| Onorevoli Colleghi! -- Nel settore del trasporto pubblico
locale, che versa in uno stato di profonda crisi, si riscontra
una produttività molto bassa, inferiore a quella di altri
sistemi di servizi. Vi concorrono cause organizzative interne,
ma anche incertezze burocratiche, sovrapposizioni di
competenze, proliferazioni scoordinate di centri di spesa,
indistinzione tra momento gestionale e d'indirizzo, sicché a
costi alti corrispondono risultati modesti. Tutto questo
comporta una situazione di inaffidabilità e di diseconomicità
del sistema proprio quando lo sviluppo della mobilità, non
solo lungo le relazioni tradizionali, ed il decentramento dei
processi produttivi hanno contribuito al crescere della
domanda di trasporto, che è peraltro avvenuto prevalentemente
in termini di circolazione individuale.
L'evoluzione tumultuosa e non coordinata che ne è
conseguita è indice di sostanziale arretratezza e fa rilevare
uno squilibrio che le attuali dimensioni del disavanzo
pubblico e le correlative esigenze di contenimento della spesa
rendono ancora piu evidente.
La stessa filosofia del sostegno pubblico come si è finora
avverata nel settore è ormai da considerarsi perdente ed
impone una profonda revisione incardinata su un nuovo assetto
del trasporto pubblico d'interesse regionale e locale, la cui
valorizzazione qualitativa è invece necessaria per migliorare
la mobilità complessiva.
Del resto le ricorrenti sottostime delle esigenze
economiche del settore, pur giustificate dagli obblighi di
risanamento della finanza pubblica, non hanno provocato che
ulteriori guasti, generando disavanzi
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che caricano le gestioni aziendali di ulteriori oneri
per il ricorso al finanziamento bancario. Basta ricordare che
i disavanzi maturati nell'ultimo quinquennio hanno toccato i
13.000 miliardi di lire.
Occorre quindi porre mano ad una progettazione legislativa
di princìpi generali che consentano di accrescere il risultato
produttivo nei servizi ed innalzino il livello qualitativo
dell'offerta, pervenendo ad una marcata razionalizzazione
dell'esistente.
Una riflessione di sintesi sullo stato della legislazione
concernente il settore del trasporto d"interesse regionale e
locale deve consentire di porre alcuni termini che delimitano
il campo:
la legge 28 settembre 1939, n. 1822; ha ormai più di
cinquanta anni ma per essa va tuttavia tenuto distinto il
contesto normativo, evidentemente invecchiato in quanto volto
a regolare il trasporto in esame in una Italia diversa per
domanda sociale, infrastrutture e risorse, dall'istituto
giuridico della concessione, attraverso cui si modula il
rapporto tra potere amministrativo ed operatori, che ha
continuato ad essere utilizzato in un quadro mutato anche a
seguito del decentramento delle funzioni amministrative;
il decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977, n. 616; esso ha completato il trasferimento di
competenze alle regioni;
la legge 10 aprile 1981, n. 151; essa è intesa a
tracciare alcune linee guida di razionalizzazione
nell'organizzazione e nella spesa del trasporto pubblico
locale;
il piano generale dei trasporti approvato nel 1986;
il decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, convertito, con
modificazioni, dalla legge 5 maggio 1989, n. 160; esso è
espressione di una tendenza ormai irreversibile per quanto
concerne il rapporto tra il settore in questione e la finanza
pubblica;
la legge 15 dicembre 1990, n. 385; a causa di una rigida
schematizzazione essa è stata resa di fatto inefficace, il suo
superamento si rende quindi necessario.
Così delimitato il campo di osservazione, si reputa
indilazionabile una forte iniziativa di riordino a livello
istituzionale ed economico-gestionale, in modo da pervenire ad
una più efficiente organizzazione del trasporto pubblico
d'interesse regionale e locale, che privilegi i seguenti
aspetti:
l'identificazione del trasporto in esame come insieme dei
servizi offerti per il soddisfacimento della domanda di
mobilità locale, in tutte le sue modalità;
l'unificazione allo stesso livello istituzionale delle
funzioni di programmazione e di spesa, tale da
responsabilizzarne l'attività;
la separazione di ruoli tra ente di governo e società di
gestione, anche attraverso l'individuazione di nuovi rapporti
fra gli stessi;
il superamento delle attribuzioni "a piogga" delle
risorse, ricorrendo a contratti di servizio improntati a
princìpi di economicità e di efficienza;
il riconoscimento dell'autonomia impositiva alle regioni
come enti di governo del settore;
il risanamento attraverso l'estinzione dei disavanzi
pregressi in modo da non trascinare sulla riorganizzazione del
settore gli effetti della situazione attuale.
La proposta di legge in esame consta di 13 articoli.
Con l'articolo 1 si definisce sia il campo di applicazione
del provvedimento fornendo la nozione di trasporti pubblici
d'interesse regionale e locale, sia la competenza
amministrativa, che viene riconosciuta alle regioni anche per
le ferrovie in concessione ed in gestione governativa, ad
eccezione delle linee che, pur svolgentisi in ambito
regionale, assicurano collegamenti internazionali.
L'articolo 2 prevede che per l'esercizio delle funzioni
attribuite le regioni organizzino un sistema di
amministrazione per programmi incentrato sui piani regionali
di trasporto i quali - nel quadro di indirizzi generali di
politica dei trasporti (leggi
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nazionali e piano generale dei trasporti) e di criteri di
coordinamento omogenei - disciplinino lo sviluppo del
trasporto e della mobilità in ambito regionale in relazione
alle effettive disponibilità finanziarie di fonte pubblica e
privata. Detti piani dovranno contenere, a tal fine,
indicazioni relative ai servizi pubblici di trasporto,
articolandoli per aree omogenee di traffico e
razionalizzandone la rete di esercizio.
Negli stessi piani regionali andranno altresì definiti gli
indirizzi generali dei trasporti urbano, metropolitano e
provinciale, per i quali è previsto che gli enti locali di cui
alla legge n. 142 del 1990, nell'ambito delle proprie
competenze ed in coerenza con i piani regionali, predispongano
opportuni programmi anche al fine di conseguire la loro
integrazione.
In considerazione della rilevanza che la predisposizione
dei piani regionali assume nella definizione degli assetti del
trasporto, viene inoltre stabilito, nei confronti delle
regioni che non adottino tempestivamente i relativi piani, da
un lato, la sospensione dell'erogazione dei finanziamenti
statali, dall'altro, l'esercizio di un potere sostitutivo
attraverso il ricorso ad una figura, l'"incaricato di
missione" propria di altri ordinamenti amministrativi vicìni a
quello italiano.
Con l'articolo 3 si attribuisce alle regioni un'ampia
capacità normativa al fine di rendere concretamente adempibili
la razionalizzazione per rete dei servizi, la riorganizzazione
dimensionale delle strutture di gestione, la vigilanza, e i
corrispondenti strumenti, sul regolare svolgimento del
trasporto.
Con l'articolo 4 vengono date indicazioni in materia di
organizzazione dei servizi di trasporto d'interesse regionale
e locale.
L'articolo 5 dispone i criteri di riforma economica del
settore, prevedendo l'affidamento in concessione, secondo
procedure concorrenziali, sulla base di programmi di esercizio
dai quali risultino chiaramente definiti i costi
d'investimento e di gestione, i ricavi attesi e le modalità di
conseguimento dell'equilibrio economico-finanziario. Nello
stesso articolo sono stabiliti la durata della concessione, i
criteri di affidamento, la vigilanza sui servizi, la conferma
delle concessioni con le procedure in atto sino
all'adeguarnento delle norme regionali. E' altresì previsto
che gli enti locali di cui alla legge n. 142 del 1990
organizzino anche i servizi di propria competerza nelle
medesime forme e modalità, compatibilmente con la formula
giuridica da essi adottata ai sensi dell'articolo 22 della
stessa legge n. 142 del 1990, avendo cura in ogni caso di
tener conto, nella comparazione dei programmi proposti, di
eventuali fondi pubblici agevolativi (apporti di capitale,
contributi a fondo perduto, eccetera).
L'articolo 6 individua gli elementi essenziali per far
luogo alla regolazione economica, attraverso contratti di
servizio, dei rapporti tra enti concedenti e aziende
concessionarie. E' esplicitamente sancita la nullità di quei
contratti di servizio per i quali non sia assicurata la
corrispondenza tra gli importi pattuiti e le risorse
disponibili nonché disciplinate le conseguenze economiche per
i casi di decadenza e di mancato rinnovo della concessione.
Gli articoli 7 e 8 concernono le modalità di inserimento
nei sistemi regionali di pubblico trasporto dei servizi
ferroviari svolti in regime di concessione e in gestione
governativa, perseguendo, con criteri più adeguati e
metodologicamente corretti, l'obiettivo di razionalizzazione
che la troppo rigida formulazione dell'articolo 2 della legge
15 dicembre 1990, n. 385, non ha finora consentito di
realizzare.
A tal fine, è prevista l'elaborazione di un piano di
riorganizzazione, previo conforme parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano. Il piano, articolato
in ambito regionale o tra due regioni confinanti, indica
criteri e modalità di coordinamento tra i servizi ferroviari e
le altre modalità di trasporto, per favorirne la reciproca
integrazione, pur nel rispetto della specificità funzionale
del servizio ferroviario.
Per l'attuazione del piano di riorganizzazione e per la
conseguente delega alle regioni delle competenze statali si
provvede con decreto interministeriale (Ministri
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dei trasporti e della navigazione, del tesoro e per il
coordinamento delle politiche dell'Unione europea) in
relazione all'adozione dei piani regionali dei trasporti ed
alla compiuta definizione dell'organizzazione del sisterna di
trasporto regionale. E' anche previsto che possano trovare
applicazione, sulla base di criteri appositamente fissati, le
disposizioni della direttiva 91/440/CEE del Consiglio, del 29
luglio 1991, relativamente alla separazione tra le
infrastrutture e la gestione di esercizio.
In particolare, per quanto riguarda le gestioni
governative, si mette a frutto il dibattito in corso sulle
privatizzazioni, disponendo la preventiva societarizzazione
dei predetti organismi ed a tal fine si prevede che le
relative modalità attuative siano disciplinate con decreti del
Ministro dei trasporti e della navigazione.
Una specifica disposizione regola, all'articolo 9, le linee
di interesse regionale e locale delle Ferrovie dello Stato
Spa, per le quali è prevista, in funzione del piano di
riorganizzazione, l'iniziativa del Ministro dei trasporti e
della navigazione per promuovere accordi
organizzativo-economici tra le Ferrovie dello Stato Spa, e le
regioni interessate.
L'articolo 10 tratta del sistema tariffario, prevedendo che
le regioni stabiliscano annualmente le tariffe dei trasporti
di propria competenza, facendo riferimento agli effettivi
costi di investimento e di esercizio.
E' ancora previsto che gli enti locali di cui alla legge n.
142 del 1990 predispongano le tariffe di propria competenza,
tenendo conto dei criteri generali così determinati e,
inoltre, che eventuali servizi resi a prezzi inferiori, su
richiesta degli enti concedenti, rimangano a loro carico.
L'articolo 11 elenca, nelle more dell'attuazione della
riforma della finanza locale, le risorse finanziarie destinate
al trasporto pubblico d'interesse regionale e locale. In
particolare, esse sono costituite dai trasferimenti dello
Stato provenienti dal Fondo nazionale trasporti, dai capitoli
di bilancio concernenti le ferrovie in concessione ed in
gestione governativa e, a partire dal 1995, dagli oneri
relativi ai contratti di servizio stipulati dalle Ferrovie
dello Stato Spa con le regioni, nonché, direttamente, da
specifici apporti derivanti dall'autonomia impositiva
regionale. Nell'ambito delle risorse sono considerati gli
introiti tariffari delle società esercenti.
Vengono poi previste, rispettivamente, le modalità
d'individuazione e d'incremento delle risorse relative al
Fondo nazionale trasporti ed alle sovvenzioni di esercizio
parametriche delle ferrovie in concessione ed in gestione
governativa, nonché le procedure di ripartizione tra le
regioni.
Circa le risorse relative ai servizi locali delle Ferrovie
dello Stato Spa, che dal 1995 vengono trasferite dallo Stato
alle regioni e rivalutate di anno in anno con riferimento al
tasso programmato d'inflazione, è previsto che per il 1994 i
relativi oneri rimangano a carico dello Stato.
La disposizione di cui al comma 1 dell'articolo 12 tende ad
escludere che, per effetto del necessario riordino del
settore, la costituzione di nuovi organismi, i conferimenti,
le funzioni, le incorporazioni e la cessazione di azioni e
quote di partecipazione siano soggetti a tasse o imposte.
La previsione contenuta nel comma 2 dell'articolo 12 si
rende necessaria per evitare che, per effetto della
trasformazione dei contributi di esercizio in corrispettivi
dei contratti di servizio, si possa giungere all'applicazione
dell'IVA sui trasferimenti effettuati dagli enti pubblici alle
aziende.
Se ciò avvenisse il fabbisogno del settore dovrebbe essere
incrementato in proporzione all'aliquota IVA applicabile.
Con il comma 3, anche in relazione al conforme parere
adottato dalla Commissione trasporti della Camera il 18 maggio
1993, si intende dare definitiva soluzione all'annosa
questione relativa al trattamento IVA nell'ambito dei servizi
di trasporto viaggiatori, ora notevolmente diversificato (si
passa, infatti, dall'esenzione per i trasporti urbani, al 19
per cento per gli autoservizi extraurbani), con l'unificazione
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al 9 per cento dell'aliquota IVA. Anche negli altri Paesi
della Comunità europea, del resto, vi è una unificazione del
trattamento con l'applicazione di aliquote ridotte.
L'unificazione comporta anche l'eliminazione, per il settore,
del pro-rata di indetraibilità, con svantaggi per le
imprese
esercenti, anche senza l'aggiunta dell'IVA sul biglietto di
trasporto, nonché semplificazioni amministrative e
d'integrazione tariffaria.
Con l'articolo 13 si istituisce l'Agenzia dei servizi di
pubblico trasporto di interesse regionale e locale.
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