| Onorevoli Deputati! - 1. Il ricorso al decreto-legge si
rende necessario per limitare gli effetti conseguenti alla
sentenza della Corte costituzionale 17-24 aprile 1996, n.
131.
Tale pronuncia, dichiarativa della parziale
incostituzionalità dell'articolo 34 comma 2, del codice di
procedura penale, ha introdotto nell'ordinamento processuale
penale una ulteriore ipotesi di incompatibilità. Essa si
determina quando venga chiamato ad esercitare funzioni di
giudizio un giudice che si è pronunciato, come componente del
tribunale del riesame o del tribunale d'appello (salvo che, in
quest'ultimo caso, la pronuncia abbia riguardato
esclusivamente aspetti formali), su una misura cautelare
personale adottata nei confronti dello stesso imputato.
In sostanza, per effetto della pronuncia, il giudice del
dibattimento che, nella veste di membro del cosiddetto
"tribunale della libertà", abbia partecipato ad uno dei
procedimenti di impugnazione della misura cautelare (articoli
309 e 310 del codice di procedura penale) deve necessariamente
astenersi dal giudicare (articolo 36, comma 1, lettera
g), del codice di procedura penale) esponendosi, in caso
contrario, alla ricusazione (articolo 37, comma 1, lettera
a), del codice di procedura penale) ed a sanzioni
disciplinari.
Le ripercussioni della pronuncia sull'organizzazione della
giustizia penale appaiono di notevole gravità. Da un lato,
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infatti, a fronte della nuova situazione di incompatibilità e
della conseguente astensione di uno o più componenti del
collegio, i dibattimenti in corso dovranno essere rinnovati,
con conseguente vanificazione dell'attività di istruzione
dibattimentale in precedenza compiuta; dall'altro, i futuri
dibattimenti dovranno essere "organizzati" in modo tale da
evitare le predette situazioni di incompatibilità: compito
impegnativo questo, ove si considerino le attuali carenze di
organico di magistrati e la collocazione di questi ultimi sul
territorio, allo stato caratterizzata dall'esistenza di un
elevato numero di tribunali di capoluogo di provincia con
ridotto numero di magistrati in pianta, nell'ambito dei quali,
quindi, era stato sino ad oggi frequente il "cumulo" delle
funzioni di giudice del "tribunale della libertà" e di giudice
del dibattimento.
La stessa Corte costituzionale, nella consapevolezza
dell'"impatto" della sua pronuncia, ha rivolto nella sentenza
un "pressante invito agli organi competenti" perché pongano
rimedio, "con appropriati interventi e riforme di ordine
normativo e organizzativo", alle prevedibili difficoltà di
ordine pratico che la pronuncia stessa è suscettiva di
generare, specie per quanto attiene la formazione concreta
degli organi giudicanti.
Con il presente provvedimento il Governo intende farsi
carico dell'invito della Corte, prendendo atto anche delle
emergenze sottolineate dal procuratore nazionale antimafia e
dai procuratori distrettuali circa gli effetti che, a causa
delle nuove incompatibilità, potranno crearsi nell'immediato
futuro relativamente a procedimenti nei quali compaiono in
stato di detenzione numerosi imputati di criminalità
organizzata.
Per le sue stesse caratteristiche d'urgenza e necessità,
l'intervento non può che limitarsi a porre le premesse per
consentire nell'immediato futuro un più agevole svilupparsi
dei dibattimenti; spetterà, invece, al Parlamento, in un ampio
spirito di confronto e collaborazione con tutti gli organi
istituzionali interessati, cogliere l'occasione per affrontare
organicamente una profonda riforma del sistema ordinamentale,
che preveda innanzitutto la redistribuzione di magistrati sul
territorio e più opportuni assetti giudiziari.
Per il carattere d'urgenza del provvedimento e il suo
riferirsi, in parte, anche a processi in corso, è stata
scartata l'ipotesi di inserire alcune delle norme processuali
nel corpo del codice di procedura penale vigente. Peraltro,
muovendosi le proposte lungo linee pienamente compatibili (e
addirittura quasi interpretativamente collegate) con il
sistema, nulla impedisce che il Parlamento possa optare per
tale inserimento malgrado la diversa scelta del Governo, ora
ispirata a prudenza e cautela.
2. L'articolo 1, inserito nel capo I, è diretto ad evitare
l'azzeramento dei dibattimenti in corso (con il recupero degli
atti già compiuti) e a scongiurare il rischio delle
scarcerazioni (prevedendo la nuova decorrenza dei termini di
custodia relativi alla fase dibattimentale).
Le misure introdotte riguardano esclusivamente i
procedimenti in corso in cui si sia verificata una delle
situazioni di incompatibilità indicate nell'articolo 34, comma
2, del codice di procedura penale (articolo 1, comma 1) tra
cui vi è ricompresa anche quella introdotta nell'ordinamento
processuale dalla sentenza n. 131 del 1996 (sono state
accumunate sotto il medesimo regime situazioni di
incompatibilità omogenee). In ogni caso, non si tratta di
norme "speciali" od "eccezionali", in quanto esse si ispirano
ad istituti già esistenti nell'ordinamento processuale. Si è
evitato di introdurre norme che potessero di fatto
condizionare la portata della pronuncia della Corte
costituzionale - ad esempio individuando un limite temporale
di efficacia della sentenza - e si è preferito intervenire
sugli aspetti processuali, senza introdurre disposizioni fuori
sistema, ma, al contrario, prevedendo norme di
razionalizzazione, funzionali a rendere agevole la
prosecuzione dei dibattimenti in cui si sia verificata una
causa di incompatibilità. Scopo dell'intervento è, quindi,
assicurare la celebrazione dei dibattimenti in corso
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attraverso disposizioni che si inseriscono nell'ambito di
scelte processuali già presenti nel codice di procedura,
adattate alle nuove situazioni derivanti dal rinnovato regime
delle incompatibilità.
Il comma 2 dell'articolo 1 prevede che gli atti compiuti
dal giudice astenutosi o ricusato conservino efficacia.
La normativa del codice di procedura penale già consente
il recupero di tali atti: l'articolo 42, comma 2, del codice
di procedura penale attribuisce al giudice, chiamato a
decidere sulla dichiarazione di astensione o di ricusazione,
il potere di indicare quali atti conservino efficacia e in che
misura.
La previsione contenuta nel decreto-legge si differenzia
da quella codicistica perché fa derivare direttamente dalla
legge la conservazione dell'efficacia degli atti. La diversa
modalità di recupero degli atti si giustifica -
ragionevolmente - per le peculiari caratteristiche delle
situazioni considerate nel comma 2 dell'articolo 34 del codice
di procedura penale, richiamato dall'articolo 1 in esame. Si
tratta, infatti, di incompatibilità che, secondo quanto
affermato dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n.
131 del 1996, sono dirette ad "evitare che condizionamenti, o
apparenze di condizionamenti, derivanti da precedenti
valutazioni cui il giudice sia stato chiamato nell'ambito del
medesimo procedimento, possano pregiudicare o far apparire
pregiudicata l'attività di giudizio (non anche altre attività
processuali anteriori o propedeutiche al giudizio)" (v.,
anche, ordinanza n. 24 del 1996; sentenza n. 401 del 1991).
Secondo la Corte, quindi, l'esigenza di imparzialità del
giudice, funzionale ad ottenere il "giusto processo", è
assicurata evitando che il giudice, che versi in una delle
situazioni di incompatibilità previste dall'articolo 34, comma
2, del codice di procedura penale, partecipi al giudizio,
ferma restando la assoluta validità delle attività processuali
svolte in precedenza, tra cui gli atti formatisi nel corso
della istruttoria dibattimentale. Questa incompatibilità è,
quindi, in funzione dell'imparzialità del giudizio, quale
momento valutativo e decisionale, sulla colpevolezza
dell'imputato, ma non riguarda i singoli atti che sono stati
formati in precedenza e cioè il momento di acquisizione del
materiale probatorio da utilizzare nella decisione. In tale
ipotesi, non vi è spazio per una cernita, ad opera del
giudice, degli atti che possono conservare la loro efficacia,
semplicemente perché non vi è ragione di escludere dalla
decisione alcun atto precedentemente formato.
La Corte costituzionale, recentemente, in relazione a
fattispecie analoghe, ha sostenuto che la pregressa fase
processuale non perde il carattere di attività legittimamente
compiuta solo perché è sopraggiunta una ipotesi di mutamento
della composizione del giudice e dunque è sorta la necessità
di procedere alla rinnovazione del dibattimento. In
particolare, ha affermato (sentenza n. 101 del 1994; sentenza
n. 17 del 1994; ordinanza n. 99 del 1996, proprio in tema di
astensione per incompatibilità) che "non è irragionevole, nè
lesivo dei principi di oralità e immediatezza del
dibattimento" che l'attività precedentemente svolta venga
recuperata ai fini della decisione. Resta fermo il regime
delle letture di cui all'articolo 511 del codice di procedura
penale, che prevede espressamente la lettura dei verbali di
dichiarazioni solo dopo l'esame della persona che le ha rese o
nel caso in cui l'esame stesso non abbia luogo (articolo 511,
comma 2, del codice di procedura penale).
Può riaffermarsi che la esplicita previsione della
conservazione dell'efficacia degli atti pregressi, oltre a
trovare riscontro negli istituti processuali codicistici, è
dunque in linea con la stessa giurisprudenza
costituzionale.
La disposizione contenuta nel comma 3 dell'articolo in
esame agisce contro il rischio di scarcerazioni, conseguenti
all'"azzeramento" di alcuni processi in corso.
Secondo un recente monitoraggio della Direzione nazionale
antimafia la completa rinnovazione dei dibattimenti metterebbe
a rischio di prossima scarcerazione numerosi imputati (in
particolare, circa 20 nel distretto di Milano; 8 in quello di
Genova; circa 40 a Catania; tutti gli imputati dei
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procedimenti Brusca + 12, Agrigento + 62, Agate + 68, Graviano
+ 6; gli imputati dell'omicidio Lima a Palermo; gli imputati
delle stragi di Capaci e dell'omicidio Saetta a Caltanisetta;
almeno 255 a Napoli; circa 200 a Reggio Calabria; 24 a Lecce;
25 a Potenza; 15 a Catanzaro; circa 100 nel distretto di
Bari): rischio, è importante ribadirlo, che discende dalla
necessità di rinnovare i dibattimenti e dai tempi che tale
rinnovazione comporta.
Il pericolo che dalla rinnovazione discendano effetti sui
termini di scarcerazione viene eliminato prendendo atto che la
situazione sopravvenuta di incompatibilità comporta
necessariamente una "regressione" del procedimento alla fase
di apertura del dibattimento e cioè una situazione analoga a
quella che è ora prevista dall'articolo 303, comma 2, del
codice di procedura penale e che consente il nuovo decorrere
del termine della fase di regresso. Si è, quindi, stabilito
che in tutti i casi di regressione del dibattimento per
effetto delle situazioni di incompatibilità previste
dall'articolo 34, comma 2, del codice di procedura penale i
termini di custodia cautelare indicati dall'articolo 303,
comma 1, del codice di procedura penale decorrano nuovamente
dalla data del provvedimento che ha accolto la dichiarazione
di astensione o di ricusazione. I termini massimi di custodia
cautelare non vengono minimamente toccati, ma si agisce
unicamente sui termini di fase.
La disposizione si inserisce perfettamente nel vigente
istituto disciplinato nell'articolo 303, comma 2, del codice
di procedura penale. Questa norma prevede un nuovo decorso dei
termini, stabiliti per ciascuna fase, in caso di regresso del
procedimento o di rinvio ad altro giudice. Si tratta di una
conseguenza logica dell'autonomia dei singoli termini di fase,
che non possono essere tra loro cumulati: senza tale
disciplina, il verificarsi delle situazioni considerate dal
comma 2 dell'articolo 303 del codice di procedura penale
porterebbe inevitabilmente alla scarcerazione degli imputati
detenuti.
La norma che si vuole introdurre è, quindi, del tutto
compatibile con il sistema processuale, anzi vuole essere
"esplicativa" della effettiva portata della disposizione
codicistica. Infatti, l'articolo 303, comma 2, del codice di
procedura penale dispone che la nuova decorrenza del termine
di custodia scatta anche quando il procedimento sia rinviato
ad "altro giudice" a seguito di annullamento con rinvio da
parte della Cassazione o per "altra causa", previsione che
potrebbe essere ritenuta applicabile anche al caso di
regressione del dibattimento a seguito dell'accertamento della
situazione di incompatibilità ("altra causa"), che determina
la formazione di un altro collegio giudicante (rinvio ad
"altro giudice").
Pur potendosi raggiungere il medesimo effetto attraverso
una ricostruzione interpretativa, si è privilegiato
l'intervento normativo per scongiurare contrasti ermeneutici
in una materia delicata.
3. Con l'articolo 2 vengono presi in considerazione i
processi futuri.
La scelta di attribuire ai tribunali distrettuali la
competenza a decidere sul riesame e sull'appello relativi alle
misure cautelari è apparsa la più ragionevole, oltre che
quella più facilmente praticabile. L'attrazione alla
competenza del tribunale distrettuale delle funzioni di
tribunale della libertà, attualmente localizzate a livello
provinciale, contribuirà a ridurre i casi di incompatibilità,
soprattutto nei tribunali medio-piccoli, agevolando la
celebrazione dei dibattimenti. D'altra parte, la
concentrazione di tali funzioni favorirà anche la
formazione di professionalità specifiche in materia cautelare
e si otterrebbe, in un ambito territoriale più vasto, una
uniformità giurisprudenziale.
La soluzione di spostare il riesame e gli appelli sui
tribunali distrettuali anziché, come richiesto da taluno,
sulle corti di appello, risponde fondamentalmente a due
ragioni: quella di evitare una sorta di ingiustificato ricorso
per saltum dal primo al secondo grado del giudizio e
quella di evitare il futuro verificarsi di altre
incompatibilità tra il giudice del riesame e il giudice del
dibattimento di appello. Con riferimento a quest'ultimo
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aspetto, deve rilevarsi che lo spostamento del "tribunale
della libertà" in corte d'appello, comporterebbe un aumento
del "rischio incompatibilità", in quanto in quella sede
potrebbero confluire, successivamente, tutti gli appelli
avverso le sentenze pronunciate da tutti i tribunali del
distretto.
Per la soluzione della distrettualizzazione si è
pronunciata anche la Commissione per la revisione del codice
di procedura penale, espressamente interpellata sul punto.
Il nuovo assetto delle competenze comporterà
necessariamente un aggravamento del carico di lavoro dei
tribunali distrettuali, per cui, sul piano organizzativo,
dovrà prevedersi il potenziamento dell'organico negli uffici
interessati, attraverso una più razionale redistribuzione dei
magistrati sul territorio. In una prospettiva di più ampio
respiro dovrà necessariamente prevedersi un intervento sulle
circoscrizioni giudiziarie, soluzione questa indicata anche
dal Consiglio superiore della magistratura.
Nell'immediato, gli iniziali disagi organizzativi, laddove
si dovessero verificare, potranno essere fronteggiati
ricorrendo all'applicazione dei magistrati che prestano
servizio in altri uffici.
Il contenuto della sentenza n. 131 del 1996 ha consentito
di limitare la distrettualizzazione alle ipotesi di
impugnazione delle misure cautelari personali, anche se il
Governo resta disponibile a valutare l'opportunità di una
estensione della pronuncia alle misure cautelari reali.
D'altra parte, la pronuncia della Corte costituzionale rende
comunque necessaria una riflessione sull'assetto complessivo
dei procedimenti cautelari, ad esempio con riferimento ai
termini per il riesame e alla problematica relativa alla
individuazione del pubblico ministero legittimato ad
intervenire nel procedimento di riesame. Infine, occorrerà
verificare se estendere le modifiche apportate all'articolo
309 del codice di procedura penale anche ai tribunali per i
minorenni, ai tribunali militari ed ai collegi competenti per
i reati ministeriali, adattandole alle differenti esigenze
procedimentali.
4. Il capo II contiene la nuova disciplina in materia di
competenza per i procedimenti riguardanti i magistrati.
La competenza territoriale per i procedimenti nei quali un
magistrato assume la qualità di imputato o di persona offesa o
danneggiata dal reato è attualmente regolata dall'articolo 11
del codice di procedura penale.
La norma, recependo le indicazioni della Corte
costituzionale in rapporto al previgente articolo 60 del
vecchio codice di procedura penale, radica la competenza
presso il giudice che ha sede nel capoluogo del distretto di
corte di appello più vicino a quello nel quale il magistrato
esercita o esercitava le sue funzioni. Tale distretto si
individua, ai sensi dell'articolo 1 delle disposizioni di
attuazione del codice di procedura penale, tenendo conto della
distanza chilometrica ferroviaria o marittima tra i capoluoghi
di distretto.
Il criterio, pur fissando la competenza ex ante e
senza margini di discrezionalità, in coerenza con il principio
della precostituzione del giudice naturale (articolo 25 della
Costituzione), non era peraltro rimasto immune da rilievi
critici già durante i lavori preparatori del nuovo codice di
procedura penale. Esso, infatti, si presta a determinare
situazioni di "competenza reciproca", alimentando così il
sospetto che l'esercizio dell'azione penale possa venire
influenzato da valutazioni extraprocessuali, suscettive
alternativamente di assumere l'aspetto di "coperture"
vicendevoli o, al contrario, di atteggiamenti "ritorsivi". A
ciò viene ad aggiungersi il pericolo che capoluoghi di
distretto "viciniori" rispetto ad una pluralità di altri
distretti si trovino ad assumere il ruolo di uffici
"supercompetenti" in materia.
Negli ultimi tempi si sono, di fatto, determinate numerose
situazioni di grave disagio tra uffici giudiziari con
competenza "reciproca" per procedimenti a carico di
magistrati. Si tratta di situazioni - talune delle quali con
ampia rilevanza nazionale per i fatti oggetto di indagine e la
notorietà delle persone indagate - che hanno colpito
l'opinione pubblica, giustamente allarmata per la forte
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incidenza negativa sulla credibilità degli uffici comunque
coinvolti nelle singole vicende. L'esigenza di garantire
prontamente il prestigio, la credibilità l'indipendenza
dell'ordine giudiziario impone dunque di rivedere la scelta
operata con il nuovo codice, giustificando, al tempo stesso, a
fronte dei ricordati allarmanti fenomeni, il ricorso allo
strumento della decretazione d'urgenza.
Nella specifica ottica di evitare le descritte situazioni
di "competenza reciproca", era già stato presentato dal
Governo, nel corso dell'ultima legislatura, un disegno di
legge (A.C. 3066) che sostituiva l'attuale criterio con una
competenza di tipo "circolare" nell'ambito di apposita
tabella, elencante tutti i distretti di corte di appello,
originariamente predisposta dal Consiglio superiore della
magistratura.
Alla luce di tali indicazioni, si è ritenuto che il
criterio preferibile - in quanto idoneo a realizzare
nell'immediato l'assetto più equilibrato ed il miglior
contemperamento delle opposte esigenze - fosse quello
"circolare". Secondo tale sistema, in particolare, la
competenza viene determinata sulla base di una tabella
"circolare", tale da operare in forza di un criterio obiettivo
ed immediato attraverso un meccanismo a catena.
Il ricorso al decreto-legge ha suggerito di introdurre una
riforma del sistema di individuazione della competenza
facilmente attuabile in concreto. Il Parlamento, in sede di
conversione, valuterà l'opportunità di prevedere un sistema
più articolato, magari attraverso un criterio di rotazione o
di sorteggio di tabelle precostituite, tale da assicure
maggiori garanzie sotto il profilo relativo al pericolo delle
"concentrazioni" dei poteri di controllo connesse al
radicamento della competenza in modo stabile in capo al
medesimo ufficio.
5. L'articolo 3, inserito nel capo II del decreto-legge,
riscrive l'articolo 11 del codice di procedura penale,
demandando alla "legge" la individuazione del distretto di
corte d'appello nel cui capoluogo ha sede il giudice
competente per i procedimenti in questione. A questo riguardo,
confermando la scelta già operata con il disegno di legge A.C.
3066, si è ritenuto di non dover accogliere la richiesta, pure
formulata da più parti, di estendere espressamente l'ambito
applicativo della disposizione ai procedimenti nei quali il
magistrato assuma la veste di "persona sottoposta alle
indagini". Tale estensione, infatti, risulterebbe, non
soltanto superflua, in rapporto alla generale previsione
dell'articolo 61, comma 2, del codice di procedura penale, in
forza della quale alla persona sottoposta alle indagini si
estende ogni disposizione processuale relativa all'imputato,
salvo sia diversamente stabilito; ma addirittura
pregiudizievole, nella misura in cui appare idonea a generare
dubbi sull'interpretazione di altre disposizioni del codice di
rito nelle quali compare il riferimento al solo imputato.
L'articolo 4 del decreto, nel sostituire l'articolo 1
delle norme di attuazione del codice di procedura penale,
chiarisce il senso del rinvio alla "legge" operato dal nuovo
articolo 11 del codice, precisando che la determinazione del
distretto competente ha luogo sulla base della tabella A
allegata al decreto stesso.
All'articolo 5 del decreto è introdotta la tabella
attributiva della competenza, che viene allegata alle norme di
attuazione del codice di procedura penale. Quanto alla
strutturazione della tabella, la stessa, nel riprodurre quella
prevista dalla risoluzione del Consiglio superiore della
magistratura (del 30 marzo 1993), approvata dalla Commissione
per la revisione del codice di procedura penale e ripresa
anche dal disegno di legge A.C. 3066, assicura il mantenimento
di una certa contiguità tra i distretti interessati così da
evitare lo spostamento in luoghi eccessivamente distanti da
quello del commesso reato e da ridurre i disagi per le parti
private ed i testimoni. In questa ottica la tabella non
prevede alcuno spostamento su Cagliari, posto che il
trasferimento in tale sede comporterebbe maggiori disagi; di
conseguenza si è previsto lo spostamento alla sede di
Catanzaro dei procedimenti provenienti dai distretti di
Potenza e di Reggio Calabria.
L'articolo 6 reca, infine, le norme transitorie,
stabilendo, al comma 1, che la nuova disciplina si applichi
Pag. 7
esclusivamente ai reati commessi successivamente all'entrata
in vigore del decreto. Se vi è connessione di procedimenti, la
competenza viene determinata con riferimento alla data in cui
è stato commesso il reato più grave o, in caso di pari
gravità, il primo reato.
L'articolo 7 regola l'entrata in vigore del
decreto-legge.
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