| Onorevoli Colleghi! -- Il decretolegge 6 maggio 1994,
n. 279 (atto Camera n. 514), pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale n. 107 del 10 maggio 1994 e che pertanto decadrà
se non verrà convertito in legge entro il 9 luglio 1994, è la
quarta edizione del decreto legge 9 novembre 1993, n. 443,
recante " Disposizioni in materia di utilizzo dei residui
derivanti da cicli di produzione o di consumo in un processo
produttivo o in un processo di combustione".
Il decreto contiene l'espressa abrogazione de
" l'articolo 2 del decreto-legge 9 settembre 1988 n. 397,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 1988, n.
475 " (articolo 13). Il decreto è stato per l'appunto
emanato essenzialmente allo scopo di porre rimedio alle
incertezze determinate dalla travagliata vita ed ingloriosa
morte del regime delle materie prime secondarie introdotto dal
citato ed abrogato
articolo 2 del decreto-legge n. 397 del 1988,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 475 del 1988; in
altri termini, la nuova disciplina del riutilizzo dei residui
è sostitutiva della previgente disciplina delle materie prime
secondarie con i seguenti elementi di continuità:
disciplina quella sorta di zona grigia di
transizione tra le attività di smaltimento dei rifiuti (in
particolare il trattamento con recupero) e le normali attività
produttive;
riguarda concettualmente i medesimi materiali ed in fase
di prima applicazione esattamente ed esclusivamente gli
stessi: quelli previsti nell'allegato al decreto ministeriale
del 26 gennaio 1990, di attuazione dell'articolo 2 del
decreto-legge n. 397 del 1988 e quelli già individuati dalle
regioni ai sensi di dette norme statali (articolo 5,
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comma 5, ed articolo 14, comma 1, del disegno di legge n. 279
del 1994);
riguarda le stesse attività: utilizzo (o riutilizzo) di
materiali di scarto o di risulta ed ogni operazione precedente
fin dalla produzione (trasporto, stoccaggio, trattamento,
oltre alla produzione stessa);
conserva tutte le esclusioni già previste dall'abrogato
regime delle materie prime secondarie.
Per contro, i principali elementi di novità sono
costituiti:
dall'espressa previsione che i residui riutilizzabili
sottoposti al particolare regime possono essere costituiti non
solo da scarti di lavorazione, ma anche da scarti di consumo
(articolo 1, comma 1);
dall'espressa previsione che il riutilizzo di residui
all'interno dello stabilimento ove sono stati prodotti
costituisce parte integrante dell'attività produttiva
(articolo 1, comma 1);
dall'aumento delle ipotesi di esclusione dal campo di
applicazione, ossia delle categorie di materiali di risulta il
cui riutilizzo non è sottoposto al previsto regime sul
riutilizzo dei residui (articolo 2, comma 2);
dalla prevista emanazione e periodico aggiornamento di
elenchi nazionali dell'elenco (e relative norme tecniche) dei
residui per i quali l'utilizzo e le attività connesse
(trasporto, stoccaggio, trattamento) è subordinato alla sola
comunicazione preventiva (articolo 5, comma 1);
dalla parimenti prevista emanazione e periodico
aggiornamento di un elenco nazionale ricognitivo dei materiali
quotati con precise specifiche merceologiche in borse merci o
in listini e mercuriali ufficiali istituiti presso le camere
di commercio (articolo 2, commi 4 e 5);
dalla previsione di un qualche coordinamento tra l'elenco
degli operatori abilitati a trasportare, stoccare, trattare ed
utilizzare residui (sulla base della preventiva comunicazione)
e l'Albo nazionale degli smaltitori (articoli 4, comma 1, e 5,
comma 4);
da una complessiva ricerca di migliore e più puntuale
definizione del regime amministrativo di controllo.
Il tutto però solo in via transitoria " in attesa
dell'attuazione delle direttive 91/156/CEE e 91/689/CEE "
(articolo 1, comma 4).
1. Osservazioni di carattere generale.
Come s'è visto, il decreto-legge è essenzialmente motivato
dall'urgente necessità di colmare un vuoto normativo
(determinato prima dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 512 del 1990, che ha ampiamente mutilato il decreto
ministeriale del 26 gennaio 1990, e poi accentuato dalla
sentenza n. 5 del 1992 della Corte di cassazione, Sezioni
unite penali, che ha affermato la totale inefficacia ed
inapplicabilità del previgente previsto regime delle materie
prime secondarie, dalla Corte stessa considerato una sorta di
regime speciale in deroga a quello generale sullo smaltimento
dei rifiuti) dando copertura a chi operava secondo le
disposizioni (quelle sulle materie prime secondarie) non più
ritenute applicabili (detta sentenza di Cassazione).
In siffatto contesto il decreto-legge introduce una
regolamentazione completa della materia con tanto di rinvio ad
emanandi provvedimenti ministeriali di attuazione e di
esecuzione.
1.1. Complessiva inadeguatezza del decretolegge:
transitorietà nelle transitorietà
A parte ogni considerazione sull'improprio utilizzo dello
strumento legislativo d'urgenza, si ha ragione di ritenere che
comunque, se è in qualche modo accettabile che in sede di
emanazione del decreto, proprio perché si versa in una
situazione di emergenza (che per altro risale al marzo del
1992, se non addirittura all'ottobre del 1990), si rinvii ad
atti ministeriali successivi (alcuni dei quali hanno solo
carattere ricognitivo) e si provveda solo " in attesa
dell'attuazione delle direttive 91/156/CEE e
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91/689/CEE " dettando quindi una serie di disposizioni che,
pur costituendo, come s'è detto, una regolamentazione completa
della materia (almeno nelle intenzioni), hanno dichiaratamente
carattere solo transitorio, la legge di conversione
dovrebbe:
da un lato già contenere quanto meno una prima
definizione degli aspetti che nel decreto, per le ripetute
ragioni di urgenza, sono stati rinviati a successivi
provvedimenti di attuazione (e ciò come minimo vale per la
ricognizione dei materiali quotati e per il completamento
dell'elenco dei residui individuati sulla base degli elenchi
trasmessi dalle regioni);
dall'altro risultare già e definitivamente conforme alle
direttive comunitarie, per l'attuazione delle quali, per
giunta, è nel frattempo sopravvenuta le legge di delega
(tecnicamente la legge di conversione del decreto dovrebbe
costituire parziale attuazione delle direttive, revocando per
tale parte la delega di cui all'articolo 38 della legge 22
febbraio 1994, n. 146, vale a dire, in particolare le lettere
d), e) ed f) del comma 1).
In altri termini, il decreto-legge (dichiaratamente ed
anche nel contenuto, non risultando adeguatamente conforme
alle indicazioni comunitarie), così come formulato costituisce
solo una normativa transitoria; non solo, ma introduce anche
il transitorio del transitorio. Ma non basta, il decreto
neppure si preoccupa di regolamentare il passaggio tra la fase
di sua prima applicazione e la successiva.
Valga un esempio: in prima applicazione sono esclusi tutti
i residui quotati dalle camere di commercio, ma è prevista
l'emanazione di un decreto ministeriale contenente la
ricognizione positiva di tali materiali con la
possibilità di selezionare quelli che rimangono esclusi dal
campo di applicazione della normativa sull'utilizzo dei
residui e quelli invece per i quali tale esclusione non si
applica, dice il decreto, ma ciò significa che non si
applicherà più: come dovranno comportarsi coloro i quali si
troveranno esclusi dall'esclusione? dovranno forse inoltrare
la comunicazione prevista dall'articolo 4, comma 1, o
dall'articolo 5, comma 2, e sospendere l'attività in attesa
del decorso del termine di preavviso, ammesso che (ma in
nessuna parte del decreto lo si afferma) l'esclusione
dall'esclusione comporti automatico inserimento nell'elenco
dei residui individuati di cui all'articolo 5, comma 1?
Altro esempio: " in attesa della prima individuazione dei
residui di cui all'articolo 5, comma 1, sono sottoposti alle
procedure agevolate di cui al predetto articolo 5, commi 2, 3
e 4, (oltre che i residui elencati nell'allegato al decreto
ministeriale 26 gennaio 1990 aventi provenienza e destinazione
conformi a quanto ivi indicato, anche) i residui destinati
al riutilizzo in processi produttivi in base a specifica
disciplina regionale che risultano individuati ... negli
elenchi (già) trasmessi dalle regioni al Ministero
dell'ambiente ... " (articolo 14, comma 1); non è però
affatto scontato che il previsto provvedimento ministeriale
confermi tutti i residui individuati dalle regioni, sicché
tutti coloro che attualmente operano con riferimento ai
residui che dovessero essere esclusi non potranno continuare
sulla base della semplice comunicazione presentata, ma anche
in questo caso il decreto non contiene alcuna disposizione che
regoli il passaggio tra la prima e la seconda fase della sua
applicazione.
In estrema sintesi, il decreto-legge, la cui motivazione
essenziale è dare copertura (e quindi, di fatto, creare la
condizioni di sanatoria) alle situazioni di fatto
determinatesi per effetto del mancato funzionamento dell'a suo
tempo previsto regime delle materie prime secondarie, dovrebbe
come minimo costituire una norma ponte in vista
dell'attuazione delle direttive comunitarie e quindi dovrebbe
contenere i meccanismi di progressiva riconduzione (per
l'appunto della situazione di fatto) a quello che dovrà essere
l'assetto normativo definitivo. Al contrario, così come
formulato, non prevede neppure gli strumenti procedurali per
consentire il passaggio non traumatico tra la fase di sua
prima applicazione e la sua piena applicazione che comunque
resta un regime transitorio.
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Va da sé che la legge di conversione dovrà come minimo
eliminare tali inconvenienti.
1.2. Connotati essenziali del problema di fondo che
necessita di risposta normativa
Appare opportuno preliminarmente prospettare un'ulteriore
considerazione di carattere generale, posto che, al di là
della necessità di ricondurre alla legalità le situazioni di
fatto venutesi a creare per i più volte ricordati motivi (la
sanatoria di cui s'è detto), nell'impostare quella che si
auspica possa essere una regolamentazione stabile del
riutilizzo dei residui bisogna ovviamente mirare alla
soluzione (che dovrà essere conforme alle indicazioni
comunitarie) delle esigenze di fondo e non solo di quelle
contingenti che per l'appunto richiedono l'intervento
legislativo.
Ed il problema di fondo resta sempre quello che a suo tempo
e con insuccesso s'è tentato di risolvere con l'ora abrogato
articolo 2 del decreto-legge n. 397 del 1988 convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 475 del 1988: necessità e
praticabilità di un regime amministrativo di controllo che
costituisca l'anello di congiunzione tra le attività di
smaltimento dei rifiuti vere e proprie e quelle normali di
produzione, e ciò in quanto l'incertezza della definizione di
rifiuto crea una zona grigia tra lo smaltimento di rifiuto con
(o addirittura tramite) recupero e la produzione con materiali
di risulta.
Non è certo questa la sede per addentrarsi nell'annosa
disputa:
cos'è il rifiuto e cosa non è rifiuto;
qual'è la linea di demarcazione tra rifiuto e
non-rifiuto;
esistono o non esistono le cosiddette materie prime
secondarie, o residui riutilizzabili che dir si voglia, e, se
esistono, sono dei non-rifiuti o sono solo una particolare
categoria di rifiuti suscettibile di autonoma
regolamentazione;
ed ancora, tale possibile autonoma regolamentazione è (o
sarebbe) una deroga alla disciplina generale dei rifiuti,
oppure è (o sarebbe) una regolamentazione effettivamente e
completamente autonoma.
Ci si limita ad osservare come anche a livello comunitario
il tentativo di fornire una definizione più certa sia
sostanzialmente fallito e conseguentemente come non sia
veritiera l'affermazione che nella normativa comunitaria vi
sarebbero dei " rifiuti individuati come tali " (vedasi
articolo 38, comma 1, lettera a), della legge n. 146 del 1994:
" uniformare la normativa nazionale alle definizioni e alle
classificazioni dei rifiuti individuati come tali dalla
normativa comunitaria ". In vero, a fronte della definizione
originaria in base alla quale " per rifiuto si intende
qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o
abbia l'obbligo di disfarsi secondo le disposizioni nazionali
vigenti " (articolo 1, lettera a), della direttiva
75/442/CEE nel testo originario), per rifiuto deve ora
invece intendersi " qualsiasi sostanza od oggetto che
rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il
detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di
disfarsi " (nuova e vigente lettera a) del medesimo articolo
1). La novità (apparente) è costituita dal fatto che la norma,
così come è scritta, parrebbe far discendere la qualifica di
rifiuto dalla ricorrenza contemporanea di due condizioni, con
la conseguenza che nessuna sostanza od oggetto sarebbe un
rifiuto (anche se il detentore se ne disfa, ha deciso o ha
l'obbligo di disfarsene) qualora non risulti annoverabile
nell'apposito elenco allegato alla direttiva, per contro il
fatto che la sostanza o l'oggetto risulti annoverabile
nell'elenco non comporta automaticamente che trattasi
sicuramente di un rifiuto (nella misura in cui il detentore
non se ne disfi, non abbia deciso o non abbia l'obbligo di
disfarsene). Basta però leggere la prima e l'ultima voce
dell'elenco riportato nell'allegato I alla direttiva per
rendersi conto che l'appartenenza a detto elenco non
costituisce affatto una condizione: nello stesso possono
rientrare non solo tutti i " residui di produzione o di
consumo in appresso non specificati " (prima voce
dell'allegato I), ma anche " qualunque sostanza, materia o
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prodotto che non rientri nelle categorie sopra
elencate " (sedicesima ed ultima voce dell'allegato I); in
tutta evidenza l'allegato contiene soltanto un sistema di
catalogazione o, se si vuole, di classificazione dei rifiuti,
opportunamente inserendo delle categorie residuali, fermo
restando che è e resta rifiuto tutto ciò di cui il detentore
si disfa o ha l'obbligo di disfarsi.
Ma neppure il definitivo pronunciamento delle Sezioni unite
penali della Corte di cassazione (la famosa sentenza n. 5 del
1992), che torna di piena attualità, stante la sopra
dimostrata sostanziale non variazione della definizione
originaria, può considerarsi la conclusione realmente
definitiva della disputa. La nozione di rifiuto data in tale
occasione dal supremo collegio non appare infatti quanto meno
semplicistica, risolvendosi nell'affermazione che " nella
generale categoria dei rifiuti rientrano non solo le sostanze
e gli oggetti che si possono considerare tali sin
dall'origine, ad es. immondizie (quasi che tutto ciò che va
a comporre le immondizie prima di essere tale, ossia rifiuto,
non fosse un'altra cosa), ma anche quelle sostanze ed
oggetti non più idonei a soddisfare i bisogni cui essi erano
originariamente destinati ", il che, al limite, condurrebbe
a classificare come stoccaggi nemmeno tanto provvisori di
rifiuti gran parte dei musei, a cominciare da quelli della
scienza e della tecnica, e comunque quasi che non fosse di
comune esperienza il riutilizzo, ove possibile, ad altri fini
delle proprie cose non più utilizzabili per gli scopi
originari.
Nell'economia del presente lavoro, invece, appare opportuno
soffermarsi su quelle che si ritengono essere le ragioni
dell'insorgere dell'annoso problema e della difficoltà della
sua soluzione.
In termini generali ed in prima approssimazione, cosa sia
rifiuto e cosa non lo sia lo sappiamo tutti. Rifiuto è tutto
ciò che non ci interessa più al punto di non desiderare altro
che sbarazzarcene senza proporci alcuna contropartita, né la
soddisfazione di alcun ulteriore interesse. E' evidente quindi
che il rifiuto nasce nel momento in cui il detentore
decide di buttarlo
via. Ma è proprio questa genesi volontaristica che ha
determinato l'insorgere del problema. Fin tanto che il
detentore del rifiuto poteva sbarazzarsene a costo zero
certamente nessuno si è posto il dubbio di cosa fosse e di
cosa non fosse rifiuto: rifiuto era tutto ciò che di fatto
veniva buttato via e, d'altra parte, di norma nessuno aveva
interesse a nascondere i propri rifiuti nella misura in cui
gli costava poco o nulla buttarli via. Tale situazione di
fatto sostanzialmente permane per i rifiuti solidi urbani o
comunque per tutti i rifiuti asportati e smaltiti dal servizio
pubblico obbligatorio ed in privativa previsto dalla normativa
vigente: vero è che anche il produttore di rifiuti urbani (ed
assimilati) deve sopportarne l'onere di smaltimento, ma tale
onere è determinato in via forfettaria (tassa comunale per
l'asporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani) sicché, a
fronte di un costo fisso, che per giunta deve essere comunque
sopportato a prescindere dalla effettiva fruizione del
servizio, una volta assolto l'obbligo tributario lo
smaltimento è per così dire gratuito. Si aggiunga, per maggior
precisione, che non sussiste alcuna correlazione tra
assolvimento dell'obbligo tributario ed acquisizione del
diritto alla fruizione del servizio, che, come si è accennato,
è "obbligatorio" (il comune è obbligato ad istituirlo e
renderlo) e "in privativa" (solo il comune può, direttamente o
indirettamente, svolgerlo); di conseguenza il produttore di
rifiuti solidi urbani può (anzi, deve) smaltirli tramite il
servizio pubblico anche se non ha pagato la relativa tassa.
Non è quindi un caso che il problema dell'incerta definizione
di rifiuto in concreto non si sia mai posto per i rifiuti
urbani.
Ben diversa è la situazione per tutti gli altri rifiuti,
ossia per tutti quelli per i quali vi è una precisa
correlazione tra quantità e qualità prodotta e costo per
smaltirli nel rispetto della legge, legge che a taluni è parso
di poter eludere contrabbandando i propri rifiuti per
non-rifiuti.
Ma, se questa è la motivazione genetica dell'annoso
dibattito, si ha ragione di ritenere che, ai fini della
ricerca di una adeguata e possibilmente definitiva soluzione
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del problema, sia necessario in primo luogo verificare quali
siano i reali vantaggi conseguibili tramite l'operazione di
contrabbando di cui s'è detto, vale a dire, in buona sostanza,
simulando come riutilizzo quello che in realtà è uno
smaltimento.
La prima serie di vantaggi deriva dal fatto che in tal modo
ci si sottrae dal regime autorizzatorio e di controllo
specifico previsto dalla disciplina dei rifiuti. Non occorre
alcuna autorizzazione per poter trattare (vale a dire lavorare
o comunque utilizzare) il materiale che si dice non essere
rifiuto, né, tanto meno, l'approvazione del progetto. Per quel
materiale non è necessario tenere apposita documentazione
(registro di carico e scarico; eventuali formulari per il
trasporto) ed effettuare comunicazioni periodiche (denuncia
annuale al catasto nazionale dei rifiuti). Non si è soggetti a
controllo specifico da parte della pubblica
amministrazione.
Va da sé che tutta questa serie di vantaggi assume
particolare rilevanza nella misura in cui la simulazione è
diretta a gestire il presunto non-rifiuto violando non solo
gli aspetti formali della legge, ma anche quelli sostanziali,
ossia trattando o comunque collocando il materiale senza
mettere in atto, in tutto o in parte, i necessari accorgimenti
richiesti ai fini della tutela dell'ambiente e quindi
risparmiando sui costi di smaltimento.
Tutto ciò però si fonda sul presupposto (o convinzione
comune) che, eluso il sistema di controllo previsto dalla
disciplina dei rifiuti, non sussistano altre forme di
controllo o che comunque tali altre forme siano più blande.
Per contro, da un lato è tutta da dimostrare l'effettiva
efficacia del sistema di controllo sui rifiuti (efficacia che
anzi viene ulteriormente compromessa quanto più tale sistema
di controllo si fa carico di assolvere scopi impropri e che
dovrebbero essere coperti da altri sistemi), dall'altro se la
convinzione comune fosse fondata, il che almeno sulla carta
non è, la possibilità (e la convenienza) di eludere la
disciplina sui rifiuti, deriverebbe non già dagli incerti
confini tra rifiuto e non-rifiuto, bensì dalla inadeguatezza
degli altri sistemi di controllo. Una volta che questi ultimi
fossero resi efficaci (s'è detto che sulla carta esistono, ma
al pari di quelli sui rifiuti, e forse per certi settori ancor
meno, non possono certo essere considerati soddisfacenti) e
posto che gli effetti negativi sull'ambiente ritenuti
tollerabili per operazioni di riutilizzo, vero o presunto che
sia, non possono essere certo fissati a livelli (o valori di
accettabilità) diversi da quelli stabiliti per lo smaltimento
vero e proprio, gran parte dei vantaggi sopra indicati
automaticamente verrebbero meno. Resterebbe soltanto il
vantaggio di non dover affrontare le procedure autorizzatorie
previste per lo smaltimento dei rifiuti.
E questa è la seconda serie di vantaggi perseguita da
coloro che, a ragione o a torto, cercano di eludere il regime
dei rifiuti o comunque di sottrarsi dall'ambito di
applicazione dello stesso, pur non intendendo violare nella
sostanza la normativa posta a tutela dell'ambiente.
Le procedure per l'ottenimento delle autorizzazioni allo
smaltimento dei rifiuti sono, infatti, notoriamente
defatiganti al limite del vessatorio e, in molti casi, sono
anche piuttosto onerose, soprattutto tenuto conto
dell'incertezza dei tempi di esaurimento. A ciò si
accompagnano comunque tutte le sindromi che circondano il
"mondo" dei rifiuti.
Concludendo sul punto, quindi, si ha ragione di ritenere
che:
se tutti i sistemi di controllo, ivi compreso, ma non
solo, quello sui rifiuti fossero realmente efficaci, quanto
meno ad un livello accettabile;
se le procedure per il rilascio delle autorizzazioni allo
smaltimento dei rifiuti fossero correttamente rapportate alle
effettive esigenze di controllo preventivo e di premessa al
controllo successivo, il che le alleggerirebbe di non poco;
se non vi fosse un clima di ingiustificata enfatizzazione
dei pericoli connessi ai rifiuti;
il problema di stabilire cosa sia e cosa non sia rifiuto
si ridimensionerebbe (o addirittura si risolverebbe)
automaticamente.
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Ma, detto per inciso, nello sviluppare tali considerazioni
si sono in buona sostanza anche individuate le ragioni, quanto
meno le principali, della non funzionalità dell'intero sistema
normativo sui rifiuti, sistema oggi costituito da un numero
difficilmente quantificabile di provvedimenti di vario tipo e
livello, la cui emanazione ha costituito una sorta di "fuga
nel legislativo" dai problemi di ordine amministrativo,
lasciati per altro irrisolti ed aggravati.
1.3. La nuova impostazione comunitaria
S'è visto come la variazione della definizione di rifiuto
abbia deluso le aspettative. Ben più rilevanti, invece, sono
gli effetti della modifica all'originaria definizione di
smaltimento, dalla quale poi discende una radicalmente diversa
impostazione di tutto il sistema autorizzatorio, al punto che,
alla fin fine, la mancata soluzione a monte del problema di
cosa sia e cosa non sia rifiuto potrebbe risultare di scarsa
rilevanza pratica.
Secondo la definizione originaria per smaltimento doveva
intendersi " la raccolta, la cernita, il trasporto, il
trattamento dei rifiuti nonché l'ammasso e il deposito dei
medesimi sul suolo o nel suolo " nonché ancora " le
operazioni di trasformazione necessarie per il riutilizzo, il
recupero o il riciclo dei medesimi " (articolo 1, lettera
b, del testo previgente). In altri termini nel concetto
di smaltimento venivano ricomprese tutte le fasi della
gestione dei rifiuti. Ora invece la direttiva contiene una
serie di autonome definizioni per le varie singole attività
che nel loro insieme compongono quella che poi definisce per
l'appunto come gestione dei rifiuti.
In particolare vengono definiti in modo distinto lo
smaltimento ed il recupero, sulla base di due appositi
allegati contenenti, rispettivamente, l'elencazione (e la
classificazione) delle operazioni di smaltimento (allegato II
A) e delle operazioni che comportano una possibilità di
recupero (allegato II B). Le prime essenzialmente si risolvono
nell'incenerimento, nella discarica, o comunque collocazione
dei rifiuti nell'ambiente, e nell'esecuzione dei trattamenti
preliminari all'incenerimento ed alla discarica; ogni altra
lavorazione del rifiuto, non essendo effettuata a fini
meramente distruttivi (incenerimento) o confinatori
(discarica), qualora non sia solo preliminare alla distruzione
o al confinamento, automaticamente comporta una possibilità di
recupero.
Ne consegue che, da un lato, si riducono le tipologie delle
attività considerate di smaltimento (in origine ricomprendenti
anche le operazioni necessarie per il riutilizzo, il recupero,
il riciclo dei rifiuti), dall'altro però vengono ampliate le
tipologie di attività comunque sottoposte a controllo, venendo
ricomprese tra le operazioni che comportano una possibilità di
recupero (come si legge nell'allegato II B) non solo i
trattamenti di rifiuti con recupero, precedentemente
catalogati come smaltimento, ma anche alcune attività di
utilizzo (tipico il caso della " utilizzazione principale
come combustibile o altro mezzo per produrre energia ", nona
voce dell'elenco, chiaramente non catalogabile come
smaltimento in base alla vecchia definizione, salvo affermare
che un impianto industriale, nel momento in cui si utilizza,
come combustibile sostitutivo un residuo, automaticamente
diventa un inceneritore).
Ed in vero, come s'è accennato, sulla distinzione tra
smaltimento (in senso stretto) e recupero (o, più esattamente,
operazioni che comportano una possibilità di recupero), nonché
sull'autonoma configurazione delle attività di raccolta e
trasporto anch'esse in origine ricomprese nel concetto di
smaltimento in senso ampio, si fonda il nuovo sistema
autorizzatorio previsto dalla direttiva 91/156/CEE.
Originariamente la Comunità prescriveva l'autorizzazione in
via generale solo per il trattamento, l'ammasso ed il deposito
di rifiuti per conto di terzi (articolo 8 della direttiva
75/442/CEE nel testo previgente, e, come si è avuto modo di
osservare, all'epoca costituivano smaltimento anche le
operazioni di trasformazione necessarie per il riutilizzo, il
recupero o il riciclo dei rifiuti, non il riutilizzo diretto
degli stessi, né tanto meno l'utilizzo dei
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prodotti derivanti da dette operazioni di trasformazione);
solo per i policlorodifenili, policlorotrifenili e loro
miscele (direttiva 76/403/CEE) e per i rifiuti tossici e
nocivi (direttiva 78/319/CEE) l'autorizzazione era prescritta
anche per lo smaltimento in conto proprio (rispettivamente:
articolo 6 ed articolo 9 delle direttive citate).
Oggi invece la Comunità dispone che " tutti gli
stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni elencate
nell'allegato II A (operazioni di smaltimento in senso
stretto) debbono ottenere l'autorizzazione dall'autorità
competente " (articolo 9, paragrafo 1, della direttiva
75/442/CEE nel testo vigente come modificato dalla direttiva
91/156/CEE) e che " tutti gli stabilimenti o imprese che
effettuano le operazioni elencate nell'allegato II B
(operazioni che comportano una possibilità di recupero)
debbono ottenere un'autorizzazione a tal fine "
(successivo articolo 10), il tutto senza alcuna distinzione
tra il conto proprio ed il conto terzi. Ed è appena il caso di
precisare che nella direttiva 91/689/CEE, che ha abrogato e
sostituito le direttive 76/403/CEE e 78/319/CEE, non è
prevista alcuna ipotesi aggiuntiva rispetto a quelle indicate
in via generale dalla direttiva 75/442/CEE come modificata.
Ciò posto, però, la Comunità poi prevede che "...
possono essere dispensati dall'autorizzazione di cui
all'articolo 9 o all'articolo 10: a) gli stabilimenti o le
imprese che provvedono essi stessi allo smaltimento dei propri
rifiuti nei luoghi di produzione; b) gli stabilimenti o le
imprese che recuperano rifiuti ... " (articolo 11, paragrafo
1, della direttiva 75/442/CEE nel testo vigente), soggiungendo
che " gli stabilimenti o le imprese contemplati nel
paragrafo I (ossia quelli dispensati dall'obbligo
dell'autorizzazione) sono soggetti a iscrizione presso le
competenti autorità " (paragrafo 2 del medesimo articolo
11).
Si ha ragione di ritenere che la nuova impostazione
comunitaria sostanzialmente discenda da una più completa ed
articolata raffigurazione del complessivo sistema di gestione
dei rifiuti in relazione a tutte le possibili destinazioni
degli stessi.
Fin tanto che la destinazione dei rifiuti e la discarica o
l'incenerimento, ovvero un trattamento preliminare alla
discarica o all'incenerimento, non v'è dubbio che si è in
presenza di smaltimento di rifiuti in senso proprio. I dubbi
iniziano quando invece la destinazione è il trattamento con
recupero, e forse già con la selezione effettuata per separare
i materiali da avviarsi al confinamento o alla distruzione
(sicuramente rifiuti veri e propri) e quelli riutilizzabili
(ma siffatta selezione è già un elementare trattamento con
recupero). Il progressivo miglioramento delle attività di
recupero, infatti, ha comportato (ed è auspicabile che sempre
più comporti) che gli impianti di trattamento tecnologicamente
più avanzati e specializzati finiscano con il diventare
strutturalmente in tutto simili (per non dire identici) a dei
normali stabilimenti industriali che utilizzano come materia
prima dei materiali di risulta. Per converso, la progressiva
attuazione del principio che, ai fini della riduzione dei
rifiuti da smaltire (ossia da destinare allo smaltimento in
senso stretto: incenerimento e discarica), è tra l'altro
necessario " promuovere il riciclo dei rifiuti e la loro
riutilizzazione come materia prima " (come si legge nel
testo considerato di premessa alla direttiva 91/156/CEE),
obiettivo di fatto stimolato anche dai costi di smaltimento,
ha innescato un processo (inverso) di avvicinamento degli
stabilimenti produttivi, che utilizzano come materia prima
residui di produzione o di consumo, agli impianti di
trattamento rifiuti con recupero, quanto meno a quelli
tecnologicamente più avanzati e specializzati.
Siffatti processi evolutivi e convergenti già determinano,
e sempre più accentueranno, la difficoltà (per non dire:
l'impossibilità) di tracciare in concreto una precisa linea di
demarcazione tra il trattamento dei rifiuti e l'utilizzo di
residui, ovvero tra cosa sia rifiuto e cosa non lo sia. In
effetti, l'attività svolta in uno stabilimento produttivo e
quella di un impianto di trattamento di rifiuti con recupero
sono strutturalmente identiche, con l'unica differenza che
nella seconda, almeno all'origine, i materiali in uscita
destinati allo smaltimento sono prevalenti rispetto ai
materiali in uscita destinati alla vendita. Diverso è
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quindi (sempre: almeno in origine) il conto economico: in un
impianto produttivo la somma dei prezzi di acquisto delle
materie prime e dei costi di lavorazione deve essere inferiore
ai ricavi dalle vendite dedotti i costi di smaltimento; per un
impianto di trattamento di rifiuti, invece, posto che (si
ripete: almeno in origine) i ricavi dalle vendite dei
materiali recuperati sono inferiori al costo di smaltimento
successivo della quota parte di rifiuti non recuperati, e
comunque della somma di tali costi con quelli di lavorazione,
l'utile di impresa dipende dai ricavi derivanti dal
conferimento dei rifiuti da trattare. In altri termini, mentre
un impianto di produzione si colloca a monte di un mercato che
chiede (e paga) quello che l'impianto produce, un impianto di
trattamento rifiuti si colloca a valle di un mercato che
chiede (e paga) il servizio che detto impianto rende. Di
conseguenza, se le regole del mercato non fossero alterate da
altre condizioni, sarebbe agevolmente distinguibile ciò che è
rifiuto da ciò che non lo è esclusivamente in base alla
valutazione degli aspetti economici. Ma la forzatura dele
normali regole di mercato è proprio un effetto della pressione
normativa in materia di smaltimento dei rifiuti e del
conseguente processo migliorativo della gestione degli stessi.
Lo sviluppo di tale processo, infatti, contemporaneamente
determina da un lato, per gli impianti produttivi, un aumento
delle occasioni di sostituzione delle materie prime con
materiali di risulta in risposta ad esigenze di smaltimento
(anche consentendo di sostituire i costi di acquisto con i
ricavi dal conferimento), dall'altro, per gli impianti di
trattamento più avanzati, attraverso l'ottimizzione dei
recuperi, un'inversione della prevalenza (anche in termini
economici) tra i materiali in uscita destinati ad ulteriori
fasi di smaltimento e quelli destinati alla vendita in
risposta alle esigenze di consumo.
In siffatto contesto la direttiva 91/156/CEE, fallito come
s'è visto il tentativo di fornire una definizione di rifiuto
meno aleatoria, offre comunque una soluzione, se si vuole
empirica, all'annoso problema. La stessa, infatti, come
parimenti s'è già visto, prevede due tipi di autorizzazioni e
trattasi inequivocabilmente di due autorizzazioni diverse: una
per le operazioni di smaltimento (articolo 9) ed un'altra per
le operazioni di recupero o riutilizzo o che comunque
comportino una possibilità di recupero (articolo 10);
quest'ultima può essere sostituita da un'iscrizione presso le
competenti autorità ove ricorrano determinate condizioni,
essenzialmente riconducibili all'accertato consolidamento
tecnologico dei processi industriali di riutilizzo o
recupero.
Ragionando in questi termini diviene pressoché irrilevante
la tanto discussa distinzione tra residuo e rifiuto, né può
essere considerato scandaloso che la disciplina dello
smaltimento dei rifiuti, al fine di assicurare corretta
destinazione ai rifiuti veri e propri, regolamenti (in modo
più blando) anche l'utilizzo di materiali che non sono o che
si può dubitare che siano rifiuti.
D'altro canto, a parte le ben note sindromi che circondano
la parola rifiuto, non si vede quali possano essere le reali
controindicazioni a far rientrare nell'ambito di applicazione
della disciplina dei rifiuti in senso lato, al limite, anche
le cartiere che utilizzano come materia prima carta da macero
e le fonderie che utilizzano rottame metallico. Certamente,
una corretta attuazione delle direttive condurrebbe comunque
all'esenzione delle cartiere e delle fonderie dall'obbligo
dell'autorizzazione; resterebbe l'iscrizione presso le
competenti autorità ed i conseguenti obblighi di comunicazione
periodica di dati (catasto rifiuti), la qual cosa sotto molti
profili appare del tutto razionale: da un lato la carta ed i
rottami di risulta che non finiscono, rispettivamente in
cartiera o in fonderia, restano rifiuti da smaltire,
dall'altro, nella misura in cui una corretta gestione dei
rifiuti deve mirare alla riduzione delle quantità da avviare
allo smaltimento distruttivo (incenerimento) o confinatorio
(discarica), diventa estremamente utile disporre di
informazioni aggiornate sulla ricettività di tutte le (altre)
possibili destinazioni (di recupero e riutilizzo), anche per
incentivarne e sostenerne lo sviluppo.
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