| Onorevoli Colleghi! - Nell'intesa stipulata nel 1985
tra l'autorità scolastica italiana e la Conferenza episcopale
italiana (CEI) per l'insegnamento della religione cattolica
nelle scuole pubbliche si fa esplicito riferimento all'intento
dello Stato di dare "una nuova disciplina dello stato
giuridico degli insegnanti di religione". Undici anni dopo, la
presente proposta di legge si propone di dare attuazione a
quell'impegno, permettendo finalmente di superare la
condizione di precarietà in cui versano i docenti di religione
cattolica (taluni di essi con oltre 20 anni di anzianità), che
prestano servizio nelle scuole pubbliche.
In passato, nei confronti dell'insegnamento della
religione cattolica ha pesato anche il pregiudizio di alcuni
gruppi parlamentari, che temevano una possibile
strumentalizzazione finalizzata al consolidamento del consenso
elettorale della democrazia cristiana. Le profonde
trasformazioni politiche degli ultimi anni giustificano
pienamente un atteggiamento più aperto e obiettivo nei
riguardi di tale questione. Salvo una posizione perfettamente
legittima di contestazione del Concordato ed, in particolare,
per quanto riguarda la scelta di consentire l'insegnamento
della religione nella scuola pubblica (vedi L'insegnamento
della religione nella scuola, I dibattiti alla Camera e al
Senato nella X legislatura (agosto 1987-maggio 1989), 1989,
pp. VIII-652) crediamo oggi superati ed ingiustificati
eventuali atteggiamenti di preconcetta ostilità nei riguardi
dell'ultima frangia di precariato ancora sussistente
nell'ambito scolastico, quando da tempo nella scuola si è
proceduto a dare una sistemazione definitiva a tutto un
precariato pregresso.
La revisione del Concordato del 1929, con l'accordo tra la
Repubblica italiana e la Santa Sede, firmato a Roma il 18
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febbraio 1984 e ratificato ai sensi della legge 25 marzo 1985,
n. 121, ha trasformato l'insegnamento della religione
cattolica nelle scuole statali da "fondamento e coronamento
dell'istruzione pubblica" in una disciplina inserita "nel
quadro delle finalità della scuola", motivata storicamente e
culturalmente. L'articolo 9, numero 2, stabilisce infatti che:
"La Repubblica italiana, riconoscendo il valore della cultura
religiosa e tenendo conto che i princìpi del cattolicesimo
fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano,
continuerà ad assicurare, nel quadro delle finalità della
scuola, l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole
pubbliche non universitarie di ogni ordine e grado".
L'intesa successiva del 14 dicembre 1985 fra l'autorità
scolastica italiana e la Conferenza episcopale italiana (resa
esecutiva con decreto del Presidente della Repubblica 16
dicembre 1985, n. 751) all'articolo 2, al punto 2.5, afferma
che: "L'insegnamento della religione cattolica è impartito da
insegnanti in possesso di idoneità riconosciuta dall'ordinario
diocesano e da esso non revocata, nominati, d'intesa con
l'ordinario diocesano, dalle competenti autorità scolastiche
ai sensi della normativa statale. Ai fini del raggiungimento
dell'intesa per la nomina dei singoli docenti l'ordinario
diocesano, ricevuta comunicazione dall'autorità scolastica
delle esigenze anche orarie relative all'insegnamento in
ciascun circolo o istituto, propone i nominativi delle persone
ritenute idonee e in possesso dei titoli di qualificazione
professionale (...)". Mentre al punto 2.7 ribadisce che: "Gli
insegnanti incaricati di religione cattolica fanno parte della
componente docente negli organi scolastici con gli stessi
diritti e doveri degli altri insegnanti ma partecipano alle
valutazioni periodiche e finali solo per gli alunni che si
sono avvalsi dell'insegnamento della religione cattolica,
fermo quanto previsto dalla normativa statale in ordine al
profitto e alla valutazione per tale insegnamento (...)".
Fin dall'inizio si è avvertita la necessità di dare a tale
insegnamento una più compiuta "istituzionalizzazione".
I primi undici anni di applicazione del nuovo regime per
l'insegnamento della religione cattolica hanno visto
confermato l'interesse verso di esso da parte di un numero
cospicuo di alunni e famiglie. Gli studenti che si avvalgono
dell'insegnamento della religione cattolica costituiscono più
del 90 per cento dei frequentanti la scuola italiana (oltre il
94 per cento nel 1994-1995).
Attualmente gli insegnanti di religione cattolica
ammontano ad oltre 25.000 tra i vari ordini e gradi
scolastici, di cui la maggior parte laici (2 su 3, il 66,4 per
cento). Nella scuola secondaria di I e II grado circa i due
terzi sono oggi costituiti da laici; nella scuola primaria i
laici sono più del 90 per cento. Decine di migliaia di
famiglie, perciò, trovano nell'insegnamento della religione
cattolica la fonte primaria di reddito.
I contratti di lavoro del personale della scuola hanno
gradualmente equiparato il trattamento economico degli
insegnanti di religione cattolica a quello dei docenti di
ruolo. Con l'ultimo contratto si è realizzata anche
l'equiparazione giuridica in materia di ferie, permessi ed
assenze, assicurando la tutela della salute.
Si propone, pertanto, per l'insegnamento della religione
cattolica un ruolo ordinario, riconoscendogli integralmente lo
stato giuridico dei docenti di ruolo (oggi personale con
contratto di lavoro a tempo indeterminato).
Il regime innovato con l'accordo del 1984 e con l'intesa
del 1985 (e successiva modifica del giugno 1990) non considera
in modo diretto il rapporto esistente tra l'insegnante di
religione e l'organizzazione della scuola pubblica. Del resto,
sia l'impegno dello Stato sia la successiva dichiarazione di
disponibilità da parte della Chiesa a "consolidare la presenza
del docente nella scuola", attribuendo carattere di permanenza
all'idoneità (in tal senso è la dichiarazione della CEI
contenuta nel documento Insegnare religione cattolica
oggi, numero 21), consentono di individuare elementi di
giudizio idonei a collocare l'insegnante di religione in una
posizione non emarginata rispetto al sistema organizzativo
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delle discipline insegnate. Anche se sulla scorta di una
attività interpretativa della giurisprudenza si è affermato
che, proprio con riferimento alla sfera organizzativa della
scuola, la posizione dell'insegnante di religione deve
considerarsi "ai margini" per l'esigenza di "rispetto
dell'Accordo internazionale con la Chiesa cattolica che ha
interesse al mantenimento di una posizione particolare di tali
docenti". Di conseguenza si è sostenuto che il docente di
religione "non appartiene ai ruoli dei docenti statali né è
destinato a transitare in essi", anche in conseguenza della
"necessità di prevedere una particolare procedura di
reclutamento" e un controllo dell'autorità ecclesiastica sulla
materia dell'insegnamento (vedi, in particolare, la sentenza
del Consiglio di Stato, n. 598 del 6 agosto 1992).
Ora la condizione di precarietà dell'insegnante di
religione - al quale è attribuito un incarico di insegnamento,
caratterizzato dall'interinalità causata dall'assenza di un
titolare stabile - (vedi Consiglio di Stato, II, parere n. 878
del 1991), discende dal fatto che l'assunzione ed il
mantenimento in servizio provengono dal giudizio discrezionale
di un'autorità diversa da quella scolastica. Ma è evidente che
le decisioni richiamate non tengono sufficientemente in
considerazione il mutato sistema di relazioni introdotto con
il nuovo accordo e, pur rilevando la difficoltà di adattare un
impianto legislativo orientato dal Concordato del 1929 (come è
la legge n. 824 del 1930) ad un sistema giuridico moderno, non
si può omettere di considerare i cambiamenti prodotti dal
nuovo sistema. La peculiarità dell'insegnamento (assicurato e
opzionabile), il suo riferimento necessario al quadro delle
finalità della scuola, l'equiparazione funzionale
dell'insegnante nella docenza, la separatezza delle competenze
(tra Stato e Chiesa), il mutato regime della idoneità e della
nomina, i nuovi criteri di valutazione dei profili
professionali, il cambiamento della disciplina della revoca,
la conclamata competenza-impegno unilaterale nell'approntare
lo stato giuridico costituiscono le principali modifiche in
materia.
Alla luce del nuovo quadro concordatario gli insegnanti di
religione cattolica continuano a mantenere il trattamento
giuridico, legato ancora al vecchio Concordato del 1929,
costretti per tutta la loro vita lavorativa ad una forma di
precariato che non ha eguali nell'ambito del pubblico impiego,
attraverso lo strumento giuridico dell'incarico annuale o
della supplenza.
Sotto questo profilo, l'impegno di "dare una nuova
disciplina dello stato giuridico degli insegnanti di
religione" deve necessariamente partire non solo dalla
disciplina pattiziamente concordata, ma contestualmente deve
collocarsi nel quadro delle riforme di sistema che
l'ordinamento italiano ha autonomamente realizzato nello
specifico comparto di lavoro e di organizzazione della scuola.
In questo senso il principio della separatezza delle
competenze acquista una necessaria connotazione di dinamicità
e di maggiore aderenza alle esigenze generali del Paese.
Ogni intervento in materia di stato giuridico
dell'insegnante di religione deve prioritariamente determinare
il contenuto in "riferimento alla garanzia costituzionale del
valore (o dei valori) della persona umana" (Corasaniti). La
volontà dello Stato italiano di provvedere alla disciplina
dello stato giuridico risponde, quindi, alla necessità di
attuare prima di tutto il principio costituzionale della
salvaguardia del lavoro come dignità e della dignità del
lavoratore, individuando strumenti idonei a garantire
l'esercizio dei diritti per una categoria di cittadini, per i
quali non trova ancora compimento la legittima aspettativa a
costruire la posizione di lavoro in termini di status
professionale (o comunque di "posizione soggettiva"
riassuntiva "di una particolare condizione sociale e
giuridica" autonomamente "rilevante e produttiva di effetti
giuridici").
E' opportuno rammentare che la Corte costituzionale, con
la sentenza n. 203 del 18 maggio 1989, ha ribadito le seguenti
questioni:
a) la dichiarata legittimità costituzionale
dell'articolo 9 del Protocollo addizionale del Concordato;
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b) la pari dignità culturale e formativa
dell'insegnamento della religione cattolica, rispetto ad ogni
altra disciplina scolastica;
c) la collocazione dell'insegnamento della
religione acattolica, anche oraria, nella scuola, secondo
criteri comuni alle altre discipline e il suo inserimento nel
progetto educativo della scuola, nella programmazione
didattica e curriculare;
d) la conseguente posizione giuridica del docente
di religione cattolica che, essendo insegnante di una
disciplina scolastica a tutti gli effetti, "obbligatoria" per
chi se ne avvale, deve essere messo in grado di svolgere il
suo servizio alla pari degli altri docenti.
A differenza di altre proposte di legge sullo stato
giuridico degli insegnanti di religione cattolica presentate
nella scorsa legislatura (AC 238, Poli Bortone; AC 737, Sigona
ed altri; AC 897, Zen ed altri), la presente proposta di legge
- nel rispetto della normativa concordataria - prevede un
concorso di abilitazione per esami e titoli indetto con
decreto del Ministro della pubblica istruzione per coloro che
siano già stati riconosciuti idonei dall'autorità
ecclesiastica, siano in possesso dei titoli di qualificazione
professionali richiesti dalla legge e abbiano un'anzianità di
servizio pari a due anni. Si intende così realizzare la
massima analogia possibile con il modello cosiddetto del
"doppio canale". Il reclutamento dei docenti di religione
cattolica avverrebbe, dunque, con modalità assimilabili a
quelle previste per i docenti delle altre discipline.
Circa la proposta di legge AC 3013, XII legislatura,
Moioli Viganò ed altri - che pur prevede un concorso per esami
e titoli per i docenti di religione cattolica - si sottolinea
come non sia affatto chiara la successiva procedura di
assunzione dei docenti di religione abilitati tramite il
concorso stesso: si potrebbero infatti avere assunzioni senza
la possibilità di assegnazione di incarichi o, contro la
normativa concordataria, si verrebbero a imporre le proposte
di nomina all'Ordinario competente per territorio.
La citata intesa del 1985, all'articolo 2, punto 2.5,
prescrive che: "(...) l'ordinario diocesano, ricevuta
comunicazione dall'autorità scolastica delle esigenze anche
orarie relative all'insegnamento in ciascun circolo o
istituto, propone i nominativi delle persone ritenute idonee e
in possesso dei titoli di qualificazione professionale". Per
questa ragione la presente proposta di legge prevede che la
proposta di nomina (che spetta comunque alla competente
autorità ecclesiastica, come stabilito dall'intesa) sia
presentata ai provveditori agli studi, i quali prima di
addivenire alla nomina per cattedra o posti-orario dovranno
verificare la presenza dei requisiti necessari, stabiliti per
legge, e il superamento di "un apposito concorso per
abilitazione".
Quindi, la presente proposta di legge rispetta pienamente
la normativa neoconcordataria: in particolare sia per quanto
concerne il riconoscimento di "idoneità" dei candidati
all'insegnamento della religione cattolica, sia per quanto
attiene l'eventuale revoca, che lo Stato verrebbe a
riconoscere come una delle cause di decadenza dall'impiego.
L'articolo 1 prevede che nelle scuole medie e superiori,
per coprire l'80 per cento delle esigenze di insegnamento
della religione cattolica, siano istituite cattedre con un
massimo di quindici classi affidate.
L'articolo 2 stabilisce che il provveditore agli studi è
l'autorità scolastica competente a cui si fa riferimento nella
nuova normativa neoconcordataria.
L'articolo 3 fissa i requisiti necessari per il
conferimento delle cattedre e dei posti-orario: aver superato
un apposito concorso per abilitazione ed essere in possesso di
idoneità riconosciuta ai sensi dell'intesa tra l'autorità
scolastica italiana e la CEI (decreto del Presidente della
Repubblica n. 751 del 1985). Viene inoltre istituita
l'apposita classe di concorso.
L'articolo 4 stabilisce i requisiti necessari per la
partecipazione al concorso per abilitazione:
a) possesso dei titoli di qualificazione
professionale per l'insegnamento della religione cattolica
nella scuola pubblica;
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b) aver prestato servizio effettivo come
incaricati negli istituti e scuole di ogni ordine e grado per
almeno due anni senza demerito.
L'articolo 5 dispone che agli insegnanti di religione
nominati su cattedra o posti-orario si applica il trattamento
economico e lo stato giuridico del personale di ruolo.
L'articolo 6 prevede l'istituzione del ruolo nazionale
degli ispettori ministeriali per il settore disciplinare della
religione cattolica.
L'articolo 7 stabilisce che ai trasferimenti, alle
assegnazioni provvisorie e alle riammissioni in servizio si
provvede mediante intesa tra il provveditore agli studi e
l'ordinario diocesano competente per territorio.
L'articolo 8 disciplina la perdita dell'idoneità e le sue
conseguenze giuridiche.
L'articolo 9 dispone che per le esigenze cui non si
provvede con il conferimento di cattedre o posti-orario, o in
caso di vacanza delle cattedre o posti-orario, si provvede
mediante conferimento di incarichi annuali - anche a tempo
parziale - da parte del provveditore agli studi di intesa con
l'autorità ecclesiastica competente.
Gli articoli 10, 11 e 12 riguardano le "regioni di
confine", secondo la dicitura concordataria, l'abrogazione
della legge n. 824 del 1930 e l'entrata in vigore della
legge.
Il presente provvedimento non reca, tra l'altro, ulteriore
oneri finanziari a carico del bilancio dello Stato,
proponendosi sostanzialmente la sistemazione giuridica di
personale già effettivamente in servizio e regolarmente
retribuito.
La presente proposta di legge intende sostanzialmente
favorire il completamento di un percorso normativo già in
itinere, con il conferimento definitivo della dignità
formativa che spetta all'insegnamento della religione
cattolica, anche attraverso l'inserimento del personale
docente della disciplina nel contesto generale dello stato
giuridico degli altri docenti.
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