Di per sé questo dato di fatto potrebbe essere
considerato come segno positivo, dal momento che esso attesta
che l'economia del Mezzogiorno si è mossa in linea con lo
sviluppo economico-europeo e che, nella stessa misura del
centro-nord, ha guadagnato terreno rispetto alle economie
europee più avanzate. Ciononostante, il distacco fra
Mezzogiorno ed Europa rimane considerevole: secondo i dati
Eurostat, fatto uguale a 100 il prodotto interno lordo
dell'Europa dei Dodici, il Mezzogiorno produceva un reddito
pari a 72,4, seguito dalla Spagna con 71,8 e della Grecia con
56 (dati misurati in standard di potere d'acquisto).
Purtroppo, ed anche questa è cosa nota, quello che si può
dire del reddito medio
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per abitante non si può invece affermare della capacità
produttiva, che si è mossa assai più lentamente, con vicende
alterne, e in definitiva non ha tenuto il passo con lo
sviluppo del reddito.
Allo stato attuale l'economia italiana, nell'ambito
europeo, presenta gli squilibri più profondi: fra la regione
più povera (la Calabria) e quella più ricca (la Lombardia) la
differenza, misurata in termini di reddito medio per abitante,
è di quasi due volte e mezzo, mentre anche in Francia, il
Paese che dopo l'Italia appare territorialmente più
squilibrato, la differenza massima è di uno a due.
Anche sul piano della struttura produttiva, il Mezzogiorno
si presenta, nell'ambito europeo, come regione anomala. Nelle
altre regioni europee in ritardo, l'agricoltura assorbe ancora
una frazione considerevole dell'occupazione totale: il 25 per
cento in Grecia, il 18 per cento in Portogallo (1990). Il
mezzogiorno ha viceversa ridotto drasticamente la popolazione
agricola (l'agricoltura assorbe circa il 13 per cento
dell'occupazione), ma non ha sviluppato in misura
corrispondente le attività industriali: l'industria
manifatturiera assorbe nel Mezzogiorno appena il 13 per cento
dell'occupazione, contro il 21 per cento della Spagna e il 16
per cento della Grecia. Per contro il settore terziario del
Mezzogiorno assorbe non meno del 60 per cento
dell'occupazione, contro il 45 per cento della Grecia e il 47
per cento del Portogallo.
La disoccupazione del Mezzogiorno, tuttora elevatissima, è
la prova più evidente dell'insufficiente sviluppo della
capacità produttiva. Il tasso globale di disoccupazione
oscilla intorno al 20 per cento (contro il 6-7 per cento del
centro-nord), mentre la disoccupazione giovanile raggiunge il
44 per cento, il tasso più elevato delle aree deboli della CE
(anche la Spagna e la Grecia denunciano tassi di
disoccupazione giovanile di gran lunga inferiori,
rispettivamente del 31 e del 24 per cento).
Sotto questo profilo, non è possibile assumere nella
medesima diagnosi il Mezzogiorno e le aree in crisi del
centro-nord.
Non si intende qui negare la possibilità che anche nelle
regioni del nord, così come in ogni altro Paese avanzato,
sussistano aree economicamente in difficoltà. Ciò può
verificarsi per il declino di industrie tradizionali, o per
altre ragioni di carattere congiunturale. Ma i problemi da
affrontare nel Mezzogiorno, anche oggi che le regioni del sud
hanno largamente superato la soglia della miseria materiale,
presentano natura ben diversa, trattandosi non già di
contrastare una congiuntura avversa, ma di indurre profonde
trasformazioni strutturali.
2. La situazione internazionale.
Gli eventi internazionali che hanno investito l'Europa
negli ultimi anni non hanno mancato di produrre conseguenze
sensibili anche sull'economia italiana e, di riflesso,
sull'economia del Mezzogiorno.
E' stato osservato da più parti che l'economia italiana,
ormai da molti anni importatrice netta di capitali finanziari
e costretta per tale ragione a seguire una politica di tassi
di interesse elevati, come conseguenza dei rivolgimenti
europei degli ultimi anni, ha trovato difficoltà crescenti nel
sollecitare l'ingresso di finanza straniera ed ha visto la
propria bilancia dei pagamenti esposta a serie difficoltà. La
ragione di ciò è stata concordemente indicata nel fatto che la
Germania, da esportatrice netta di capitali finanziari, ha
riveduto profondamente la propria politica e, pur cercando di
proseguire nella strategia di investimenti esteri a lunga
scadenza (ad esempio in Estremo Oriente) ha cercato di
compensare tali uscite mediante importazioni di capitali a
breve termine. Le difficoltà della bilancia dei pagamenti
italiana sono culminate nel settembre scorso nella crisi
valutaria e nella svalutazione della lira.
Nei commenti più diffusi si mette l'accento sui
rivolgimenti avvenuti nei mercati dei capitali, mentre si
tende a passare sotto silenzio difficoltà non minori che
l'economia italiana sta incontrando nei mercati delle
merci.
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Con il consolidarsi progressivo dell'integrazione europea,
l'industria italiana si è andata specializzando in settori a
tecnologia consolidata, quali tessili, abbigliamento, legno,
mobilio; con l'eccezione di alcuni comparti delle macchine
utensili, l'industria italiana non occupa posizioni
particolarmente avanzate dal punto di vista delle tecnologie
impiegate. Nonostante questa debolezza, l'industria italiana
aveva trovato una sua nicchia nel mercato europeo grazie al
fatto che i Paesi industrialmente più forti erano passati a
produzioni d'avanguardia, lasciando spazi di mercato
all'industria italiana nei comparti dell'industria
tradizionale. Questo assetto è stato rotto da tre eventi di
grande portata, che sono stati, in ordine cronologico, la
comparsa sui mercati mondiali dei nuovi Paesi industrializzati
dell'Estremo Oriente (Corea meridionale, Taiwan, Singapore,
Hong Kong), il passaggio all'Europa a dodici, e, infine, la
caduta del muro di Berlino e l'ingresso nell'area commerciale
occidentale dei Paesi europei che prima gravitavano nell'area
del COMECON.
Questi rivolgimenti negli spazi commerciali, sebbene dovuti
ciascuno di essi ad eventi politici diversi, hanno avuto la
conseguenza comune di porre l'economia italiana in concorrenza
diretta con Paesi che, avendo una struttura produttiva non
dissimile da quella italiana, sono caratterizzati da un regime
salariale assai più basso. L'industria italiana avrebbe dovuto
trarne lo spunto per tentare un progresso verso produzioni
tecnologicamente più avanzate. La via percorsa è stata invece
quella opposta. Da un lato, l'industria ha tentato di vincere
le difficoltà commerciali utilizzando ancora una volta lo
strumento della riduzione del costo del lavoro. Dall'altro,
essa ha tentato di fare fronte alle difficoltà finanziarie
sollecitando l'ingresso di soci stranieri, pratica questa che
non facilita, e in molti casi preclude del tutto, il passaggio
ad assetti tecnologici più avanzati.
La posizione dell'industria italiana è resa più difficile
dalla manovra economica che il Governo ha messo in atto allo
scopo di ridurre il disavanzo di bilancio. La manovra, come è
ormai chiaro, ha ruotato attorno alla ipotesi di ridurre il
disavanzo pubblico non già agendo sulla sua componente
finanziaria, e quindi riducendo i tassi di interesse, bensì
sulla componente di base, e quindi riducendo la spesa
pubblica.
L'esito di tale manovra nei confronti del disavanzo
pubblico è assai incerto. Infatti, fino a quando il regime dei
tassi di interesse resterà elevato, i vantaggi che si potranno
ottenere in termini di riduzione del disavanzo sono non
soltanto esigui, ma anche precari, in quanto ogni passo in
avanti ottenuto attraverso una riduzione della spesa rischia
di essere vanificato da un aumento anche lieve dei tassi di
interesse. E' così che si va determinando una ulteriore caduta
dell'occupazione, nonostante sia in atto una ripresa
produttiva molto forte che però si concentra prevalentemente
in alcune aree del nord e del centro.
3. Le ripercussioni sul Mezzogiorno: declino economico e
degrado sociale.
Prevedere in che misura questo tipo di ripresa verrà a
ripercuotersi sulle regioni del Mezzogiorno è cosa non facile;
non si va peraltro lontani dal vero nel ritenere che le
percussioni negative possano essere anche maggiori di quelle
visibili ed immediate.
Per alcuni aspetti, l'economia del Mezzogiorno possiede la
struttura di un'economia protetta. Il fatto che l'impiego
pubblico nel Mezzogiorno assuma un peso elevato nella
struttura dell'occupazione rappresenta in sé una garanzia di
stabilità per una quota non trascurabile degli occupati (gli
addetti ai "Servizi non destinabili alla vendita" sono il 17
per cento degli occupati nel centro-nord e il 21 per cento nel
Mezzogiorno). A questo si deve aggiungere il fatto che, da
circa due anni a questa parte, la grande industria ha mostrato
un rinnovato interesse per nuovi insediamenti nel sud.
Numerose iniziative sono in via di realizzazione ad opera dei
grandi gruppi finanziari (Fiat, Snia, Piaggio, Texas).
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Accanto a questi aspetti positivi, l'economia del
Mezzogiorno allinea caratteri di maggiore fragilità. Non va
dimenticato infatti che la piccola industria del Mezzogiorno
lavora il più delle volte su commesse provenienti da gruppi
del centronord e non è irragionevole attendersi che, nella
caduta generale dei livelli di produzione, emerga una tendenza
dei centri decisionali a salvare i produttori ubicati nel
nord, sopprimendo per prime le commesse affidate a produttori
di altre regioni. Sotto questo profilo, è possibile che per la
piccola impresa meridionale si profili una crisi anche
maggiore di quella che potrà colpire la piccola impresa del
nord. Infine, sebbene le grandi correnti migratorie siano
ormai cosa del passato, persistono movimenti di emigrazione
qualificata che portano a lavorare nel centro-nord diplomati e
laureati del Mezzogiorno. Anche sotto questo aspetto, vi è da
attendersi che la disoccupazione giovanile possa crescere nel
Mezzogiorno più che nel centro-nord, soprattutto nel settore
della disoccupazione qualificata; con l'aggravante che, com' è
noto, nei confronti della così detta disoccupazione
intellettuale, gli ammortizzatori sociali più diffusi nel
Mezzogiorno, e cioè le varie forme di pensioni e di sussidi,
sono assai meno efficaci.
Perciò affermiamo che declino economico e degrado sociale
sono oggi gli aspetti più vistosi della società meridionale,
quelli che più richiamano l'attenzione della stampa e dei
mezzi di comunicazione di massa.
Da alcuni anni a questa parte, si è andata diffondendo
l'opinione che l'ostacolo maggiore allo sviluppo produttivo
del Mezzogiorno sia proprio il degrado della vita sociale e il
dilagare della criminalità organizzata. Simili tesi, avanzate
e sostenute da studiosi di indubbia competenza ed indiscussa
fede democratica, hanno contribuito non poco, al di là delle
intenzioni dei loro sostenitori, a creare un clima di sfiducia
o addirittura di aperta condanna nei confronti delle regioni
del sud. Più di recente, nel grande e generale rigurgito di
movimenti reazionari e nazionalisti che attraversa l'Europa
intera, e che pur mascherandosi dietro la difesa di
specificità etniche e di patrimoni culturali specifici, assume
in reltà i connotati di una autentica rinascita del razzismo,
il Mezzogiorno è stato condannato come regione moralmente e
culturalmente arretrata e quindi incapace di darsi governi
locali integri e competenti, e quindi di utilizzare in modo
produttivo le risorse ad esso assegnate. Tesi di questa
natura, che pongono l'accento sulla inadeguatezza culturale
del Mezzogiorno, hanno finito col destare l'attenzione anche
di studiosi tendenzialmente esenti da pregiudizi razziali.
Queste prese di posizione, che si possono riassumere nelle
accuse di parassitismo e di ritardo culturale rivolte contro
il Mezzogiorno, vanno respinte con un ragionamento pacato
quanto fermo.
In primo luogo, è necessario ricordare che le tesi tendenti
ad affermare il parassitismo del Mezzogiorno si basano
soprattutto sul fatto che le imposte dirette percepite nel
Mezzogiorno sono una frazione modesta del gettito totale
nazionale (il 2025 per cento), e che la bilancia commerciale
del Mezzogiorno si chiude costantemente in passivo per un
ammontare pari circa al 15 per cento del reddito delle regioni
meridionali. Tali constatazioni non sono però conclusive.
Recenti e dettagliate ricerche, come dimostreremo più avanti,
hanno ricostruito, al di là della percussione immediata delle
imposte, l'effettiva incidenza territoriale del carico
tributario. Le stime conducono alla conclusione che il carico
tributario nazionale è ripartito fra nord e sud all'incirca in
proporzione al reddito, e se mai con una incidenza maggiore
nel Mezzogiorno.
Quanto al ritardo culturale del Mezzogiorno, i presentatori
di questa proposta di legge, senza alcuna intenzione di negare
la gravità del degrado sociale e politico, anzi nella piena
convinzione che questo sia oggi uno degli aspetti più gravi
della società meridionale, si muovono nella convinzione
opposta e cioè che le cause profonde dell'inquinamento
sociale, del malcostume amministrativo e della stessa violenza
criminale vadano ricercate nell'insufficiente sviluppo delle
capacità produttive, nella
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conseguente mancanza di una classe lavoratrice stabilmente
occupata e quindi socialmente indipendente, capace di
sottrarsi al ricatto clientelare e di esprimere un voto
autenticamente libero. Da questa situazione ha tratto
vantaggio una classe politica e amministrativa corrotta, che
fa del governo del denaro pubblico uno strumento di potere;
potere che si esercita sia nei confronti delle popolazioni
locali, alla perenne ricerca di lavoro e di sussidio, sia sul
più vasto piano nazionale, nei confronti dei grandi gruppi
finanziari ammessi ad usufruire degli incentivi previsti
dall'intervento straordinario. La politica delle grandi opere
pubbliche, unite alla politica dei sussidi personali, che nel
corso degli ultimi venti anni ha sostituito la politica degli
interventi produttivi, è stata l'elemento cruciale che ha
creato alle classi dirigenti locali un solido piedistallo.
Questo circolo vizioso che lega ritardo produttivo,
violenza organizzata, collusioni fra criminalità e potere
politico, non può essere spezzato se non in una prospettiva di
ripresa produttiva e di ricomposizione sociale.
4. Per un vero federalismo: l'autonomia e principio di
responsabilità.
La tenuta del patto democratico e della compagine nazionale
impone una riflessione inedita e lungimirante. E' tempo di
pensare anche la politica economica in rapporto a una rottura
dello Stato centralista e una riforma istituzionale che dia
solide basi e diritti certi all'autonomia regionale.
I responsabili della rottura della solidarietà verso il
Mezzogiorno sono innanzitutto coloro che hanno trasformato una
politica di sostegno nel più straordinario ed efficace sistema
di consenso padronale e politico anche al prezzo di una
degenerazione civile e di un rafforzamento dei poteri
criminali.
La mafia in intere regioni ha assunto da tempo il totale
controllo del territorio, e non vi è fonte di reddito che
sfugga a tale controllo mediante partecipazioni dirette e
indirette, collusioni e convivenze in cui sono coinvolti non
solo imprese private ma anche organi pubblici a vari livelli.
La mafia, come ha documentato più volte la Commissione
parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle
altre associazioni criminali similari, è diventata addirittura
componente strutturale della politica ed in particolare di
alcuni partiti.
Perciò c'è bisogno di una svolta radicale nel rapporto tra
il Mezzogiorno e lo Stato. Fino a quando la politica di
sostegno si identifica con le degenerazioni politiche e
criminali, si allontana qualsiasi possibilità di atteggiamento
solidale.
Finora il sud ha beneficiato di ingenti trasferimenti
monetari proprio come risarcimento della sua subordinazione
politica e della sua dipendenza economica. Ma c'è oggi una
insofferenza crescente nelle forze produttive obbligate a
pagare i costi della redistribuzione: ciò vale per chi produce
nel nord; ciò vale per chi tenta nuove iniziative
imprenditoriali nel sud.
Si ripropone perciò l'obiettivo strategico del superamento
del divario. Le politiche tradizionali hanno certo garantito
una circolazione monetaria e l'allargamento del mercato di
consumo nazionale, hanno permesso un'ascesa sociale di nuove
classi e nuovi ceti, ma hanno determinato un divario di
civiltà, di legalità, di senso dello Stato.
Mentre il divario economico e produttivo è anche un'eredità
storica, derivante dai modi in cui si è pervenuti all'unità
della nazione e del tipo di formazione del capitalismo in
Italia, il divario di civiltà, di legalità e di senso dello
Stato è un divario di origine moderna, dovuto al tipo di
intervento effettuato dallo Stato.
Perciò il Mezzogiorno è oggi il passaggio obbligato per
cambiare questo Stato, per affermare una riforma etica della
politica e la selezione di una nuova rappresentanza. Si tratta
infatti di rompere i meccanismi che hanno portato alla
privatizzazione della sfera pubblica per ricostruire le
condizioni indispensabili all'affermazione di uno spirito
civico, di una accettazione di regole certe per la vita
collettiva.
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La questione strategica per aprire nuovi spazi
all'esercizio dei diritti di cittadinanza diventa quindi la
riforma dei poteri, l'assunzione del regionalismo come asse
strategico per lo smantellamento dello stato centralistico.
A fronte della stretta economica e finanziaria e delle
urgenti necessità di riforma dello Stato sociale, l'autonomia
regionale va d'ora in poi intesa come autogoverno di comunità
locali, nel quadro di un regionalismo che supera i limiti di
una visione ispirata al mero decentramento di funzioni
amministrative dal "centro" alla "periferia".
A tal fine è essenziale l'autonomia impositiva e anche un
coraggioso decentramento del patrimonio pubblico.
Ma la prima condizione è una riforma dell'amministrazione
pubblica e l'esplicita assunzione di responsabilità da parte
dei singoli enti. Ogni centro di spesa deve avere un proprio
vincolo di bilancio. Ciò significa che va stabilito -
ispirandosi al principio di federalismo democratico - un
legame stretto fra capacità di spesa a livello locale e
regionale e responsabilità del prelievo fiscale, superando in
gran parte il regime di finanza derivata per le regioni e gli
altri enti territoriali.
In questo ambito si devono fin d'ora assicurare agli enti
locali risorse certe e conseguente libertà di utilizzarle.
Oltre che per regioni, province e comuni.
OPERAZIONE VERITA' SUL MEZZOGIORNO.
I poteri di controllo del Parlamento devono essere
esercitati con grande efficacia. La richiesta prioritaria del
nostro gruppo parlamentare perciò è che il Parlamento effettui
una vera e propria "operazione verità" per conoscere, rendere
trasparente e controllare tutti i flussi di spesa indirizzati
verso il sud. Nel dibattito politico più recente, trova
credito la tesi secondo cui il Mezzogiorno d'Italia assorbe
più risorse di quante ne produca, e che soprattutto si
verifichi - attraverso le tasse e la spesa pubblica - un
trasferimento netto di risorse dalle regioni
centro-settentrionali del Paese a favore del sud. Abbiamo
provato a verificare la fondatezza di questa tesi e i
risultati ci sembrano interessanti.
E' vero che il centro-nord paga più tasse del sud?
Quantitativamente si direbbe di sì. Nel 1990, le regioni del
centro-nord hanno versato imposte dirette per 157 mila
miliardi. Le regioni meridionali, nello stesso anno, solo 34
mila miliardi. Ma le cose non sono così semplici. Infatti
bisogna distinguere tra "percussione fiscale" e "incidenza
effettiva". Con la prima, si considera il carico di imposte
che viene direttamente versato dal contribuente
all'amministrazione finanziaria; un peso che si avverte
direttamente sul portafoglio nel momento in cui bisogna
provvedere ai versamenti. Sotto questo profilo il centronord
contribuisce al pagamento di tutte le imposte con una
percentuale del suo prodotto più alta di quella che si
registra nel Mezzogiorno. Ma ciò attiene soltanto all'aspetto
contabile del fenomeno e dipende ovviamente dalla circostanza
che nel nord è concentrata buona parte della struttura
produttiva. Le regioni settentrionali, in effetti, dichiarano
il 55,5 per cento del reddito imponibile IRPEF e versano il
57,1 per cento dell'imposta totale. Inoltre, il reddito
imponibile IRPEG è concentrato per il 71,7 per cento nel
settentrione e solo per l'8,5 per cento nelle regioni
meridionali. Poiché le imposte dirette hanno un certo grado di
progressività, è chiaro che le regioni più ricche finiscono
per pagare proporzionalmente di più rispetto alle altre. Il
"Rapporto sullo stato dei poteri locali 1992", curato dalla
SPS (la Società permanente dei servizi, a capitale misto
pubblico e privato) ha calcolato che per le imposte dirette i
contribuenti delle regioni nord-occidentali pagano un'aliquota
del 2,22 per cento più elevata rispetto alla percussione media
sopportata dal contribuente italiano. Il CLES (il Centro per
lo studio dei problemi del lavoro, dell'economia e dello
sviluppo) ha recentemente calcolato che le imprese del nord
finiscono per subire un prelievo fiscale più elevato rispetto
alle imprese del resto d'Italia, ma, quel che è più grave,
anche rispetto alle
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imprese concorrenti più competitive del centro europa
(tedesche e francesi in particolare).
Ma se passiamo a considerare la "reale" incidenza fiscale,
il quadro muta radicalmente. Con un reddito pari al 22,6 per
cento del Paese, il Mezzogiorno paga il 30 per cento del
gettito IVA ed il 34 per cento del gettito delle imposte sui
beni alimentari e sui tabacchi. Quanto ai contributi sociali,
il minor valore aggiunto prodotto nel sud fa sì che le
aliquote relative, rapportate al reddito prodotto, abbiano
un'incidenza superiore nel sud rispetto al nord.
Vi sono poi altre questioni da tenere presenti. Una quota
consistente di spesa pubblica viene coperta mediante
l'emissione di titoli del debito pubblico e buoni del tesoro;
i possessori di tali titoli che percepiscono interessi sono
pertanto destinatari di una percentuale consistente del
gettito fiscale.
Ebbene: l'83 per cento della massa dei titoli del debito
pubblico in circolazione appartiene, secondo i dati forniti da
Bankitalia, a famiglie del centro e del nord Italia (la
percentuale è superiore se si considerano anche le imprese);
al sud rimane solo il 17 per cento del totale. Questo vuol
dire che su 172 mila miliardi di interessi pagati sul debito
pubblico nel 1992, almeno 143 mila vanno a remunerare il
capitale finanziario delle famiglie del centro-nord.
Si tratta di un ingente trasferimento di risorse, che
incrementa il reddito spendibile delle famiglie del
centro-nord in misura pari al 25 per cento. Gli interessi sul
debito pubblico pagati alle famiglie del centro-nord hanno un
ammontare superiore all'intero gettito annuale dell'IRPEF;
beneficiano, inoltre, di una tassazione agevolata (12,5 per
cento) e del tutto anonima. 143 mila miliardi di interessi
sono, infine, una somma 24 volte superiore a quanto spende
ogni anno lo stato per l'intervento straordinario nel
Mezzogiorno.
La spesa previdenziale conferma questo orientamento. Mentre
le regioni meridionali ed insulari ricevono trattamenti
previdenziali per 46.858 miliardi (cui corrispondono 38.371
miliardi di versamenti contributivi annui), quelle del
centro-nord sono destinatarie di 118.893 miliardi di pensioni,
con un prelievo contributivo di 105.317 miliardi.
Nella sanità il divario cresce. Le stime ufficiali parlano
chiaro. La spesa nelle regioni centrosettentrionali è di
53.405 miliardi (dato del 1990), e nel sud di 26.983 miliardi.
La media pro capite è nel primo caso di 1.460.000 lire
annue, nel secondo di 1.273.000 lire annue.
Sono analoghi gli scostamenti relativi alla spesa per
servizi pubblici e per investimenti: i flussi di spesa
pubblica che beneficiano il centro-nord sono più che doppi
rispetto a quelli indirizzati alle regioni meridionali.
Nel complesso, il prelievo fiscale in rapporto al reddito è
del tutto equivalente al nord e al sud del Paese, mentre il
carico contributivo in rapporto al reddito appare più elevato
nel Mezzogiorno piuttosto che nelle aree
centro-settentrionali.
E così, mentre tutti chiedono il ripristino delle inique
gabbie salariali (anche nella veste mascherata di "salario
d'ingresso"), il costo del lavoro nel Mezzogiorno d'Italia
continua ad essere il più elevato delle aree depresse
d'Europa: Spagna, Portogallo, Irlanda e Grecia.
Spesa pubblica e fisco producono dunque risultati
apparentemente paradossali: da un lato sono insufficienti a
riequilibrare la situazione economica delle grandi aree del
Paese. Dall'altro creano l'illusione contabile di un eccesso
di trasferimenti e sgravi fiscali a favore del Mezzogiorno,
finanziati dalle altre regioni italiane. Da ciò deriva la
nostra richiesta di ripensare in radice la qualità e la
quantità dell'intervento pubblico, ricalcolando il punto di
equilibrio tra estensione di poteri decentrati e politiche
nazionali per affrontare il superamento del divario. Ancor
prima che sulle scelte di merito, settoriali e territoriali,
per il Mezzogiorno c'è una priorità davvero strategica:
ricostruire nel Sud una tensione progettuale, precisando idee,
progetti, programmi, con i quali parlare all'Italia ed
all'Europa. Perciò pensiamo che università, strutture di
ricerca, sistema scolastico, formazione, possano e debbano
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diventare punti di forza per una nuova stagione di autonomia
e per una nuova ipotesi di industrializzazione.
5. La nuova industrializzazione.
Un elemento nuovo che va seguito con particolare attenzione
è quello, già ricordato, del rinnovato interesse che la grande
industria sta mostrando per il Mezzogiorno. Basta solo per
esempio ricordare il caso FIAT, i cui programmi contemplano
ridimensionamenti e ristrutturazioni nel centro-nord ed
espansione degli impianti soltanto nel Mezzogiorno. Non pochi
ritengono che la presenza dei grandi gruppi nel sud stia
assumendo il carattere di un trasferimento graduale della
capacità produttiva dal nord al Mezzogiorno. Questo aspetto,
sebbene presente, non va enfatizzato. Se è vero che i grandi
gruppi hanno in allestimento nuovi impianti nel Mezzogiorno,
non si deve dimenticare che chiusure e ridimensionamenti
investono non soltanto il centro-nord ma lo stesso
Mezzogiorno. Sono questi i sintomi che inducono taluni
osservatori a ritenere che la strategia dei grandi gruppi sia
più semplicemente quella di sostituire il nuovo al vecchio,
allo scopo di fruire delle provvidenze di legge senza
realizzare al netto alcuna espansione delle capacità
produttive.
Le esperienze passate di grandi insediamenti industriali
nel Mezzogiorno hanno dato luogo a risultati contraddittori.
Non di rado il maturare degli effetti indotti è stato lento e
di scarsa consistenza. E' difficile, in situazioni del genere,
individuare le cause e le responsabilità di tali sviluppi
insoddisfacenti: accanto ai noti fattori strutturali (scarsità
di manodopera specializzata, carenze perduranti nelle
infrastrutture, livello inadeguato dei servizi pubblici) non
si può ignorare il fatto che la stessa grande impresa ha
preferito non di rado continuare a servirsi di fornitori del
centro-nord, che davano maggiore garanzia di conoscere le
esigenze del committente e garantire la qualità richiesta. Non
si può nemmeno negare che le stesse istituzioni locali non
hanno sempre sentito l'esigenza (come è stato invece il caso
di altre regioni) di intervenire creando un clima favorevole
alla nascita di iniziative indotte e fornendo, nell'ambito dei
loro compiti istituzionali, il sostegno necessario; non si può
infine passare sotto silenzio il fatto che, in numerosi casi,
investimenti annunciati da imprese del centro-nord, tendenti
alla creazione di impianti di piccole e medie dimensioni,
regolarmente approvati e finanziati, hanno dato luogo ad
attività produttive più apparenti che reali (capannoni dotati
di radi macchinari, non nuovi ma trasferiti da impianti del
centro-nord, creazione di meri depositi in luogo di autentiche
linee di produzione), il tutto allo scopo di giustificare il
finanziamento ricevuto, ma senza lo svolgimento di alcuna
attività concreta.
L'insieme di questi elementi (insufficiente sviluppo della
capacità produttiva, scarsità di effetti indotti nelle
esperienze passate, presenza di iniziative fittizie, ma al
tempo stesso rinnovata presenza della grande impresa) induce
di fatto a ritenere che la nuova legislazione debba prestare
particolare attenzione a questo aspetto ed allestire norme e
procedure tali da evitare il ripetersi degli insuccessi
passati in queste forme specifiche.
Il principio da introdurre è: valutazione dei progetti
secondo rigidi criteri di razionalità economica; definizione
di indicatori standard, possibilità di verifica
oggettiva degli appalti e delle forniture, recupero di
capacità di progettazione e di controllo da parte
dell'amministrazione. Per quanto riguarda gli aiuti alle
imprese, la posizione che si intende esprimere è quella della
necessità di accettare alcune impostazioni comunitarie che si
ritengono del tutto desiderabili e di mantenere un vasto
insieme di strumenti di sostegno alle imprese (sia pure con
una sensibile riduzione dei livelli di aiuto), da utilizzare
in modo integrato e basato su gestioni ad hoc.
Accanto ai sussidi nelle aree arretrate, non sempre
adeguatamente misurati, vanno quantificati gli aiuti non solo
dei livelli centrali di governo, ma anche degli organismi
decentrati. Gli sforzi in tale direzione operati dalla CE
(cosiddetto
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"Libro bianco sugli aiuti alle imprese") sono ancora lontani
dalla quantificazione di questi interventi che, in particolare
in alcuni Paesi ed aree, sono tutt'altro che trascurabili.
Nel caso italiano, poi, l'entità degli aiuti alle imprese
nel Mezzogiorno si accompagna ad interventi molto rilevanti in
tutte le aree del Paese.
Un livello di incentivazione finanziaria, diffuso in tutta
Italia attraverso le normative nazionali e regionali, ha
comportato una riduzione dei livelli di aiuto relativi
concessi nelle aree più deboli del Paese pur in presenza di
livelli assoluti di incentivazione elevatissimi e tali da
indurre comportamenti indesiderabili.
In questo senso, quindi, la legge deve essere coordinata
con tutte le norme di politica industriale e di sostegno alle
attività produttive, o attraverso un riaccorpamento della
normativa (con una gradazione dei livelli di aiuto relativi) o
attraverso procedure integrate, con la possibilità, per
esempio, che una domanda di un'impresa meridionale per godere
di incentivazioni basate sulla localizzazione in territori
svantaggiati sia d'ufficio in grado di beneficiare - qualora
vi siano i requisiti - di aiuti per l'innovazione tecnologica,
fermo restando un cumulo massimo di aiuti.
In particolare per le imprese di minore dimensione per le
quali gli interventi sono previsti a livello regionale,
occorre pensare ad una unificazione di responsabilità sulla
base di specifiche tipologie, imponendo alla gestione il solo
vincolo di bilancio e lasciando la massima autonomia
operativa.
La struttura chiamata a gestire i pacchetti di strumenti
deve essere responsabile in toto del suo operato e dar
conto in modo analitico e obbligatorio delle attività svolte
(tempi, modalità seguite, criteri, effetti, costi,
eccetera).
Per meglio specificare le condizioni e i criteri per la
ridefinizione delle politiche di incentivazione - si può
sottolineare - va affermato un vincolo di risorse disponibili.
Tale vincolo può essere definito a partire
dall'identificazione di un "equivalente sovvenzione netto"
(ESN) per individuare quindi il quadro finanziario per gli
organismi di gestione e per la politica nazionale (confronta
articolo 6).
L'ESN rappresenta un quadro per l'amministrazione, ma il
considerare equivalenti diverse forme di intervento lascia la
possibilità di scelta degli incentivi più convenienti per gli
operatori all'interno di una gamma predefinita.
Nel calcolo dell'ESN, ferma restando la tendenza verso una
riduzione dei livelli attuali e la definizione di fasce
intermedie, andrebbe esclusa la considerazione esplicita dei
benefìci legati a esenzioni delle imposte dirette (diversa
dovrebbe essere la valutazione per altri - eventuali -
benefici fiscali). Per questi, infatti, le difficoltà di
valutazione di profili temporali corretti per l'entrata a
regime delle imprese, l'aleatorietà dell'evento per l'impresa
(la realizzazione dei profitti) e le forti differenziazioni
per tipologia produttiva e area di localizzazione,
sconsigliano una quantificazione definita ex ante.
La riduzione dell'ESN rispetto ai valori attuali va attuata
attraverso una strategia di differenziazione dell'intervento
seguendo vari criteri:
a) articolazione marcata dell'intervento in aree a
diverso grado di sviluppo;
b) differenziazione dell'intensità dell'aiuto;
c) premio per le attività di ricerca (centri e
progetti) con interventi specifici;
d) tipologia di investimento (nuovi impianti e/o
imprese di contro ad ampliamenti e ammodernamenti);
e) dimensione dell'investimento (si propongono due
sole fasce, una per piccole e medie dimensioni e una per le
grandi dimensioni secondo i criteri CEE).
Per quanto riguarda le scelte dei settori si suggerisce di
escludere dall'intervento i soli settori di sovraproduzione
individuati
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dalla Commissione CEE. Si potrebbe altresì prevedere un
"premio" per le attività individuate dalle regioni come
attività riferite al completamento della matrice
produttiva.
* * *
La proposta di legge che presentiamo si fonda sui seguenti
elementi basilari:
a) Ripresa produttiva. La nuova legislazione sul
Mezzogiorno deve segnare una svolta netta rispetto alla
pratica dell'intervento assistenziale invalsa nell'ultimo
ventennio. Gli interventi devono puntare allo sviluppo delle
attività produttive ed alla parallela creazione di nuovi posti
di lavoro. Soltanto per questa via sarà possibile porre freno
alla degenerazione delle amministrazioni locali e al dilagare
delle attività criminose.
b) Imposizione di obiettivi quantitativi e qualitativi
(standard). La nuova legislazione deve del pari segnare una
svolta rispetto alla pratica legislativa finora invalsa di
effettuare, a favore del Mezzogiorno, meri stanziamenti
monetari, la cui traduzione in realizzazioni effettive e
concrete resta affidata alla cura delle autorità del Governo,
alla maggiore o minore solerzia delle amministrazioni, a
eventuali controlli di legittimità effettuati a distanza di
tempo dagli organi di revisione contabile. La pratica degli
stanziamenti monetari ha consentito, da un lato,
l'applicazione di logiche spartitorie, dall'altro il
dirottamento della spesa effettiva dagli obiettivi dichiarati
verso scopi diversi, non previsti, e non sempre legittimi. Con
questa proposta, si intende introdurre per legge l'obbligo di
definire precisi obiettivi quantitativi.
In particolare si prevede che i programmi e i piani
pluriennali presentati
dalle amministrazioni e dagli enti pubblici debbano contenere
obiettivi relativi alle dotazioni dei territori meridionali
tali da consentire la fruizione di servizi secondo
standard medi nazionali (articoli 1 e 2).
Attraverso questo percorso finalmente vengono riportate
nell'alveo dell'intervento ordinario - e, più in particolare,
in quello più organicamente configurato dagli strumenti
ordinari di programmazione - le attività da porre in essere
per conseguire, sia pure gradualmente, livelli omogenei di
qualità della vita sull'intero territorio nazionale.
c) Esigenza di trasparenza. I proponenti ritengono
che, al fine di rendere chiara la misura dell'intervento e
dello sforzo che il Paese è chiamato a sostenere per lo
sviluppo del Mezzogiorno, un passo essenziale sia quello di
procedere ad una contabilizzazione precisa dei trasferimenti
che hanno luogo fra centro-nord e Mezzogiorno e del relativo
saldo netto. Soltanto in questo modo, la collettività
nazionale potrà essere informata con precisione dell'onere che
la legislazione a favore del Mezzogiorno comporta per il
contribuente.
A tal fine, lo strumento prescelto è quello della legge
finanziaria, alla quale si assegna il compito di attribuire
trasparenza ed evidenza contabile alle risorse pubbliche da
destinare al riequilibrio territoriale (articolo 2).
d) Controlli sull'attuazione delle disposizioni di
legge. Come si evince dal testo della proposta, sembra
necessario riportare nell'ambito del Parlamento il controllo
sulla attuazione effettiva delle misure previste. A questo
scopo, la proposta di legge propone l'istituzione di una
apposita Commissione parlamentare (articolo 13) e di un
servizio ispettivo per il controllo dell'impiego delle
agevolazioni da parte degli operatori economici (articolo
14).
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