| Onorevoli Colleghi! -- L'articolo 1 quinquies
del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, stabilisce
un vincolo d'immodificabilità assoluta esteso a vaste parti
del territorio nazionale, cioè a tutte le località individuate
ai sensi dell'articolo 2 del decreto ministeriale 21 settembre
1984, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 265 del 26
settembre 1984. Purtroppo, la norma non fissa con chiarezza il
termine di scadenza del vincolo, risultando equivoco il
semplice riferimento alla "adozione da parte delle regioni dei
piani di cui all'articolo 1- bis ". Anzitutto, è
verosimilmente errato il termine "adozione", che nella
legislazione urbanistica è comunemente usato con riferimento
ad una fase intermedia del procedimento di approvazione
dei piani urbanistici e, quindi, non rappresenta l'atto
conclusivo della procedura di formazione di tali piani. Ma,
soprattutto, è assai controverso se - nel caso di mancata
approvazione dei piani territoriali di cui al citato articolo
1- bis - la scadenza del suindicato vincolo
d'immodificabilità coincida comunque con la data del 31
dicembre 1986 (di cui allo stesso articolo 1- bis) oppure
sia condizionata alla cosiddetta "adozione" del piano da parte
della regione o, in mancanza, del Ministero per i beni
culturali e ambientali.
Lo stesso Ministero e la giurisprudenza hanno espresso
opinioni opposte. La circolare ministeriale 31 agosto 1985, n.
8, indicò il 31 dicembre 1986 come termine finale del vincolo
in questione anche nel caso di mancata adozione di uno dei
piani
Pag. 2
territoriali di cui all'articolo 1- bis. Ma
successivamente, ed ancora allo stato attuale, l'orientamento
ministeriale, a quanto pare, è nel senso opposto, cioè è per
la perdurante efficacia del vincolo fino all'approvazione del
detto piano territoriale. Anche la giurisprudenza è
radicalmente divisa sulle due indicate soluzioni. Il Consiglio
di Stato (sezione VI, 31 dicembre 1988, n. 1351), ha
confermato il proprio indirizzo, secondo cui il vincolo
d'immodificabilità di cui all'articolo 1- quinquies ha un
termine finale incerto nel quando (essendo collegato
all'applicazione del piano paesistico), mentre la scadenza del
31 dicembre 1986 consente solo l'esercizio dei poteri
sostitutivi da parte del Ministro per i beni culturali e
ambientali. Invece, la giurisprudenza dei tribunali
amministrativi regionali è generalmente attestata sull'opposta
interpretazione, secondo cui il termine del 31 dicembre 1986 è
perentorio e, quindi, il detto vincolo non è più operante da
quella data (vedi ad esempio TAR Campania, sezione III, 9
agosto 1988, n. 181; TAR Lazio, sezione II, 24 novembre 1986,
n. 2323). Questa radicale diversità di opinioni si ritrova
anche negli orientamenti dell'avvocatura erariale e della
dottrina.
E', dunque, intuibile la gravità della situazione
d'incertezza del diritto oramai esistente da lungo tempo, che
travaglia soprattutto milioni di cittadini e la pubblica
amministrazione (particolarmente i comuni). Basti pensare che
moltissime amministrazioni comunali (ad esempio, i comuni
della fascia vesuviana, da San Giorgio a Cremano a
Castellammare di Stabia, aventi ciascuno da settantamila a più
di centomila abitanti) non sanno se sull'intero territorio
comunale devono applicare i piani urbanistici vigenti (spesso
di recente approvazione) oppure devono vietare qualsiasi
intervento, comprese anche minime variazioni dell'aspetto
esteriore degli edifici esistenti (pure l'apertura di una
finestra). E' una situazione paradossale ed incredibile, di
cui è facile immaginare le conseguenze: diversità radicale di
comportamento e, quindi, disparità di trattamento dei
cittadini; sviluppo abnorme del contenzioso in sede
amministrativa; liti tra i proprietari degli immobili vicini,
con contenzioso anche in sede civile dall'esito incerto, in
relazione all'indicata equivocità del testo legislativo.
Pertanto, è fin troppo evidente la necessità di un
provvedimento legislativo, che anzitutto elimini l'incertezza
interpretativa. Nel contempo, si tratta di confermare gli
obiettivi del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 431,
consistenti nella rigorosa tutela delle località di
particolare interesse paesistico ed ambientale e
nell'approvazione di piani territoriali sovracomunali, diretti
a coordinare la pianificazione comunale e ad assicurare una
specifica considerazione dei valori paesistici ed
ambientali.
A tal fine si propone di modificare l'articolo
1- quinquies del decreto-legge in oggetto, nel senso di
precisare che il previsto vincolo d'immodificabilità continua
a valere per i beni e le aree elencati dall'articolo 1, che ha
aggiunto nove commi all'articolo 82 del decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. Si tratta, cioè, dei
beni e delle aree per i quali l'articolo 1- bis del
medesimo decreto prevede la formazione dei piani paesistici o
dei detti piani territoriali. Sembra ragionevole, quindi, che
il detto divieto non continui a valere per altre località, a
cui non fa riferimento la previsione di pianificazione
disposta dal citato articolo 1- bis.
Questa soluzione si presenta, anzitutto, corretta sul piano
della legittimità costituzionale, in quanto le aree ed i beni
elencati dall'articolo 1 del decreto-legge n. 312 del 1985
hanno intrinsecamente valore paesistico ed ambientale e,
quindi, può ritenersi connaturale alle caratteristiche dei
medesimi un vincolo d'immodificabilità anche a tempo
indeterminato. In altri termini, poiché il vincolo di cui
all'articolo 1 quinquies del decreto-legge citato può
protrarsi per un tempo lungo e non determinato - in caso di
inerzia della regione e del Ministero per i beni culturali e
ambientali (come sta avvenendo) - si configurerebbe un'ipotesi
di illegittimità costituzionale per violazione dell'articolo
42 della Costituzione
Pag. 3
(sentenza n. 55 del 1968 della Corte costituzionale).
Invece, la limitazione del detto vincolo alle aree ed ai beni
di cui all'articolo 1 del decreto-legge n. 312 del 1985 non
contrasterebbe con le richiamate norme costituzionali, come
chiarito dalla sentenza n. 56 del 1968 della Corte
costituzionale.
D'altra parte - mentre va sottolineata la vastità delle
aree indicate dal citato articolo 1 - si deve rilevare che per
gli altri territori soggetti a vincolo paesistico generico non
contemplati nello stesso articolo restano in vigore le norme
di tutela non solo dei piani urbanistici, bensì anche
quelle consistenti nel controllo preventivo sui singoli
progetti da parte della regione e del Ministero per i beni
culturali e ambientali dotati dei più ampi poteri di
valutazione.
Pertanto, la proposta modifica dell'articolo
1- quinquies del decreto-legge n. 312 del 1985 non solo
elimina le gravi incertezze interpretative finora manifestate,
bensì risulta coerente con la disposizione di cui all'articolo
1- bis dello stesso decreto ed assicura una stabile e
rigorosa tutela dei beni d'interesse paesistico ed ambientale
nel rispetto degli affermati princìpi costituzionali.
| |