| Onorevoli Colleghi! -- La legge 28 febbraio 1985, n. 47,
conosciuta come legge sul condono edilizio, se per un verso
costituisce la presa d'atto della grave situazione di degrado
urbanistico esteso a tutto il territorio nazionale unitamente
alla impotenza degli organi preposti al controllo del
territorio ad arginare il fenomeno di devastazione dello
stesso, per l'altro verso, tuttavia, non ha risolto i problemi
che il legislatore si è posto per una corretta disciplina del
territorio, dal momento che in essa a tutt'oggi si evidenziano
vuoti normativi, carenze nella programmazione urbanistica,
intollerabili vincoli, richieste di procedure gravose per il
cittadino, se non addirittura impossibili da eseguire.
Lo stesso testo normativo della legge n. 47 del 1985, così
come approvato dalle
Camere, traduce nella realtà le polemiche e le discussioni
che hanno accompagnato il suo iter formativo con
l'effetto che la tutela del territorio risulta caratterizzata
dal ricorso a strumenti meramente repressivi, che non hanno
trovato alcuna applicazione, piuttosto che dal ricorso ad una
idonea programmazione urbanistica.
Basti pensare che al giudice penale si è attribuito il
potere di ordinare l'abbattimento dell'opera realizzata in
assenza di concessione ovvero in totale difformità, ovvero
ancora con variazioni essenziali, con l'evidente conseguenza
che le stesse amministrazioni comunali sono limitate nel loro
potere discrezionale sia in riferimento all'acquisizione
dell'opera al loro patrimonio indisponibile, sia con
riferimento alla pianificazione del territorio; basti pensare
inoltre alla prevista nullità
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degli atti di trasferimento degli immobili realizzati senza
concessione, con la conseguenza di danneggiare maggiormente il
cittadino che ha acquistato l'alloggio per reali necessità
abitative, piuttosto che il costruttore abusivo.
Non si può tuttavia fingere di ignorare che il ricorso agli
strumenti repressivi non ha limitato l'evolversi
dell'abusivismo edilizio, anzi si è assistito ad un
impressionante sviluppo dello stesso che ha portato alla
realizzazione, in questi ultimi dieci anni, di circa "30
milioni di vani" illegittimi.
Tra le cause dell'espansione del fenomeno vanno certamente
annoverate:
a) la lungaggine procedurale per il rilascio delle
concessioni edilizie da parte dei comuni, dovuta anche
all'interesse meramente privatistico dei vari componenti le
commissioni edilizie;
b) il comportamento meramente omissivo da parte dei
sindaci in ordine alle domande di rilascio delle concessioni
edilizie richieste dai cittadini;
c) il tempo indefinito della tutela giurisdizionale
amministrativa nel decidere i ricorsi avverso il
silenzio-rifiuto dei comuni al rilascio della concessione
edilizia;
d) la non risarcibilità dei danni subìti dal
cittadino per i ritardi della pubblica amministrazione nel
rilasciare le concessioni edilizie;
e) la mancata adozione da parte dei comuni dei
piani particolareggiati, se non addirittura dello stesso
strumento urbanistico generale. Ciò ha comportato una
insufficiente previsione del fabbisogno edilizio, ponendo il
cittadino in uno stato di necessità per l'acquisizione
dell'alloggio; necessità aggravata dalla mancanza degli
alloggi sfitti a causa della legislazione locativa di
emergenza che si reitera dal dopoguerra;
f) la mancata adozione, da parte delle regioni, dei
piani paesaggistici previsti dal decreto-legge n. 312 del
1985, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 431 del
1985 e l'ingiustificato mancato esercizio del potere
sostitutivo da parte del Ministero per i beni culturali e
ambientali.
Di fronte a comportamenti vessatori ed omissivi da parte
delle amministrazioni deputate alla tutela del territorio,
alla permanente confusione legislativa in ordine ai termini
"ambiente", "paesaggio", "urbanistica", "protezione della
natura", cui sono attribuiti significati diversi e
discordanti, il cittadino è stato quasi costretto a violare la
normativa edilizia per poter realizzare ciò che il più delle
volte era consentito dallo strumento urbanistico.
Non può, tuttavia, non evidenziarsi che la stessa tipologia
degli abusi edilizi è andata mutando con progressiva riduzione
dei grossi abusi ed una stabilizzazione degli abusi minori,
quali cambi di destinazione di uso, piccoli completamenti,
ristrutturazioni ed ampliamenti del preesistente.
Sta di fatto che la stessa legge sul condono edilizio ha
lasciato aperte alcune problematiche vuoi in ordine alla data
di ultimazione dei lavori, vuoi in ordine a quelle opere che
non rientrano nella sanatoria generale ma che comunque possono
essere sanate, perché conformi allo strumento urbanistico,
mediante il rilascio di una concessione in sanatoria.
Sulla scorta di queste premesse appare opportuno e non
procastinabile l'intervento correttivo del legislatore del
primo comma dell'articolo 31 della legge 28 febbraio 1985, n.
47, nonché del primo e terzo comma dell'articolo 13 della
stessa legge, prevedendosi sia uno slittamento della data di
ultimazione delle costruzioni abusive, con chiarimento di cosa
debba intendersi per edifici ultimati o completati; sia che in
sede di accertamento di conformità richiesto dal responsabile
dell'abuso, il sindaco operi il raffronto con lo strumento
urbanistico vigente o adottato al momento della presentazione
della domanda di concessione in sanatoria, restando
ininfluente l'iniziale contrasto del manufatto rispetto agli
strumenti vigenti al momento della sua realizzazione, con
riduzione del contributo di concessione, a titolo di
oblazione, che è aumentato nella misura di un terzo anziché
raddoppiato.
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Sono sanabili solo le opere che non risultino incompatibili
con la tutela dei beni archeologico-storici ovvero con i
vincoli paesaggistici. I relativi pareri dovranno
rispettivamente essere espressi dalla locale soprintendenza ai
beni archeologico-storici e dalla commissione edilizia
comunale integrata con sei esperti in materia amministrativa e
di tutela paesaggistico-ambientale nominati dall'ente
comunale. Alla regione compete il potere di annullamento del
parere della commissione edilizia integrata.
Se destinate a finalità abitative, le opere possono essere
sanate se realizzate ad uso eclusivo proprio o di un proprio
congiunto senza fini speculativi; se destinate ad attività
artigianale, commerciale o produttiva dovrà essere trascritto
il relativo vincolo con durata almeno di dieci anni.
La presente proposta di legge ha come presupposto che i
comuni adeguino la perimetrazione del centro abitato,
includendovi le costruzioni ad uso abitativo, realizzate in
zone non disciplinate dal piano regolatore, sia che esse si
manifestino come aggregato omogeneo, sia come singolo evento
edilizio.
Non rientrano tra le opere sanabili i fabbricati abusivi
che insistono su aree già vincolate dallo strumento
urbanistico a sedi stradali, piazze, verde attrezzato ed altri
usi pubblici, ovvero ad uno dei qualsivoglia standard
previsti dal piano e non decaduti al momento della
realizzazione dell'opera abusiva.
In tali ipotesi, l'abuso deve essere stato realizzato dopo
l'approvazione del piano ovvero in costanza di norme di
salvaguardia.
La sanatoria di interi quartieri abusivi, presenti in quasi
tutte le città a rapido sviluppo, presuppone un necessario
censimento conoscitivo degli abusi realizzati,
unitamente ad un censimento socio-economico, da attuarsi in
tre mesi; quindi, la predisposizione di piani zonali tendenti
al recupero dell'abusivismo ed alla sistemazione
dell'esistente, da attuarsi mediante piani di lottizzazione
convenzionata o di iniziativa pubblica entro il termine di
nove mesi dal compimento dei suddetti censimenti. La possibile
attuazione di siffatti piani zonali trova riscontro, nel
nostro ordinamento, nella programmazione per singole zone da
destinarsi all'edilizia sociale (legge n. 167 del 1969; legge
n. 10 del 1977; decreto-legge 19 maggio 1981, n. 75,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 219 del
1981).
Nell'ipotesi di comuni sprovvisti di strumento urbanistico,
sia pure soltanto adottato, l'adeguamento alle summenzionate
situazioni di fatto e successiva approvazione definitiva del
piano zonale per il recupero dell'abusivismo deve avvenire
entro il termine perentorio di nove mesi dalla data di
entratra in vigore della legge.
I piani zonali di recupero dell'abusivismo sono approvati
dal consiglio comunale e sottoposti al solo controllo di
legittimità del CORECO.
L'approvazione del piano zonale equivale ad adozione di
variante dello strumento urbanistico generale.
La regione eserciterà il controllo sostitutivo alla
scadenza dei summenzionati termini mediante la nomina di
commissari ad acta, i quali dovranno redigere o adeguare
i piani entro sei mesi dalla loro nomina.
Per i comuni i cui organi sono sostituiti dai commissari
prefettizi, provvederanno alla redazione o all'adeguamento del
piano questi ultimi, coadiuvati da tre tecnici della regione e
da altri tecnici proposti dai rispettivi consigli dell'ordine
degli ingegneri, archietetti ed avvocati.
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