| Onorevoli Colleghi! -- La presente proposta di legge
si inserisce in un contesto di crisi per la cooperazione allo
sviluppo, che si manifesta sia a livello internazionale che
nazionale.
A livello internazionale, la recente crisi economica ha
indotto molti Paesi donatori a ridurre le risorse finanziarie
destinate all'aiuto pubblico allo sviluppo. La fine della
guerra fredda, inoltre, ha causato una riduzione degli impegni
verso le tradizionali aree di intervento a favore dei paesi
dell'Est. In Italia, ai tagli operati dalla legge finanziaria
del 1993 all'aiuto pubblico allo sviluppo - con una riduzione
del 45 per cento rispetto alla finanziaria del 1992 - si sono
aggiunte le indagini della magistratura italiana sulla
gestione della cooperazione, che portando alla luce
corruzione, sprechi ed inefficienze hanno contribuito ad una
disillusione diffusa nell'opinione pubblica e ad un marcato
disinteresse
da parte di molte forze politiche nei confronti della
cooperazione allo sviluppo. Anche le valutazioni della Società
italiana di monitoraggio (Sim) sugli interventi italiani di
cooperazione realizzati negli anni '80 hanno contribuito a
mettere in luce l'alto livello di inefficienza che ha
caratterizzato la gestione italiana della cooperazione allo
sviluppo: una percentuale bassissima di progetti è stata
completata ed è funzionante o ha una qualche speranza di
divenire funzionante in futuro; le spese sono state enormi e
non proporzionali ai risultati; infine, per la maggior parte
dei progetti sono mancati studi di fattibilità
tecnico-economica, controlli sull'esecuzione, e valutazioni
ex post.
Oltre ad essere caratterizzata da tali inefficienze, la
politica italiana di cooperazione allo sviluppo negli scorsi
decenni ha privilegiato i macroprogetti dei grandi complessi
industriali italiani, costituendo
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spesso una sovvenzione indiretta alle grandi industrie in
crisi, non competitive sui mercati internazionali, e
producendo le ben note ed inutili "cattedrali nel deserto".
Risulta invece molto più utile incentivare le piccole e medie
imprese che intendono operare nell'ambito della cooperazione,
poiché esse dispongono di un modus operandi e di una
struttura che le mette in grado di adattarsi più facilmente
alle condizioni economiche dei Paesi in via di sviluppo,
nonché di cooperare attivamente con partner locali nei
Paesi in via di sviluppo favorendo così il loro sviluppo.
Questo tipo di partenariato, non sufficientemente favorito in
passato, produce effetti particolarmente positivi e
duraturi.
E' necessario inoltre incentivare i microprogetti delle
organizzazioni non governative che costituiscono
tradizionalmente ottimi esempi di cooperazione allo sviluppo
in quanto coinvolgono soprattutto il tessuto sociale del Paese
donatore come del Paese beneficiario.
La gestione italiana della cooperazione allo sviluppo è
stata caratterizzata nel passato anche dal ruolo preponderante
dato al Governo italiano in materia di cooperazione, e dalla
corrispondente mancanza di indirizzo e controllo da parte del
Parlamento. L'importante funzione di definizione delle
priorità geografiche e settoriali, ad esempio, è stata
esercitata, conformemente al testo della legge n. 49 del 1987
fino alla sua soppressione avvenuta con decreto del Presidente
della Repubblica 20 aprile 1994, n. 373, dal comitato
interministeriale per la cooperazione e lo sviluppo (CICS) che
ha cambiato continuamente priorità in base a motivazioni
opportunistiche che poco o niente avevano a che fare con i
reali bisogni dei Paesi in via di sviluppo e con una vera
politica della cooperazione. La mancanza di indirizzo e di
controllo da parte del Parlamento è particolarmente grave
perché ha reso possibile una gestione "personalizzata" e poco
trasparente della cooperazione da parte dei vari ministri
degli esteri e sottosegretari delegati, nonché una
strumentalizzazione della legge numero 49 del 1987 che ha
privilegiato le grandi imprese di Stato, il commercio italiano
e certi uomini politici, mentre l'anima solidarista ed
umanitaria della cooperazione veniva relegata ad un ruolo del
tutto secondario.
La mancanza di trasparenza di cui sopra è stata poi
favorita dall'eccessiva burocratizzazione che ha accompagnato
l'approvazione e la gestione dei progetti. Vi è ora la
necessità di semplificare l' iter burocratico ed
amministrativo e di adottare i rigidi criteri usati in sede
comunitaria in materia di gestione del "ciclo del progetto".
In particolare, il monitoraggio e il controllo delle
iniziative di cooperazione, che nel passato in Italia è spesso
stato solo di natura formale, cartacea, deve divenire
sostanziale e maggiore importanza deve essere data alla
valutazione successiva alla realizzazione dei progetti.
E' necessario reagire alla presente fase di crisi della
cooperazione con una riforma profonda e radicale della
legislazione esistente in materia, in modo da evitare che si
ripetano in futuro gli episodi di "malacooperazione" che oggi
stanno venendo alla luce. E' necessario innovare la
legislazione esistente anche ai fini di accogliere le
legittime istanze della società civile, delle associazioni che
operano nell'ambito della cooperazione e degli enti locali.
La presente proposta di legge, accogliendo queste istanze,
presenta numerose ed importanti novità rispetto alla legge n.
49 del 1987. Una di esse è la maggiore importanza data alla
funzione di indirizzo del Parlamento, a cui spetterà di
decidere le priorità geografiche e settoriali della
cooperazione italiana.
La presente proposta di legge mira poi a rivalutare il
ruolo delle piccole e medie imprese delle regioni nell'ambito
della cooperazione bilaterale. A questo fine, una netta
distinzione viene fatta fra cooperazione di iniziativa
governativa, sia multilaterale sia bilaterale, incentrata
prevalentemente sui macro-progetti, e quella regionale,
riservata ai micro-progetti. Per quanto riguarda il
decentramento regionale, vengono istituite le Agenzie
regionali per la cooperazione alla sviluppo (ARCS) riunite in
una federazione, la Federazione delle agenzie regionali per la
cooperazione
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allo sviluppo (FARCS). Ad esse vengono affidati vari compiti,
tra i quali il cofinanziamento nei micro-progetti, la funzione
di supporto informativo, e la sensibilizzazione dell'opinione
pubblica italiana sui temi dello sviluppo. Per quanto riguarda
le piccole e medie imprese, si prevede inoltre che esse
accedano più facilmente che in passato a finanziamenti
agevolati per la realizzazione di joint-ventures con
imprese del Paese in via di sviluppo. La denominazione
"federazione" attribuita alla Farcs è per certi versi
impropria, trattandosi di struttura governativa comunque
centralizzata e facente capo al Ministero degli affari esteri,
ma trae origine dalla composizione del suo organo esecutivo,
la giunta, che è composta per metà da rappresentanti delle
agenzie regionali.
L'istituzione della Farcs e delle agenzie costituisce una
semplificazione rispetto alla complessa struttura prevista
dalla legge n. 49 del 1987, rendendo più facili controlli ed
accertamenti di responsabilità e, in generale, rendendo
maggiormente trasparente l' iter procedurale. La nuova
struttura prevista dalla presente proposta di legge è inoltre
maggiormente indipendente dal Governo rispetto alla struttura
prevista dalla legge n. 49, del 1987, senza però costituire
una agenzia indipendente.
Ai fini di una maggiore trasparenza e di un maggiore
snellimento dell' iter burocratico-amministrativo, la
presente proposta di legge riconosce una particolare
importanza al monitoraggio ed al controllo expost, e
garantisce la loro indipendenza affidandole ad organismi
indipendenti di esperti, esterni alla struttura della FARCS e
delle ARCS. Ciò, oltre ad aumentare la trasparenza nella
gestione della cooperazione, facilita l'individuazione delle
responsabilità. Sempre al fine di una maggiore trasparenza e
snellimento procedurale, vengono inoltre previsti tempi
massimi entro i quali le proposte di cooperazione devono
essere accettate o respinte dagli organi a ciò preposti. Ciò,
unitamente all'alto numero di sedute previste per gli organi
della FARCS, permetterà di ridurre notevolmente i tempi
relativi alle procedure di approvazione dei progetti.
Per quanto riguarda le finalità generali, la presente
proposta di legge introduce il riferimento al rispetto dei
diritti dell'uomo e al miglioramento della condizione degli
anziani e stabilisce che gli interventi di cooperazione
debbano essere conformi alle convenzioni e alle politiche
comunitarie e internazionali di cooperazione. Ciò permetterà
tra l'altro di favorire il tanto auspicato coordinamento tra
le politiche di cooperazione dei Paesi e degli organismi
donatori, aumentando in tal modo l'efficienza e l'efficacia
degli interventi di cooperazione. Per quanto riguarda la
tutela dei diritti dell'uomo, vi è inoltre uno specifico ed
innovativo riferimento alla tutela dei diritti dell'uomo, per
cui le iniziative di cooperazione gestite secondo la presente
proposta di legge possono essere realizzate solo con i Paesi
che non violino in modo sistematico i diritti dell'uomo, fatta
eccezione per gli interventi d'emergenza.
Un'altra novità rispetto alla legge n. 49 del 1987 è
l'inclusione, tra le attività di cooperazione bilaterale, del
riferimento all'alfabetizzazione e alla scolarizzazione nei
Paesi in via di sviluppo al sostegno a programmi educativi di
procreazione responsabile e al sostegno alla partecipazione
popolare nei Paesi in via di sviluppo alla progettazione e
gestione delle iniziative di sviluppo. Si tratta di aspetti
fondamentali, spesso ignorati dalla cooperazione italiana. Per
quanto riguarda la partecipazione popolare in loco, in
sede internazionale è stato di recente sottolineato da
organismi di spicco come l'UNDP (United nations development
programme) che le iniziative di cooperazione maggiormente
efficaci e realizzate con un maggiore risparmio di costi, sono
quelle che coinvolgono la popolazione locale. Ciò inoltre
favorisce processi di democratizzazione e di partecipazione
popolare che la comunità internazionale, sempre più negli
ultimi tempi, intende favorire.
Per quanto riguarda il riferimento alla procreazione
responsabile, si tratta di ovviare ad una situazione in cui
l'Italia è sempre stato uno dei Paesi del DAC (Development
aid committee) che dedica la quota minore di risorse a
questo importantissimo aspetto della cooperazione allo
sviluppo.
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