| Onorevoli Colleghi! La relazione che mi appresto a
svolgere contestualmente sia sul "Rendiconto generale
dell'amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario
1993" che sul provvedimento recante "Disposizioni per
l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle
Aziende Autonome per l'anno finanziario 1994" sarà in larga
misura strutturata in modo sostanzialmente diverso da quella
tradizionale per tre ordini di motivi:
il primo, perché sia l'attuale Governo che la
maggioranza parlamentare che lo sostiene hanno ben poca
responsabilità rispetto ai documenti all'esame del
Parlamento;
il secondo, perché la nuova è una maggioranza
"rivoluzionaria" rispetto a quella che fino al 27 marzo 1994
ha avuto, anche se con alterne vicende e con diverse e
variegate alleanze la responsabilità politica della guida
dello Stato fin dalla nascita della Repubblica ad oggi;
il terzo, perché i princìpi cui si ispirano sia il
"Polo delle libertà" che il "Polo del buon Governo" sono
diametralmente opposti a quelli professati dagli uomini della
prima Repubblica e si identificano, per il versante
politico-ideologico, in una professione di fede nella
"religione della libertà", nell'accezione crociana
dell'espressione, e per il versante socio-economico nel far
propri i temi del liberalismo economico, i cui corollari
principali sono la libertà d'impresa, l'economia di mercato,
la coesistenza concorrenziale, nei servizi da rendere ai
cittadini, tra il "pubblico" ed il "privato" ed il superamento
di tutte le forme di monopolio o oligopolio pubblico o
privato.
Ebbene, sulla base di queste premesse io dovrei invitarVi
a respingere sia il "Rendiconto" che l'"Assestamento", ma
poiché abbiamo il senso dello Stato ed il passaggio dal
"vecchio" al "nuovo" deve avvenire nel rispetto
dell'ordinamento vigente, cioè di quell'insieme di norme sia
di rango costituzionale che provenienti dalla legislazione
ordinaria, il nostro esame ed il successivo voto del
Parlamento assumono il ruolo di un atto dovuto al fine di
potere disporre di un "inventario" a data certa dalla
situazione economica del Paese.
Poiché la Costituzione non prevede per un nuovo Governo
la possibilità di accettare l'eredità, di quelli precedenti,
con il "beneficio dell'inventario", questo lo può fare, però,
la nuova maggioranza,
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operando una valutazione, più politico-economica che
"tecnica", sullo stato dell'Amministrazione pubblica
italiana.
Dobbiamo muovere da questo esame, che per noi soli è
libero da condizionamenti per fatti riferentesi al passato,
per consegnare al Governo una serie di considerazioni "nuove"
che gli consentano di apprestare quelle idonee proposte
legislative capaci di trasformare la realtà socio-economica
dell'Italia, dando puntuale attuazione ai "programmi" con i
quali ci siamo presentati agli elettori e che hanno trovato la
loro esplicitazione propositiva nelle "dichiarazioni
programmatiche" del Presidente Berlusconi, approvate da questo
ramo del Parlamento il 20 maggio scorso.
Iniziamo, dunque, dal "Rendiconto".
Nel passato tale esame veniva compiuto più sul terreno
della verifica "formalistica" che su quello di un rapporto
complessivo, di tipo politico, sulle condizioni
dell'amministrazione pubblica in Italia.
Ci si è soffermati sui dati, sugli indici, sulle
percentuali, sui concetti di massa spendibile, sulla
differenza tra "residui" ed "economie di spesa", ma ben poco
si è detto sul versante dei "benefici" che sarebbero dovuti
ricadere sui "cittadini" per il servizio reso dalle "Pubbliche
amministrazioni".
Fino ad oggi, infatti, l'esame parlamentare ha adempiuto
esclusivamente a due funzioni: quella giuridico-costituzionale
e quella finanziario-economica.
La prima, consiste nella verifica, che il Parlamento
compie approvandolo con legge, che il Governo si è
effettivamente uniformato alle autorizzazioni concesse con la
legge di bilancio, nella quale erano stabiliti i limiti di
competenza e di cassa entro i quali doveva condursi la
gestione finanziaria dello Stato.
E', dunque, nuovamente con legge che le Camere approvano
i risultati della gestione, rendendoli intangibili, ossia non
revocabili o modificabili, con tutte le conseguenze che ciò
comporta dal punto di vista giuridico e sotto il profilo
economico-finanziario.
Quella economico-finanziaria consiste essenzialmente
nella possibilità che essa fornisce al Governo ed al
Parlamento di fissare ad un momento determinato la gestione
dei conti statali, consentendo di comprendere le modalità
attraverso le quali si passa dalla precedente legge di
bilancio al nuovo progetto di bilancio.
Infatti, è da ricordare che con la legge di assestamento
del bilancio la valutazione della consistenza dei "residui" da
"presuntiva" diviene "certa" e ciò proprio sulla base delle
risultanze contenute nel rendiconto.
Occorre, dunque, introdurre, in via prioritaria, un'altra
funzione: quella politica-teleologica, appena accennata nella
legge n. 468 del 1978 ove si statuisce che al rendiconto è
allegata una illustrazione dei dati consuntivi "dalla quale
risulti il significato amministrativo ed economico delle
risultanze contabilizzate di cui vengono posti in particolare
evidenza i costi sostenuti e i risultati conseguiti per
ciascun servizio, programma e progetto in relazione agli
obiettivi ed agli indirizzi del programma di Governo".
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Ma dal 1978 ad oggi, i Governi e le maggioranze
parlamentari che li sostenevano non hanno mai ritenuto di fare
il benché minimo riferimento a tale allegato.
Ma perché tutto ciò?
Perché avrebbero dovuto certificare il fallimento:
a) del dirigismo pubblico in economia;
b) di una gestione della pubblica amministrazione
incapace di soddisfare i cittadini per i servizi loro resi;
c) di un modello di "stato sociale" avulso dallo
sviluppo dell'economia e quindi "drogato".
Poiché alcuni organi di informazione si sono soffermati
in questi giorni sul "dilettantismo politico" che sembrerebbe
caratterizzare questo Governo e la maggioranza che lo
sostiene, sarà utile, dopo appena 16 anni di silenzi omertosi
delle maggioranze, consociative e non, che hanno governato il
Paese, fornire, dopo aver proceduto all'esame del rendiconto,
alcune risposte e dare alcune indicazioni propositive.
Illustriamo, dunque, le risultanze contabili del
"Rendiconto", rinviando, per coloro che ne volessero fare un
esame più approfondito sul piano tecnico, alla lettura
comparata dalla decisione adottata dalla Corte dei conti, il
28 giugno scorso, unitamente all'esame dei documenti
presentati dal Governo al Parlamento.
DATI COMPLESSIVI DELLA COMPETENZA
Il rendiconto generale dello Stato per l'esercizio
finanziario 1993 espone, dunque i dati complessivi della
gestione di competenza delle entrate e delle spese, depurati
sia nelle previsioni definitive che nei dati gestionali
dell'importo di lire 30.670 miliardi derivante dall'apertura
del conto "Disponibilità del Tesoro per il servizio di
Tesoreria" ai sensi della legge n. 483 del 1993. Operazione
siffatta, confortata anche dalla Corte dei conti nella sua
relazione.
In tal modo si perviene ai seguenti dati che vengono
presi a riferimento nella relazione governativa al disegno di
legge di approvazione del rendiconto:
... (omissis) ...
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Per quanto riguarda il conto della competenza, i
complessivi accertamenti di entrata, pari a 728.030 miliardi,
ed i complessivi impegni di spesa, pari a 728.017 miliardi,
hanno dato luogo ad un ridotto saldo positivo, pari a 13
miliardi.
Circa i saldi definiti dalla legge finanziaria, il
livello del ricorso al mercato viene ad attestarsi a 242.032
miliardi, con un miglioramento di 21.300 miliardi rispetto
alle previsioni definitive; il saldo netto da finanziare si
stabilisce, al lordo delle regolazioni debitorie, in 146.582
miliardi, con un miglioramento di 4.586 miliardi rispetto alle
previsioni definitive.
Si registra dunque un notevole peggioramento del saldo
netto da finanziare rispetto al 1992 anno in cui il livello di
tale saldo si era attestato in 114.868 miliardi (l'incremento
è pari al 27,6 per cento), nonché il superamento, sia pure di
stretta misura, del limite fissato dall'articolo 1 della legge
finanziaria per il 1993: al netto delle regolazioni dei debiti
pregressi, pari a 7.500 miliardi, il saldo netto da finanziare
ammonta infatti a 139.082 miliardi, ponendosi, sia pure di
poco, al di sopra del limite stabilito dalla legge finanziaria
per il 1993, pari a 138.335 miliardi. E' soltanto tenendo
conto dei 6.761 miliardi complessivi assommati dalle
riassegnazioni a capitoli di spesa di somme versate in entrata
dopo il 31 ottobre dell'esercizio precedente (2.232 miliardi)
e dagli slittamenti di copertura (4.529 miliardi), che il
livello del saldo netto da finanziare rientra nel limite di
legge: come previsto dal combinato disposto degli articoli 5,
ultimo comma, e 17, terzo comma, dalla legge n. 468 del 1978
per le riassegnazioni e dell'articolo 11- bis, quinto
comma, per gli slittamenti, il livello del saldo netto
stabilito dalla legge finanziaria 1993 deve essere infatti
aumentato degli importi suddetti, ragguagliandosi a 152.596
miliardi.
Per quanto riguarda il livello degli altri saldi della
finanza pubblica, l'avanzo primario (saldo netto da finanziare
al netto degli interessi) si riduce, passando dai 42.448
miliardi del 1992 ai 33.868 miliardi del 1993; la percentuale
sul Prodotto Interno Lordo (PIL) passa dal 2,8 per cento del
1992 al 2,2 per cento del 1993. Il risparmio pubblico (entrate
correnti meno spese correnti) passa dal saldo negativo di
43.064 miliardi nel 1992 a quello di 40.864 miliardi nel 1993,
con un miglioramento del 5,1 per cento; la percentuale del
risparmio pubblico negativo sul PIL si riduce passando dal 2,9
per cento registrato nel 1992 al 2,6 per cento nel 1993. Il
risparmio pubblico al netto degli interessi migliora nel 1993
sul 1992, passando da un saldo positivo di 114.252 miliardi a
139.586 miliardi, e, in termini di incidenza sul PIL, dal 7,6
per cento all'8,9 per cento.
Sul versante delle entrate, gli accertamenti per
operazioni finali registrano un decremento rispetto alle
previsioni definitive: a fronte del lieve aumento delle
entrate extratributarie (+531 miliardi), i cui accertamenti
raggiungono 53.929 miliardi (-38,2 per cento rispetto al 1992,
dato che sconta l'avvenuta attribuzione alle regioni dei
contributi sanitari), e delle entrate per alienazione ed
ammortamento di beni patrimoniali e riscossioni di crediti
(+248 miliardi), con accertamenti pari a 1.302 miliardi, si
registra infatti una flessione di
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4.789 miliardi delle entrate tributarie, che hanno fatto
registrare accertamenti pari a 430.754 miliardi (+1,6 per
cento rispetto al 1992).
Sul fronte delle spese, gli impegni complessivi per
operazioni finali sono risultati pari a 632.567 miliardi
(556.218 miliardi le spese correnti e 76.350 miliardi quelle
in conto capitale), e quelli per le operazioni di rimborso
prestiti a 95.449 miliardi. Dal lato della spesa, hanno inciso
in senso attenuativo sul risultato complessivo le reali
economie di gestione, pari a 25.417 miliardi, a fronte delle
quali si sono verificate eccedenze di spesa in vari stati di
previsione per complessivi 441 miliardi. All'interno delle
spese la maggiore consistenza è stata fatta registrare dai
trasferimenti correnti (196.046 miliardi) ed in conto capitale
(62.533 miliardi), dagli oneri per il personale in servizio
(87.393 miliardi) ed in quiescenza (30.254 miliardi), nonché
per gli interessi (sul debito patrimoniale per 128.968
miliardi e sul debito di tesoreria per 51.482 miliardi), che
ascendono rispettivamente al 39 per cento, al 17,7 per cento
ed al 27,2 per cento degli impegni per operazioni finali.
DATI COMPLESSIVI DELLA GESTIONE DI CASSA
La gestione di cassa ha dato luogo ad incassi complessivi
per 713.002 miliardi ed a pagamenti complessivi per 715.286
miliardi; essa presenta dunque, quale saldo di tutti gli
incassi e di tutti i pagamenti, un disavanzo di 2.284
miliardi. Gli incassi si riferiscono per 470.958 miliardi ad
operazioni finali e per 242.045 miliardi ad operazioni di
indebitamento patrimoniale. I pagamenti riguardano invece
operazioni finali per 619.510 miliardi ed il rimborso di
prestiti patrimoniali per 95.776 miliardi.
Il limitato disavanzo è il risultato della concomitante
azione della gestione di competenza e di quella dei residui,
che presentano rispettivamente un saldo positivo pari a 34.878
miliardi e negativo di 37.162 miliardi La relazione al disegno
di legge di approvazione del rendiconto specifica che alla
copertura di tale disavanzo si è provveduto attraverso
operazioni di tesoreria che hanno riguardato essenzialmente
l'emissione di B.O.T. per complessivi 6.479 miliardi, al netto
dei rimborsi, e i saldi dei vari conti correnti, compresi
quelli con la Cassa depositi e prestiti, per 9.299 miliardi,
nonché le contabilità speciali per 17.658 miliardi. Ha
viceversa agito in senso riduttivo l'aumento dei crediti di
tesoreria per 36.599 miliardi.
Per quanto riguarda i due principali saldi di bilancio,
il ricorso al mercato, quale differenziale tra gli incassi
finali ed i pagamenti complessivi, ammonta a 244.329 miliardi,
risultando in tal modo inferiore di 19.002 miliardi rispetto a
quello previsto di 262.584 miliardi. Il saldo netto da
finanziare, quale saldo delle operazioni finali di bilancio,
si stabilisce invece in 148.552 miliardi; esso è determinato
da pagamenti per 619.510 miliardi (548.677 in conto competenza
e 70.833 in conto residui) e da incassi per 470.958 miliardi
(436.667 in conto competenza e 34.291 in conto residui). Il
valore del saldo netto è da attribuire per 112.010 miliardi
alla
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gestione di competenza e per 36.542 miliardi a quella dei
residui. Depurato delle operazioni finanziarie (7.485
miliardi), tale saldo esprime l'indebitamento netto riferibile
all'attività di stretta pertinenza dallo Stato, che raggiunge
i 141.067 miliardi.
I RESIDUI
Il conto dei residui provenienti dagli esercizi 1992 e
precedenti presentava al 1^ gennaio 1993 residui attivi per
86.746 miliardi (erano 90.693 miliardi al 1^ gennaio 1992) e
residui passivi per 123.852 miliardi (erano 114.049 miliardi
all'inizio dell'esercizio precedente), con una eccedenza
passiva, quindi, di 37.106 miliardi (era di 23.356
miliardi).
Nel corso dell'esercizio la situazione delineata si è
modificata dando luogo ad accertamenti di residui attivi per
74.147 miliardi (dei quali 34.291 miliardi incassati e 39.856
miliardi rimasti da riscuotere e da versare) e di residui
passivi per 113.387 miliardi (dei quali 71.452 miliardi pagati
e 41.935 miliardi rimasti da pagare).
Per i residui passivi la diminuzione di 10.465 miliardi è
stata determinata da economie di gestione per 5.672 miliardi e
da somme perente agli effetti amministrativi per 5.361
miliardi, a fronte delle quali si sono verificate eccedenze di
spesa per 568 miliardi.
Pertanto, alla fine dell'esercizio finanziario 1993, il
raffronto tra i residui attivi e passivi provenienti da
esercizi precedenti evidenzia una eccedenza passiva di 39.240
miliardi, con un aumento, quindi, di 2.134 miliardi.
Relativamente ai residui lasciati dalla gestione di
competenza dell'esercizio 1993 (residui di nuova formazione),
si può notare come per i residui attivi le somme rimaste da
riscuotere e da versare ascendano a 49.318 miliardi e per i
residui passivi le somme da pagare raggiungano 84.183
miliardi; complessivamente, il conto dei residui al 31
dicembre 1993 espone residui attivi per 89.174 miliardi e
residui passivi per 126.118 miliardi, con un'eccedenza passiva
di 36.944 miliardi.
Per l'analisi economica e funzionale dei residui passivi
e della loro struttura si rinvia alla relazione al disegno di
legge di approvazione del rendiconto, mentre per ciò che
riguarda i conti consuntivi del Ministero del tesoro e del
bilancio e della programmazione economica, si rinvia a quanto
esposto nell'approfondito e completo "dossier" predisposto dal
Servizio Studi della Camera, utilizzato dal relatore come
supporto di base per svolgere l'analisi
finanziarioeconomica.
LE DISPOSIZIONI SPECIALI
Le disposizioni speciali recate dal disegno di legge di
approvazione del "Rendiconto" sono invece relative
all'approvazione degli allegati prescritti per legge,
all'approvazione delle eccedenze di impegni e pagamenti ed
alla conservazione in bilancio di taluni fondi.
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Viene prefigurata così l'approvazione degli elenchi dei
decreti, esposti negli allegati 1 e 2 al rendiconto, e viene,
altresì, proposta la sanatoria per le eccedenze di impegni e
di pagamenti risultati in sede di consuntivo rispettivamente
sul conto della competenza, sul conto dei residui e sul conto
della cassa, relative agli indicati capitoli degli stati di
previsione della spesa dei Ministeri.
Viene, infine, prefigurata la conservazione in bilancio
di taluni stanziamenti che altrimenti dovrebbero costituire
economie di spese, autorizzando l'utilizzo nell'esercizio 1994
delle somme assegnate nel 1993 ai capitoli nn. 1372 e 1378
dello stato di previsione della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, concernenti l'erogazione alle imprese radiofoniche
dei contributi previsti dagli articoli 4, 7 e 8 della legge 7
agosto 1990, n. 250 (recante "Provvidenze per l'editoria e
riapertura dei termini, a favore delle imprese radiofoniche,
per la dichiarazione di rinuncia agli utili di cui
all'articolo 9, comma 2, della legge 25 febbraio 1987, n. 67,
per l'accesso ai benefici di cui all'articolo 11 della legge
stessa"), e non utilizzate nell'esercizio medesimo.
CONSIDERAZIONI
Iniziamo con alcune riflessioni elementari:
la prima; rispetto ai 641.164 miliardi che
rappresentano le previsioni definitive della competenza
relativa al totale dalle spese finali, correlate ai 548.677
miliardi di pagamenti effettuati, ben 564.008 miliardi sono
destinati alle spese correnti, cioè alle erogazioni destinate
alla produzione dei servizi collettivi (tra cui una parte
rilevante rivestono le spese di mantenimento della struttura
della Pubblica Amministrazione stessa) e quelle finalizzate
alla redistribuzione dei redditi da parte della Pubblica
Amministrazione, e solamente 107.826 miliardi, sono destinati
alle spese in conto capitale, cioè a spese destinate a
produrre investimenti e ricchezza nel Paese.
La Pubblica Amministrazione in Italia spende dunque per
finanziare la sua azione complessiva più di quanto riesce ad
incassare per le entrate finali, mentre paghiamo per interessi
178.039 miliardi, una cifra che supera lo stesso gettito
dell'IRPEF (155.300 miliardi), e che è superiore di ben 70.213
miliardi alle previsioni assestate delle spese in conto
capitale.
In relazione ai dati di cui sopra quale è il disegno
organizzativo che sovrintende in Italia a tutta la spesa
pubblica?
"Attualmente vi sono 22 ministeri, perlomeno 4
dipartimenti con compiti propri e permanenti, una decina di
autorità amministrative indipendenti, oltre 1.000 enti
pubblici nazionali, 20 regioni, di cui 5 a Statuto speciale,
104 province, 8.103 comuni, 337 comunità montane, circa 700
consorzi di enti locali, 65 università, 67 mila sedi di
istituti scolastici, quasi 650 unità sanitarie locali, non
meno di 800 aziende municipalizzate, e molte altre unità
amministrative", tutti dati questi che figurano nel "Rapporto
sulle condizioni delle
Pag. 14
Pubbliche amministrazioni", edito nel 1993 dal Dipartimento
per la funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei
Ministri.
Da un'altra pubblicazione, edita nel 1994 dalla
Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale per gli
ordinamenti del personale, e dedicata a "Il personale delle
Amministrazioni del settore statale", apprendiamo - con
riferimento alla data del 31 dicembre 1992 - che il personale
di ruolo e non di ruolo dei Ministeri ammonta a 295.134 unità,
quello delle Poste a 233.722 unità, quello dei Monopoli a
12.698 unità, quallo dell'ANAS a 10.633 unità, quello
dell'AIMA a 448 unità, quello delle università a 99.165 unità,
quello della Cassa Depositi e Prestiti a 683 unità, quello dei
Vigili del Fuoco a 27.575 unità, quello della scuola a
1.156.599 unità, quello della Polizia a 99.204 unità, quello
dei Carabinieri a 112.505 unità, quello della Finanza a 61.573
unità, quello della Polizia Penitenziaria a 30.558 unità,
quello del Corpo forestale a 7.681 unità, quello
dell'Esercito, esclusa la "leva", a 54.404 unità, quello della
Marina, esclusa la "leva", a 23.125 unità, quallo
dell'Aeronautica a 48.183 unità, quello dell'Avvocatura dello
Stato a 291 unità, quello del Consiglio di Stato a 419 unità,
quello della Corte dei conti a 540 unità, quello della
Magistratura ordinaria a 7.952 unità, quello della
Magistratura militare a 78 unità, quello del personale della
carriera diplomatica a 880 unità. Il tutto per un totale di
2.558.605 unità, ai quali vanno sommati circa 1 milione di
dipendenti degli enti locali e circa 700 mila dipendenti di
enti pubblici che, pur non essendo inclusi nella pubblica
amministrazione, fanno parte del settore pubblico allargato.
Si tratta dei dipendenti delle Ferrovie dello Stato, dell'Ente
nazionale per l'energia elettrica, delle aziende autonome e
municipalizzate.
Anche se oggi le Poste, l'ANAS e l'AIMA trovano
collocazione tra gli enti pubblici economici, il totale dei
dipendenti di ruolo e non di ruolo del settore pubblico
allargato può sempre essere cifrato in 4.200.000 unità.
Quale è però la soddisfazione dei cittadini per il
servizio reso dalle pubbliche amministrazioni?
Quale è la valutazione che i cittadini danno dei servizi
di pubblica utilità, dai trasporti, ai servizi pensionistici,
ai servizi anagrafici, ai servizi sanitari?
"Secondo un'indagine ISPES (1990), emerge nell'opinione
dei cittadini un giudizio di sostanziale inefficienza dei
servizi resi dalle pubbliche amministrazioni.
Un quarto dei rispondenti attribuisce la scadente qualità
del servizio all'insufficiente preparazione e formazione del
personale, un 23 per cento alle politiche clientelari dei
partiti, un 17 per cento alla scarsa responsabilizzazione
degli addetti e un 14 per cento alla mancanza di adeguata
informazione" (Dal "Rapporto sulle condizioni delle Pubbliche
Amministrazioni", già citato).
DISPOSIZIONI PER L'ASSESTAMENTO DEL BILANCIO DELLO STATO E
DEI BILANCI DELLE AZIENDE AUTONOME PER L'ANNO FINANZIARIO
1994
Passando a trattare del disegno di legge di assestamento,
non posso che richiamare quanto da me espresso all'inizio di
questa relazione.
Pag. 15
Non mi intratterò, pertanto, ad illustrare questa o
quella modifica, ma mi limiterò ad esporre i "due" principali
risultati differenziali scaturenti dal quadro di sintesi delle
previsioni iniziali ed assestate del bilancio di competenza
dello Stato per il 1994, vale a dire il saldo netto da
finanziare ed il ricorso al mercato:
... (omissis) ...
Per quanto riguarda il saldo netto da finanziare (pari
alla differenza tra entrate finali e spese finali, comprensive
queste della spesa per interessi), vi è da rilevare che il
quadro di sintesi dianzi accennato indica un valore, in
termini di competenza pari a 170.095 miliardi (al lordo di
11.375 miliardi per regolazioni debitorie), con uno
sfondamento quindi di 16.770 miliardi rispetto al valore
indicato dalla legge di bilancio (153.325 miliardi) e di
16.750 rispetto al limite massimo del saldo fissato
dall'articolo 1, comma 1, della legge finanziaria.
Pag. 16
Rispetto allo sfondamento complessivo, il peggioramento
ascrivibile alle variazioni per atto amministrativo (675
miliardi), secondo quanto specificato nella Nota preliminare
al disegno di legge di assestamento sarebbe transitorio, in
quanto "destinato ad essere riassorbito in virtù anche di
analoghi fenomeni che si verificheranno a fine 1994 per la
traslazione di oneri da quest'ultimo esercizio al 1995".
Quanto al peggioramento del saldo conseguente alle
variazioni proposte con il provvedimento in discussione (oltre
16.000 miliardi), esso è attribuibile in parte ad un andamento
negativo delle entrate tributarie e contributive e ad un
minore contenimento della spesa conseguenti all'evoluzione
meno favorevole del ciclo economico, nonché ad un effetto di
trascinamento dal 1993, in parte (circa 5.000 miliardi) ad
effetti della manovra di finanza pubblica per l'anno in corso
meno incisivi di quanto inizialmente previsto.
La Nota preliminare al disegno di legge in esame
sottolinea infatti come abbia "determinato tale risultato
l'andamento negativo delle entrale (le sole tributarie
mostrano un minor gettito di oltre 11.000 miliardi), a causa
dell'evoluzione meno favorevole della crescita economica.
Quest'ultima era inizialmente valutata per il 1994 intorno
all'1,6 per cento in termini reali del prodotto interno lordo
e, successivamente, è stata ridimensionata dalla Nota di
aggiornamento della Relazione previsionale e programmatica
nell'1,3 per cento. A tale minore crescita va aggiunto
l'effetto di trascinamento del negativo risultato del 1993,
che ha presentato una riduzione del PIL reale dello 0,7 per
cento in luogo dell'attesa crescita dello 0,4 per cento".
Procedo, dunque, ad indicare le voci più rilevanti dello
"splafonamento" del saldo netto da finanziare, per consentire
a tutti i colleghi di valutare la rigidità dei dati e quindi
la difficoltà di realizzare un "rientro" a fine anno.
Con riferimento al bilancio dello Stato espresso in
termini di competenza (valori in miliardi di lire) abbiamo:
Pag. 17
... (omissis) ...
Per valutare appieno l'entità, e quindi la gravità, dello
splafonamento indicato per il 1994 dal disegno di legge di
assestamento, può essere utile un raffronto con quanto
accaduto nei passati esercizi finanziari. Con riferimento agli
ultimi 5 anni, la seguente tavola evidenzia i valori del saldo
netto da finanziare (al lordo delle regolazioni per i debiti
pregressi), in termini di competenza, indicati, nell'ordine,
dalla legge finanziaria e dal provvedimento in esame ed i
risultati di "rendiconto" e precisamente:
... (omissis) ...
Tornando ai dati relativi all'esercizio 1994, il
superamento del saldo netto da finanziare sembra dunque essere
stato determinato
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per circa 11.000 miliardi ad un decremento delle entrate,
causato da fatti collegati al ciclo economico negativo, e per
5.000 miliardi da elementi relativi alla gestione.
Secondo quanto dichiarato nel Documento di programmazione
economico-finanziaria 1995-1997, il Governo intende correggere
tale splafonamento per l'importo di 5.000 miliardi, operando
all'interno dell'azione di riequilibrio della finanza pubblica
per il prossimo triennio: parte degli interventi per il 1995
(per cui si prevede una correzione rispetto al tendenziale
dell'ordine di 45.000 miliardi) avrà infatti attuazione
immediata in questo secondo scorcio del 1994.
La correzione sarà tecnicamente operata per 3.000
miliardi mediante "interventi sull'entrata" e per 2.300
miliardi con "interventi sulla spesa" relativi ai "comparti
previdenziale, assistenziale e sanitario", decurtati del
valore di 300 miliardi per "maggiori oneri e minori entrate
derivanti dagli interventi sulla spesa".
Per la restante quota, 11.000 miliardi, vi è da rilevare
che discendendo l'aumento del saldo netto da una sovrastima
delle "Entrate" si è concordi nel ritenere che le "previsioni
di bilancio, mentre costituiscono limiti giuridici per quanto
concerne i capitoli di spesa, hanno natura di mera previsione
per quanto concerne i capitoli dell'entrata".
Pertanto per quanto riguarda tale quota residua non vi è
alcun obbligo formale di procedere ad una sua correzione, ma
sarebbe auspicabile che il Governo quale responsabile di una
gestione "trasparente" della finanza pubblica valutasse
l'opportunità di introdurre una modifica sostanziale alla
legge n. 468 del 1978 prevedendo la possibilità di correggere
in sede di "Rendiconto" il valore del saldo netto da
finanziare indicato nella legge finanziaria nel momento
dell'avvenuta constatazione dello "sfondamento".
Per il secondo risultato differenziale, il ricorso al
mercato (pari alla differenza tra entrate finali e spese
complessive, incluse cioè quelle relative al rimborso dei
prestiti), vi è da rilevare, invece, "un miglioramento di
2.674 miliardi (da 279.136 miliardi a 276.462 miliardi al
netto delle regolazioni debitorie) per effetto di variazioni
riduttive dovute alle proposte di assestamento per 3.349
miliardi, solo in parte compensate da quelle accrescitive
derivanti da atti amministrativi (+675 miliardi)".
Conseguentemente alle variazioni esposte nel quadro di
sintesi dianzi illustrato, il limite massimo all'emissione
netta dei titoli di Stato in Italia e all'estero, fissato
dalla legge di bilancio (articolo 3, comma 5) in 174.200
miliardi, viene rideterminato dal disegno di legge di
assestamento in 189.000 miliardi. Tale cifra, come specificato
nella Nota preliminare, è comprensiva dei 30.000 miliardi di
emissione autorizzate oltre il fabbisogno (pari, secondo le
nuove stime, a 159.000 miliardi) per agevolare l'allungamento
delle scadenze del debito pubblico. Si ricorda in proposito
che al fine di mantenere un profilo uniforme delle scadenze
del debito pubblico e di evitare di dover procedere al rinnovo
di titoli in periodi in cui esistano concentrazioni di
scadenze particolarmente elevate, l'articolo 1 del
decreto-legge n. 436 del 1994 (A.C. 893) prevede che il Fondo
ammortamento dei titoli di Stato di cui alla legge n. 432 del
1993 proceda all'acquisto o al rimborso dei titoli in
scadenza.
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L'insieme dei risultati differenziali illustrati,
riferiti al bilancio dello Stato espresso in termini di
competenza, si sono riflessi sul più vasto aggregato del
settore pubblico e su quella grandezza finanziaria, il debito,
che ritorna costantemente alla nostra attenzione: alla fine
del 1994, il debito pubblico, tenuto conto della annunciata
"manovrina" di 5.000 miliardi, dovrebbe raggiungere un valore
di 2.088.029 miliardi, pari al 127,5 per cento del PIL.
E' interessante in proposito osservare l'evoluzione negli
ultimi venti anni di questa grandezza e del suo rapporto
rispetto al prodotto interno lordo, come risulta dal grafico e
dalla tavola seguenti:
... (omissis) ...
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... (omissis) ...
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I dati riportati evidenziano una crescita sostenuta del
debito pubblico fino alla prima metà degli anni ottanta, con
ritmi superiori al 20 per cento l'anno. Successivamente, la
crescita rallenta, ma anche per effetto di trascinamento dagli
anni precedenti, tra il 1988 e il 1989, il debito raggiunge e
supera il valore del PIL in termini nominali. La ridotta
dinamica dell'economia di questi ultimi anni ha contribuito
poi ad accentuare la tendenza in atto.
I dati evidenziano infine la forbice tra andamento
tendenziale e andamento programmatico del debito (e del suo
rapporto rispetto al PIL) nel 1994 e nel triennio 1995-1997
preso in considerazione dal Documento di programmazione
economico-finanziaria. Se la manovra correttiva di finanza
pubblica proposta dal Governo manifesterà appieno gli effetti
previsti, si dovrebbe giungere nel 1996 ad una stabilizzazione
del rapporto debito/PIL ad un valore del 128,5 per cento, ed a
una sua riduzione nell'anno successivo (126,5 per cento).
Ricordo infine che nel corso dell'esame del disegno di
legge di assestamento in Commissione bilancio, sono stati
approvati alcuni emendamenti di carattere compensativo, che
non incidono cioè sul valore dei saldi, ma si limitano a
spostare gli importi da un capitolo all'altro, all'interno del
medesimo stato di previsione o tra tabelle relative a
Ministeri diversi.
La modifica più importante, sulla quale desidero
soffermarmi, riguarda le variazioni proposte dal Governo al
capitolo 6854 del Ministero del tesoro "Fondo di riserva per
le spese obbligatorie e d'ordine", ridotto di 120 miliardi, e
al capitolo 1601 del Ministero dell'interno "Fondo ordinario
per il finanziamento dei bilanci degli enti locali", aumentato
di pari importo. Secondo quanto dichiarato dal rappresentante
del Governo in Commissione, tale modifica si rende necessaria
per "integrare i trasferimenti statali a favore dei singoli
comuni, in quanto la ripartizione di una quota del gettito ICI
del 1993 (149 miliardi, di cui 120 miliardi per il gettito ICI
al 4 per mille) non potrà essere attuata in tempi ravvicinati
e, quindi, non potrà essere determinata tempestivamente la
riduzione da apportatere ai trasferimenti in questione in
corrispondenza del gettito ICI al 4 per mille. La variazione
viene effettuata con riserva di conguaglio in sede di prossime
erogazioni a favore della finanza locale".
CONSIDERAZIONI FINALI SUL RENDICONTO
E SULL'ASSESTAMENTO
L'esame dei due provvedimenti, colleghi deputati,
evidenzia che siamo davanti ad un "documento rigido", il
Bilancio, dove le risorse essendo parcellizzate, non
consentono alcuna programmazione.
Tutto ciò premesso chiediamo al Presidente del Consiglio
l'impegno politico di porre in essere:
1) una riforma radicale della legislazione di supporto
al bilancio e della contabilità generale che porti
all'adozione di un testo unico. Si consideri al riguardo che
sono state individuate ben 1850 leggi relative al solo
Bilancio dello Stato;
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2) una riscrittura completa dello strumento
finanziario, a decorrere dal 1996, con la predisposizione di
un nuovo tipo di bilancio, biennale per obiettivi, programmi e
interventi, operando la conseguente riclassificazione delle
spese;
3) una revisione radicale della Pubblica
amministrazione, ancora incapace di attuare e garantire la
certezza ed affidabilità dell'azione amministrativa (vedi
Residui) e di assicurare ai cittadini servizi qualitativamente
omogenei su tutto il territorio nazionale.
Nel concludere la presente relazione generale si
sottolineano al Governo alcuni degli elementi patologici che
stanno a monte delle disfunzioni della pubblica
amministrazione, della lentezza della spesa e di parte di
quella illegalità diffusa che ha pervaso la stessa pubblica
amministrazione negli ultimi anni:
a) l'inflazione normativa;
b) la mancata razionalizzazione della spesa;
c) la parcellizzazione delle risorse
finanziarie;
d) l'arretratezza del sistema dei controlli;
e) la mancata distinzione tra direzione politica
e gestione amministrativa.
Iniziamo, dunque, colleghi del Governo e della
maggioranza, con la predisposizione di una legislazione
"delegificante" che porti le circa 150 mila leggi ancora
vigenti in Italia ad un massimo di 89000 leggi come è il caso
della Francia.
Una delegificazione radicale, consentirebbe anche al
Parlamento di svolgere il suo vero compito di indirizzo e di
controllo, e renderebbe preminente rispetto alla "norma", al
momento procedimentale, il valore del "prodotto", del
"servizio" da rendere.
In ogni nostro atto di legislatori dobbiamo sempre fare
riferimento a lui, al cittadino, che è l'utente finale di
tutto ciò che noi poniamo in essere.
Questi, il cittadino, misura, Signori Deputati, la
qualità dell'amministrazione per i servizi che questa gli
offre, non certo per il numero delle norme che lo "regolano" o
che lo "avviluppano".
Signor Presidente, Signori Deputati, la maggioranza della
Commissione "Bilancio, Tesoro e programmazione", pur con tutte
le gravi riserve politiche determinate:
dalla precaria situazione dei conti pubblici avuti in
eredità dalle precedenti maggioranze, anche consociative, che
hanno governato il Paese;
dalla pesante insufficienza operativa della Pubblica
Amministrazione;
dalle dimensioni patologiche del debito pubblico,
indicato nel "preconsuntivo" relativo al 1994 in 2.093.029
miliardi e che rappresenta il 127,8 per cento del prodotto
interno lordo;
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dall'esistenza di un bilancio ancora strutturato sulla
base di norme risalenti al 1923;
ritiene di proporre all'Assemblea una sollecita
approvazione dei due provvedimenti, con l'unica finalità di
consentire al nuovo Governo di procedere, con la massima
speditezza, e con continuità ed omogeneità di proposte,
all'attuazione puntuale di quanto concordato al momento delle
dichiarazioni programmatiche.
Per la realizzazione degli obiettivi, degli interventi e
dei programmi in tale documento individuati, la maggioranza di
questa Commissione assicurerà il proprio intelligente e
costruttivo sostegno.
Silvio LIOTTA, Relatore per la maggioranza.
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