| Onorevoli Colleghi! -La presente proposta di legge ha
per oggetto l'istituzione del difensore civico nazionale.
Fra i Paesi membri dell'Unione europea solo il Belgio e
l'Italia non dispongono di un istituto nazionale analogo
(Difensore civico o mediateur o ombudsman), come
risulta dal documento recentemente redatto dalla Direction
Générale Des Etudes del Parlamento europeo.
La stessa Unione europea (articoli 8D e 138E del trattato
di Maastricht sull'Unione del 1993, e il conseguente statuto
del mediatore europeo approvato il 9 marzo 1994) si è dotata
di un istituto abilitato ad intervenire in casi di "cattiva
amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli organi
della comunità".
Hanno la legge sul difensore civico: 14 regioni su
quindici a statuto ordinario, tre su cinque regioni a statuto
speciale, le province autonome di Trento e di Bolzano. Le
esperienze dei difensori civici regionali - accumulate nel
corso di un ventennio sulla base di una legislazione regionale
diversificata che, per altro, si è venuta via via
perfezionando ed arricchendo - rappresentano un patrimonio
importante; ma le medesime esperienze indicano anche le
ragioni e le vie per superare alcune discrasie e in
particolare per rendere la tutela civica un servizio
nazionale, omogeneo, certo per tutti, esteso a tutti i settori
della pubblica amministrazione. Nel 1990 i difensori civici
regionali e delle province autonome proposero una legge-quadro
sulla istituzione dei difensori civici, che non è stata
ripresa perché dalla legge-quadro deriverebbe un obbligo, per
tutte le regioni e province autonome, sia di istituire i
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difensori civici sia di adeguarne i compiti e poteri ai
princìpi della legge stessa. Con la presente proposta di legge
si intende altresì ovviare a quella ipotesi, che
configurerebbe un approccio legislativo non rispettoso delle
autonomie regionali e del principio di sussidiarietà, che
invece viene esaltato dalla impostazione qui rappresentata.
La facoltà concessa con la legge n. 142 del 1990 (articolo
8) ai comuni e alle province di istituire il proprio difensore
civico, non ha finora dato luogo ad esiti significativi e fa
ipotizzare al riguardo rischi di inazione o di frammentazione;
diversamente con norme adeguate per il coordinamento - cui non
si fece riferimento al momento dell'elaborazione della legge
di riforma delle autonomie - si potrebbero conseguire esiti
efficaci e positivi.
Come è noto, per riformare la pubblica amministrazione si
è puntato, a livello governativo, su strumenti diversi dal
difensore civico (dalla legge n. 241 del 1990 alle carte dei
servizi pubblici, agli uffici per le relazioni con il
pubblico, eccetera). La presente proposta di legge, nel
proporre l'istituzione del difensore civico anche a livello
statale, non intende contrapporsi a tali strumenti (vedi
articolo 4, comma 1, e articolo 15, comma 1, lettere c)
ed e), ritenendo che vi sia spazio per entrambi e che
l'azione di supplenza, svolta ormai da lungo tempo dai
difensori civici regionali, non possa continuare
all'infinito.
In sostanza, pur apprezzando la ricerca in atto da parte
del Governo e del Parlamento, volta alla modernizzazione della
pubblica amministrazione (efficienza, efficacia, trasparenza,
responsabilizzazione, professionalità, amministrazione
giustiziale), permangono ambiti significativi di istanze e di
esigenze, meritevoli di tutela non giurisdizionale, per i
quali il difensore civico può rappresentare una risposta
adeguata, moderna, colloquiale ed attenta ai diritti umani. E
ciò a maggior ragione se - come noi auspichiamo - si potrà
legiferare in un modo innovativo: sui soggetti abilitati a
richiedere l'intervento del difensore civico (articolo 6),
sull'intervento d'ufficio (articolo 7), sui rapporti di
collaborazione
e promozione fra il difensore civico e le rappresentanze
delle organizzazioni della società civile (articolo 7), su
quei settori della pubblica amministrazione che erogano
servizi nei confronti dei soggetti "deboli" e per i quali è
opportuno che la pubblica amministrazione "svolga i propri
compiti con umanità, sollecitudine ed equità" (articolo 8).
Pare utile richiamare l'attenzione ancora su alcuni punti
della presente proposta di legge che riteniamo
significativi.
I proponenti sono consapevoli che un difensore civico
nazionale con sede in Roma non può svolgere bene i suoi
compiti in periferia: per questo è stata prevista, come
regola, una convenzione col difensore civico regionale per
l'esercizio delle sue funzioni nei confronti degli uffici
periferici. E così, l'attività, che oggi viene svolta in via
di fatto, potrebbe proseguire con pienezza di poteri in forza
della "delega" o "avvalimento" del difensore civico
nazionale.
La presente proposta di legge nulla dice per il caso in
cui la regola non possa essere seguita (in Sicilia, in Molise
e nella regione Trentino Alto Adige non v'è ancora il
difensore civico regionale). In tal caso sembra possibile,
anche in mancanza di espressa previsione e previ accordi,
l'utilizzazione di funzionari dei commissariati di Governo.
L'articolo 4 prevede l'intervento del difensore civico
"nei casi di cattiva amministrazione". Vi è consapevolezza che
la formula è vaga, ma è la formula usata per il "mediatore"
dell'Unione europea e consente di superare gli scogli del
tradizionale riferimento a diritti soggettivi, interessi
legittimi, diffusi e semplici.
I poteri previsti per il difensore civico nazionale sono
quelli consueti dei difensori civici regionali (forti poteri
istruttori, limitati poteri di decisione), così come finora si
sono venuti evolvendo nella legislazione e nella prassi
regionale. Infatti, in attesa del chiarimento fra compiti del
difensore civico e compiti propri dei nuovi istituti, è
sembrato opportuno non innovare sul punto. Per lo stesso
motivo, non sono stati previsti poteri di attivazione, da
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parte del difensore civico, per la tutela giurisdizionale di
diritti o interessi lesi. E tuttavia con gli articoli 9
(poteri istruttori e convocazione del responsabile del
procedimento o del comportamento), 10 (esito degli interventi,
obbligo di motivazione, richiesta di commissariamento ad
acta), 11 (richiesta di sanzioni disciplinari o legate agli
incentivi economici) e 14 (dovere di informazione) si è
ritenuto di dover marcare la rilevanza del ruolo del difensore
civico a tutela del cittadino verso la pubblica
amministrazione, attraverso la promozione di azioni
caratterizzate o dal rilievo disciplinare o dal rilievo
retributivo o di immagine professionale.
Con riferimento al capo III (organizzazione) la scelta di
un solo difensore civico (seppur coadiuvato da due aggiunti),
anziché di un organo collegiale intende da un lato accentuare
l'indipendenza dell'organo
da ogni schieramento di parte e, dall'altro, non discostarsi
dalla realtà regionale, che non conosce difensori civici
collegiali.
Si è prevista una organizzazione dell'ufficio improntata
ad agilità, ipotizzando per essa costi contenuti, inferiori a
quelli indicativamente prevalenti negli altri Paesi
dell'Unione europea (articolo 22). Tale previsione è
corroborata dalla considerazione secondo cui, in via
ordinaria, il difensore civico nazionale - oltre che
coordinare la propria attività con quella dei difensori civici
regionali - si occupa principalmente delle questioni che
abbiano un rilievo ed una attitudine di risoluzione in sede
centrale, operando all'inverso per tutte le altre funzioni
nelle singole realtà regionali gli uffici dei difensori civici
regionali, la cui consistenza di organizzazione e di personale
è in linea generale oggi già operante.
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