| Onorevoli Colleghi! - La questione della convivenza tra
persone di etnia, cittadinanza, razze diverse è una delle più
complesse e difficili di questa fine di secolo in tutte le
grandi democrazie industriali. Le difficili condizioni di vita
e di lavoro in cui versano molti degli immigrati nel nostro
Paese richiedono interventi urgenti, sul piano dello status
giuridico, dei rapporti di lavoro, dell'assistenza
sanitaria, della previdenza, della casa. Ciò nonostante, non
riteniamo inutile, né prematuro, porre fin da oggi il problema
del riconoscimento dell'elettorato attivo e passivo per tutti
gli stranieri e gli apolidi residenti in Italia da almeno tre
anni. In alcuni Paesi nord europei la questione è stata
affrontata e risolta da anni, con risultati ed effetti per lo
più giudicati molto positivi. In altri Paesi la questione è
dibattuta da molto tempo (Francia, Germania), ma si sono ormai
consolidate resistenze culturali, politiche e persino
psicologiche, che noi possiamo ancora prevenire. In Italia
questa "riforma elettorale" non promette infatti vantaggi
unilaterali a nessuna forza o schieramento politico, né
l'immigrazione ha raggiunto proporzioni tali da provocare i
timori - altrove diffusi - di una deminutio di status
e di potere per gli autoctoni. Peraltro, riconoscendo a
tutti gli abitanti di una città o di una provincia il diritto
di eleggere e di essere eletti, ne verrà sostanzialmente
modificata la condizione dell'immigrato. Gli immigrati infatti
saranno soggetti titolari di diritti, e non semplice oggetto
di attenzioni (diffidenti o solidali, ostili o
caritatevoli).
E' segno di lungimiranza prendere atto del fatto che il
futuro ci prospetta città plurietniche e plurilinguistiche, in
cui il diritto all'autogoverno - se non vuole perdere di
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significato - deve essere riconosciuto agli abitanti (cioè ai
residenti), a prescindere dalla nascita e dalla cittadinanza.
Più in generale, deve essere sottoposto a verifica il confine
che separa il catalogo dei diritti che la Costituzione
riconosce a "tutti" dal catalogo dei diritti riservati ai
"cittadini".
1. - Per riconoscere alcuni diritti elettorali agli
stranieri residenti in Italia, è indispensabile perseguire la
via della revisione costituzionale. A tale conclusione si
giunge per una pluralità di ragioni:
a) per il tenore letterale del primo comma
dell'articolo 48 ("sono elettori tutti i cittadini..."), e per
il coordinamento logico che si riscontra tra questa norma e
quella immediatamente successiva (articolo 48, secondo comma)
che definisce le caratteristiche generali del voto (in tutte
le sue espressioni "politiche", ivi comprese - ovviamente - le
elezioni amministrative");
b) per la scelta operata nell'articolo
"simmetrico" al 48 - l'articolo 51, che tratta dell'elettorato
passivo - di esplicitare l'unica eccezione ammessa al generale
principio secondo cui l'accesso agli uffici pubblici e alle
cariche elettive è riservato ai soli cittadini (articolo 51,
secondo comma);
c) per la generale distinzione (ancorché non
sempre comprensibile: si veda ad esempio l'articolo 18)
operata dal costituente tra i diritti riconosciuti a "tutti"
(esempio: articoli 19, 21, 24, 32, 34, 36, eccetera) e quelli
riservati solo ai cittadini (si vedano, oltre ai citati
articoli 48 e 51, gli articoli 49 e 50); la distinzione appare
particolarmente chiara in ordine ad alcuni "doveri
costituzionali" (si vedano rispettivamente l'articolo 53 e gli
articoli 52 e 54).
Una prova indiretta del fondamento di tali ragionamenti la
deriviamo del resto dai precedenti legislativi in materia
(disegno di legge del senatore Minocci, sul finire della VI
legislatura; proposta di legge dell'onorevole Foschi,
nell'VIII, e nella IX), tutti di rango costituzionale.
2. - Una scelta politica e costituzionale di grande
rilievo riguarda il nesso tra elettorato attivo ed elettorato
passivo, e cioè tra l'articolo 48 e l'articolo 51. I
precedenti legislativi già richiamati sono univoci
nell'affrontare solo il problema dell'elettorato attivo,
probabilmente a causa della difficoltà di risolvere le
intricate questioni che deriverebbero dall'attribuzione di
cariche "politiche", e di funzioni statali, a non-cittadini.
La decisione di muoversi in direzione opposta ha però, a
nostro avviso, due giustificazioni "forti":
a) se l'obiettivo è quello di riconoscere pari
diritti e dignità a tutti gli abitanti di un comune o di una
provincia, non si può ipotizzare una soluzione tecnica che
mantenga i residenti non-cittadini in uno stato di "minorità";
al limite, sarebbe più coerente rimanere con la situazione
attuale, che ha evidenti motivazioni storiche alle spalle.
D'altra parte la Costituzione prevede una differenziazione dei
presupposti per l'elettorato attivo e quello passivo (la quale
dunque è possibile, in via di principio) solo per i giovani
che, considerati sufficientemente "maturi" per scegliere, non
sono però considerati "all'altezza" dei compiti della
rappresentanza: è evidente che, adottando per i non-cittadini
una soluzione così squilibrata, mostreremmo implicitamente una
convinzione del tutto contraddittoria con le idee e gli
obiettivi dai quali muove la presente proposta di legge
costituzionale;
b) la necessità di riconoscere il diritto di
accesso alle cariche elettive a tutti i residenti in un
determinato spazio locale appare del resto con chiarezza se si
riflette al processo che sta investendo le città europee (e
forse tutte le metropoli del pianeta); i flussi migratori sono
sempre più rapidi, massicci e irregolari; per una pluralità di
ragioni (non tutte riconducibili allo schema classico della
emigrazione-immigrazione) le città stanno rapidamente
acquistando la fisionomia di comunità plurinazionali,
plurilinguistiche e plurietniche; si tratta allora di prendere
sul serio questa sfida, questa modificazione profonda del
concetto stesso di città e di comunità locale; ne deriva
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ovviamente che l'autogoverno locale non potrà che essere
l'autogoverno dei residenti, e cioè di chi concretamente abita
un determinato spazio, a prescindere dal proprio status
civitatis.
3. - Non possiamo però ignorare le preoccupazioni che
sono all'origine delle proposte limitate al solo elettorato
attivo. Né possiamo sottovalutare l'intreccio profondo (anche
dal punto di vista culturale) che oggi lega determinate
funzioni dello Stato, e determinati diritti e doveri dei
singoli, proprio al "patto di cittadinanza". Realisticamente
ci sembra allora di poter proporre per i residenti
non-cittadini l'accesso all'elettorato attivo e passivo
limitatamente alla dimensione regionale e locale, ammettendo
che - in questa fase storica - non è proponibile uno
scardinamento radicale del nesso tra cittadinanza ed
elettorato politico. Proprio per questo, anziché una revisione
del testo degli articoli 48 e 51 della Costituzione, ne
proponiamo una integrazione, con apposita norma costituzionale
(articolo 6).
E vero che anche il sindaco o il consigliere regionale è
titolare di funzioni statali, ma queste incidono in misura
assai minore sui fondamentali attributi dello Stato (regole
costituzionali, "potere estero" e militare, diritti e libertà
fondamentali dei cittadini, eccetera).
4. - Problemi molto minori emergono circa i requisiti
necessari per riconoscere al non-cittadino i diritti
elettorali. La proposta, recentemente avanzata in Gran
Bretagna, di legare il diritto di voto al pagamento di una
tassa comunale, non ci sembra praticabile nel nostro sistema;
d'altra parte si rischierebbe il rilancio di un'antistorica
logica discriminatoria, che fa dipendere lo status dei
singoli dalla loro capacità contributiva. I requisiti
necessari possono dunque essere la residenza, stabilita da un
certo numero di anni, e la maggiore età. Gli unici problemi
che restano da chiarire sono:
a) il periodo minimo per cui deve essere protratta
la residenza (nei precedenti già richiamati si è sempre
parlato di cinque anni, ma - in relazione al recente
incremento delle immigrazioni nel nostro Paese, e all'ancor
più recente processo di loro "regolarizzazione" - si può
pensare di ridurre il termine a tre anni);
b) se il periodo minimo si debba intendere in
relazione alla residenza nel comune (o nella provincia) in cui
si intende esercitare il diritto di voto, od alla residenza
nel territorio della Repubblica: la seconda ipotesi sembra la
più logica, per analogia con gli effetti dello status
civitatis che si vogliono equiparare con l'articolo 6 della
presente proposta di legge costituzionale;
c) la nozione di "maggiore età", che deve essere
riferita alla legislazione italiana, per evitare situazioni di
disparità in relazione alle differenti legislazioni dei paesi
di provenienza.
5. - Nella medesima ottica, ci sembra necessario
provvedere alla revisione della formulazione di alcune altre
disposizioni costituzionali, in modo da ampliare il catalogo
dei diritti e delle libertà fondamentali che l'ordinamento
riconosce a "tutti" (e non solo ai "cittadini"). Proponiamo
dunque che la libertà di riunione (articolo 17), la libertà di
associazione (articolo 18), la libertà di associarsi in
partiti politici (articolo 49) ed il diritto di presentare
petizioni alle Camere (articolo 50) siano garantite a "tutti".
Resta aperto, perché ben più complesso, il problema
dell'articolo 16, primo comma (libertà di circolazione), che
comprende in sé due "libertà" di diverso grado e intensità: la
libertà di entrare (e dunque di soggiornare) nel territorio
della Repubblica, e la libertà di circolare al suo interno; è
evidente che, per il non-cittadino, si tratterebbe di
affermare solo la seconda "libertà".
Non è rilevante, infine, ai fini del ragionamento che
stiamo svolgendo, il fatto che finora sia stata data una
interpretazione molto larga e tollerante delle norme
costituzionali che proponiamo di modificare: il problema è
infatti proprio quello di passare da una situazione di
"tolleranza" ad una caratterizzata da diritti garantiti a
tutti, senza discriminazioni.
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