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Onorevoli Colleghi! - Il testo unificato della
Commissione Giustizia si inserisce in un ampio contesto di
intervento sul processo penale, nel quadro della riforma della
giustizia penale minore, che è essenziale per restituire
efficienza alle strutture giudiziarie che operano in questo
settore. L'attribuzione al giudice di pace di una competenza
anche in materia penale è funzionale ad una razionalizzazione
del sistema basata sulla creazione di un doppio circuito
giudiziario, nel quale i reati più gravi continuano ad essere
attribuiti alla competenza dei magistrati appartenenti
all'ordine giudiziario, mentre quelli minori sono devoluti al
giudice di pace. L'obiettivo della qualità del
servizio-giustizia comporta la necessaria riduzione del carico
di lavoro che grava attualmente sugli uffici giudiziari,
soprattutto su quello del pretore.
La riforma in esame pone in stretta correlazione con la
proposta in materia di depenalizzazione, appena approvata
dalla Camera dei deputati, volta ad escludere dal circuito
penale quelle fattispecie che non presentano più un
particolare allarme sociale o che possono essere colpite più
efficacemente e tempestivamente con la sanzione
amministrativa. Non può essere poi tralasciato l'effetto
deflattivo che l'opera di depenalizzazione potrà produrre.
In parallelo, dunque, si pone la riforma relativa alla
competenza penale del giudice di pace, anch'essa diretta - con
diversa gradazione rispetto alla proposta in materia di
depenalizzazione - a produrre effetti deflattivi come pure ad
assicurare un'adeguata tutela per fatti (reati cosiddetti
bagatellari) che purtuttavia appaiono al legislatore
meritevoli di mantenere una sanzione di natura penale. La
Commissione è peraltro consapevole del fatto che anche alla
figura del giudice di pace deve essere assicurato un adeguato
livello di efficienza, in quanto è evidente che giustizia
penale minore non significa né può significare giustizia di
rango inferiore.
Con la legge 21 novembre 1991, n. 374, è stato soppresso
l'ufficio del giudice conciliatore ed è stata istituita una
nuova figura di magistrato onorario, il giudice di pace, il
quale esercita la giurisdizione in materia civile e penale e
la funzione conciliativa in materia civile.
Il provvedimento si fonda sui principi costituzionali
espressi dall'articolo 102, terzo comma, in base a cui la
legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta
del popolo all'amministrazione della giustizia, e
dall'articolo 106, secondo comma, che prevede che la legge
sull'ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche
elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni
attribuite a giudici singoli.
La legge n. 374 ha disciplinato tutta una serie di
aspetti: il numero e la dislocazione dei giudici di pace; il
procedimento di nomina; i corsi professionali; le
incompatibilità, i doveri e la responsabilità disciplinare, la
decadenza e la dispensa dall'ufficio; la durata nell'ufficio;
l'indennità spettante al giudice di pace e le sue
competenze.
Per quanto riguarda la competenza penale del giudice di
pace, l'attribuzione di una competenza del genere è stata
sempre molto controversa.
A favore della scelta in senso positivo, hanno militato
soprattutto le esigenze di deflazione del carico dei giudici
togati, con particolare riferimento ai pretori, esigenze che,
anche in campo penale, non presentavano minore urgenza
rispetto al settore civile, nonché la necessità di una
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particolare qualificazione di tale nuovo organo
giurisdizionale.
La scelta compiuta dalla legge n. 374 del 1991 istitutiva
del giudice di pace, in linea con quella operata con la
riforma del codice di procedura penale, è stata di prevedere
per la determinazione della competenza penale e dei relativi
risvolti procedurali, il ricorso allo strumento della legge
delega.
L'articolo 35 della legge 21 novembre 1991, n. 374,
stabilisce che l'esercizio della giurisdizione del giudice di
pace in materia penale richieda l'emanazione di norme di
legislazione delegata riguardanti la competenza, il
procedimento, nonché le norme di attuazione, di coordinamento
e transitorie del giudice di pace in materia penale; tali
norme avrebbero dovuto essere emanate sulla base dei principi
e criteri direttivi previsti dai successivi articoli 36, 37 e
38.
Il termine per l'esercizio della competenza delegata da
parte del Governo, in forza di quanto disposto, da ultimo
dall'articolo 12, primo comma, della legge n. 673 del 1994, è
scaduto il 30 dicembre 1994.
Le linee fondamentali della competenza penale del giudice
di pace sono indicate dal capo III della legge n. 374 del
1991. In base all'articolo 36 spettano al giudice di pace i
procedimenti relativi a contravvenzioni e delitti puniti con
la multa, anche se alternativa alla reclusione, quando le
norme riguardanti tali reati non presentino particolari
difficoltà interpretative e non diano luogo, di regola, a
particolari problemi di valutazione della prova in sede di
accertamento giudiziale.
Nell'individuazione della fattispecie di reato, non è
sufficiente quindi far riferimento alla natura
contravvenzionale o di delitto del reato stesso nonché alla
qualità della pena, ma tali criteri avrebbero dovuto
combinarsi con altri elementi; sarebbe stato necessario,
infatti, prendere in esame, attraverso un giudizio preventivo,
da un lato, la facilità di interpretazione della norma,
dall'altro, la possibile complessità del quadro probatorio
necessario a provare l'esistenza del reato.
Quanto al procedimento, l'articolo 37, comma 1, stabilisce
che devono essere applicati i criteri ed i principi previsti
dalla legge delega del nuovo codice di procedura penale per il
processo davanti al pretore, con le massime semplificazioni
rese necessarie dalla particolare competenza del giudice di
pace.
Per quanto concerne il parere parlamentare sullo schema di
decreto legislativo viene richiamata dalla norma la procedura
che per il nuovo codice di rito prevedeva l'esame degli schemi
di decreti legislativi da parte di una Commissione bicamerale
costituita ad hoc. Escludendo tale profilo soggettivo,
dal momento che la Commissione bicamerale ha cessato di
esistere e non si è più proceduto ad una nuova nomina, il
parere doveva essere espresso dalle Commissioni giustizia di
Camera e Senato, e in forza del disposto del comma 2
dell'articolo 37 della legge n. 374 del 1991, che riduce della
metà i termini previsti dall'articolo 8 della legge n. 81 del
1987, la procedura di esame in sede consultiva richiedeva un
primo parere delle Commissioni Giustizia di Camera e Senato da
esprimere entro 45 giorni dalla ricezione dello schema di
decreto; l'esame del parere parlamentare da parte del Governo,
che nei successivi 30 giorni ritrasmette al Parlamento il
testo del decreto, allegando le proprie osservazioni e le
eventuali modificazioni allo schema di decreto; parere
definitivo delle Commissioni parlamentari, entro 15 giorni
dall'ultimo invio dello schema di decreto.
Il termine entro il quale il Governo era originariamente
delegato all'emanazione delle norme relative alla competenza
penale del giudice di pace era inizialmente fissato
dall'articolo 35 al 27 novembre 1992. Dopo una serie di
proroghe del termine ultimo per l'esercizio della delega -
mentre è entrata regime la riforma sulla competenza in materia
civile - il Governo, già nel novembre del 1993, aveva
provveduto ad inviare alle Commissioni giustizia di Camera e
Senato uno schema di decreto legislativo per la determinazione
della competenza penale del giudice di pace, sul quale avrebbe
dovuto essere espresso il parere di ambedue le Camere.
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Peraltro, la Commissione Giustizia della Camera dei deputati
non espresse il parere. Infine, l'ultimo termine indicato per
l'esercizio della delega in materia penale è rimasto fissato
al 30 dicembre 1994 ed è poi scaduto senza che la delega
venisse esercitata.
Nella recente audizione del Ministro di grazia e giustizia
Flick presso la Commissione giustizia della Camera (20, 26
giugno, 3 e 4 luglio 1996), l'attribuzione di competenze
penali al giudice di pace ha nuovamente costituito uno dei
principali oggetti di discussione.
Sottolineando la necessità di verificare la possibilità di
potenziamento della nuova figura di magistrato onorario, come
del resto già previsto dalla legge 374 del l991 nonché come
suggerito dai lavori della Commissione Conso per la revisione
del codice di procedura penale, il Ministro ha affermato come
"sembrino maturi i tempi per demandare al giudice di pace la
conoscenza quanto meno di reati di facile accertamento
probatorio, (....) intendo riferirmi a quelle fattispecie di
microconflittualità interpersonale tra privati che
tecnicamente vengono definite come reati bagatellari, reati di
cortile o reati di balcone".
Dopo aver manifestato la necessità di perseguire un
obiettivo di sdrammatizzazione di tali conflitti minori troppo
spesso oggetto di onerosi procedimenti penali, il Ministro ha
inoltre anticipato l'intenzione del Governo di presentare in
tempi rapidi sull'argomento un disegno di legge delega.
La Commissione ha così avviato l'esame del disegno di
legge e delle abbinate proposte, pur nella consapevolezza che
il primo costituisse il testo più articolato per una riforma
complessiva nell'attribuzione della competenza penale al
giudice di pace.
Tuttavia, nel corso dell'esame in Commissione, sono state
avanzate alcune perplessità in ordine all'attribuzione della
competenza penale al giudice di pace, essenzialemente per la
considerazione della non sempre adeguata preparazione del
magistrato in questione, tanto più preoccupante nel momento in
cui gli viene affidata la decisioni su profili comunque
attinenti alla libertà personale. Anche per questo motivo, è
stato istituito un Comitato ristretto, con il compito di
procedere alla elaborazione di un testo unificato. Dopo un
lavoro serio ed approfondito, il Comitato ha sottoposto alla
Commissione un testo che rielabora ed innova il precedente
testo governativo e che ha consentito di superare le
perplessità in precedenza manifestate.
Infatti, il testo in questione reca un nuovo capo - il
capo I - relativo al tirocinio ed alla nomina del giudice di
pace. In questo modo si è cercato proprio di sopperire alle
carenze del sistema prospettate, sul piano della
professionalità e della preparazione del giudice di pace. Le
modificazioni apportate alla disciplina vigente assicureranno
una maggiore funzionalità del sistema, a sua volta
riconducibile alla migliore preparazione del giudice che la
normativa elaborata dalla Commissione determina. Una volta
assicurate preparazione e professionalità non desterà più
dubbi l'attribuzione della competenza in materia penale ad un
giudice che, sebbene onorario, renderà giustizia in maniera
adeguata.
Il capo I del testo della Commissione è composto da 11
articoli diretti a modificare la legge istitutiva del giudice
di pace, con disposizioni di carattere generale che riguardano
tutti i giudici di pace, indipendentemente dai procedimenti di
loro competenza.
L'articolo 1 introduce un nuovo articolo nella legge
istitutiva, concernente il tirocinio del giudice di pace. Si
tratta di una innovazione particolarmente significativa. Allo
stato il giudice di pace viene direttamente nominato con
decreto del Presidente della Repubblica, senza che vi sia
prima una preparazione specifica mirata allo svolgimento della
funzione e sulla della valutazione dei requisiti preferenziali
indicati dalla legge. Non esiste invece alcuna verifica
preventiva delle effettive capacità del giudice. Con
l'articolo 4 viene invece introdotto il tirocinio obbligatorio
per coloro che intendono accedere alla carica di giudice di
pace, a seguito della relativa affissione nell'albo pretorio
della notizia delle vacanze di posti. Ricevute le domande
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presentate, il Presidente della corte d'appello competente le
trasmette al consiglio giudiziario. Quest'ultimo, a sua volta,
in composizione integrata da cinque componenti indicati dai
consigli degli ordini degli avvocati del distretto di corte
d'appello, avanza le proposte di ammissione al tirocinio.
Domande, documentazione e proposte dei consigli giudiziari
sono poi trasmesse al Consiglio superiore della magistratura
che delibera l'ammissione al tirocinio per un numero doppio
rispetto a quello dei magistrati da nominare. Evidentemente,
non si è inteso stabilire un numero fisso o ristretto di
ammessi al tirocinio proprio per ampliare il numero dei
potenziali giudici di pace e migliorare conseguentemente il
livello dei magistrati.
L'articolo 2 disciplina il tirocinio e la nomina del
giudice di pace, introducendo un nuovo articolo 4- bis
nella legge n. 374. Viene previsto che i magistrati siano
nominati al termine del periodo di tirocinio, previo giudizio
di idoneità e deliberazione del Consiglio superiore della
magistratura, su proposta del consiglio giudiziario competente
per territorio. Qualora vi sia un numero di idonei superiore
al numero di coloro che sono stati nominati giudici presso le
sedi messe a concorso, tali idonei possono essere destinati, a
domanda, ad altre sedi vacanti. In questo modo verrà
recuperato quel patrimonio e quelle conoscenze il cui rilievo
è stato già riconosciuto con l'idoneità.
Il tirocinio ha la durata di sei mesi e viene svolto sotto
la direzione di un magistrato anziano, presso gli uffici di
pretura o di giudici di pace esperti. La pratica dovrà
riguardare sia la materia penale sia quella civile,
nell'ambito della pretura circondariale scelta come sede. Il
contenuto proprio del tirocinio concerne tutte le attività
giudiziarie, comprese le camere di consiglio, affidando loro
anche la redazione di minute dei provvedimenti. Nel complesso
si tratta dunque di un tirocinio che immette subito il
praticante nel circuito giudiziario, per vagliarne
direttamente le capacità e consentire di verificarne non tanto
le conoscenze teoriche, bensì l'attitudine alla funzione.
Sono assicurati inoltre corsi teorico-pratici. Al termine
del tirocinio i magistrati affidatari svolgono una relazione
sull'esito del tirocinio. Sulla base di questa relazione e dei
risultati dei corsi teorico-pratici, il consiglio giudiziario
formula il giudizio di idoneità alla nomina a giudice di
pace.
I tirocinanti ricevono un'indennità di 50.000 lire al
giorno nonché un rimborso spese.
L'articolo 3 è diretto a sostituire l'articolo 5 della
legge n. 374 del 1991 in materia di requisii per la nomina del
giudice di pace. Si tratta di uno degli articoli più
significativi del progetto, in quanto modifica la disciplina
dei requisiti per l'accesso, nel tentativo di qualificare il
nuovo giudice anche in relazione alle qualifiche di
provenienza, a garanzia della sua professionalità. Si
prevedono come requisiti, in particolare, l'avvenuto
superamento dell'esame di abilitazione all'esercizio della
professione forense. La normativa vigente consente invece ai
semplici laureati in giurisprudenza di diventare giudici di
pace, indicando poi come titoli di preferenza l'appartenenza a
particolari categorie operanti nel settore giuridico. Per
alcune di quelle categorie - giudici, notai, docenti
universitari, appartenenti alle qualifiche dirigenziali ed
alla ex carriera direttiva delle cancellerie e delle
segreterie giudiziarie e titolari di funzioni inerenti alle
qualifiche dirigenziali della pubblica amministrazione - non
viene a rilievo il requisito dell'avvenuto superamento
dell'esame per la professione forense. Prima dell'assunzione
delle funzioni di giudice di pace deve cessare l'esercizio di
qualsiasi attività lavorativa dipendente, pubblica o privata,
comunque entro trenta giorni dalla data della nomina.
L'articolo 4 modifica l'articolo 6 della legge n. 374 del
1991, fissando l'obbligo - e non più la semplice facoltà - per
il consiglio giudiziario di organizzare corsi di aggiornamento
professionale per i giudici di pace. In tal modo si intende
assicurare mantenimento nel tempo dello standard
professionale del giudice di pace.
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La disciplina vigente prevede la possibilità di confermare
nel ruolo il giudice di pace, per un secondo quadriennio.
Tuttavia, al fine di evitare che la conferma non sia fondata
su riscontri concreti o avvenga in modo automatico. Per questo
motivo, l'articolo 5 dispone, modificando l'articolo 7 della
legge n. 374, che la conferma debba essere preceduta da un
giudizio di idoneità del giudice di pace da parte del
consiglio giudiziario, fondato sull'esame a campione delle
sentenze e dei verbali di udienza redatti dal giudice.
L'articolo 6 integra la normativa sulle incompatibilità
del giudice di pace, prevista dagli articoli 8 e 8- bis,
stabilendo che non possono esercitare l'attività di giudice di
pace coloro che svolgono attività professionale per imprese di
assicurazione o banche oppure hanno il coniuge, conviventi,
figli o fratelli che svolgano tale attività. Si vuole così
evitare la possibilità di eventuali conflitti di interesse
nell'attività del giudice di pace. E' poi esteso il divieto -
attualmente riferito alla professione forense svolta presso
l'ufficio del giudice di pace al quale appartengono, anche per
i gradi successivi - per gli avvocati. Infatti, è fatto
divieto, all'articolo 6 del testo della Commissione, di
esercitare le funzioni di giudice di pace nel distretto di
corte di appello nel quale è esercitata la professione forense
dal diretto interessato ovvero i loro associati di studio, il
coniuge, conviventi, figli o fratelli.
L'articolo 7 modifica l'articolo 9 della legge n. 374,
integrandone la disciplina della decadenza e della dispensa
con quella della revoca. Questa viene applicata nel caso
incapacità di svolgere diligentemente e proficuamente
l'incarico ovvero in caso di comportamento negligente o
scorretto. Si tratta di un ulteriore correttivo, sebbene
questa volta di carattere successivo, a tutela della
professionalità del giudice di pace. Inoltre viene
disciplinato il procedimento per l'applicazione della revoca o
della dispensa, su cui è titolare del potere decisionale il
Consiglio superiore della magistratura.
L'articolo 8 modifica l'articolo 10 della legge n. 374, in
materia di doveri del giudice di pace; nel nuovo articolo
risulta soppressa la normativa sull'obbligo di astensione ed
il richiamo alla responsabilità disciplinare dei magistrati
ordinari. Peraltro, sono richiamati , in via generalizzata,
tutti i doveri propri del magistrato ordinario.
L'articolo 9, introducendo l'articolo 10- bis nella
legge n. 374, stabilisce il divieto di applicazione o
supplenza presso altri uffici giudiziari del distretto del
giudice di pace. E' fatta eccezione peraltro nel caso di
vacanza dell'ufficio del giudice di pace o di impedimento
temporaneo del magistrato che esercita le funzioni; in tal
caso il presidente del tribunale può affidare temporaneamente
la reggenza dell'ufficio al giudice di pace di un ufficio
contiguo.
L'articolo 10 modifica la normativa sull'indennità del
giudice di pace, che viene innalzata, per la materia civile,
da lire 40.000 a lire 60.000 per ogni giorno di udienza per
non più di dieci udienze al mese e da lire 50.000 a lire
60.000 per ogni udienza che definisce il processo ovvero per
ogni verbale di conciliazione. In materia penale l'indennità è
portata, dalle attuali lire 80.000 a lire 60.000 per ogni
giorno di udienza , anche non dibattimentale, per non più di
dieci udienze al mese, mentre è introdotta un'indennità di
lire 60.000 per ogni sentenza che definisce il processo. Così
facendo si è cercato di incentivare in maniera significativa
la produttività del giudice di pace. A seguito del parere
espresso dalla Commissione lavoro, E' stato inserito il comma
4 all'articolo 11, diretto a chiarire - sebbene fosse
principio implicito - che l'indennità del giudice di pace, non
costituendo retribuzione, può essere cumulata con la
pensione.
L'articolo 11 reca poi una norma transitoria, in base a
cui per la prima conferma successiva all'entrata in vigore
della legge, per i giudici di pace che già svolgono le
funzioni, non si applicano i nuovi requisiti per la nomina ma
è necessario il giudizio di idoneità del consiglio
giudiziario.
Il disegno di legge in esame prevede poi, al capo II,
l'attribuzione al Governo di una nuova delega concernente
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disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, il
relativo procedimento e le sanzioni.
L'ulteriore delega si è resa necessaria, in seguito al
mancato esercizio della precedente, prevista dall'articolo 35
della legge n. 374, con termine ultimo al 30 dicembre 1994,
per l'emanazione del relativo decreto legislativo. Il Governo
ha collocato la nuova delega, con termine di sei mesi dalla
data di entrata in vigore della legge, all'interno di un nuovo
autonomo provvedimento piuttosto che nella stessa legge n.
374, istitutiva del giudice di pace. Per questo motivo è
prevista, all'articolo 16 del testo unificato, l'abrogazione
delle disposizioni relative alla competenza e al procedimento
penale davanti a tale magistrato contenute nel Capo III della
legge n. 374 del 1991.
Come già ricordato, le ipotesi di reato attribuite alla
competenza del giudice di pace rientrano essenzialmente in
fattispecie relative a situazioni di micro-conflittualità
interpersonale con un allargamento a categorie di reati contro
il patrimonio di particolare tenuità e di facile riscontro
probatorio. L'individuazione dei reati di competenza del
giudice di pace costituisce un elemento fondamentale per la
stessa qualificazione di quel magistrato onorario.
Al nuovo magistrato viene devoluta la competenza penale,
all'articolo 13: per alcune categorie di delitti e
contravvenzioni previste dal codice penale (commi 1 e 2); per
alcuni reati previsti da leggi speciali (comma 3).
Le linee direttive indicate nel testo unificato in esame
appaiono tracciate in termini così analitici da permettere fin
da ora di individuare con sicurezza l'ambito della competenza
penale del nuovo magistrato.
Rispetto alla competenza penale prevista dal progetto
governativo, in relazione ai delitti previsti dal codice
penale, la Commissione Giustizia ha escluso il richiamo ai
reati di cui agli articoli 518 (rissa), 624 (furto), 641
(insolvenza fraudolenta). Ha invece inserito il riferimento
agli articoli 590 (lesioni personali colpose), limitatamente
alle ipotesi perseguibili a querela di parte ed esclusa la
colpa professionale, 594 (ingiuria, integralmente). Quanto
alle contravvenzioni, sono stati esclusi i richiami agli
articoli 666 (spettacoli o trattenimenti pubblici senza
licenza), 670 (mendicità), 732 (omesso avviamento dei minori
al lavoro). E' da ricordare che i reati connessi alla
mendicità sono stati oggetto di depenalizzazione, in base alla
delega contenuta nel da parte dell'apposito progetto di legge
n. 1850, appena approvato dall'Assemblea della Camera dei
Deputati.
Per quanto concerne i reati previsti da leggi speciali, il
provvedimento indica i criteri di delega all'articolo 13,
comma 3.
In primo luogo deve trattarsi di reati per cui è prevista
una pena edittale massima di quattro mesi, anche congiunta a
pena pecuniaria, con esclusione di quelli che, nelle ipotesi
aggravate, superino tale limite. In secondo luogo, tali reati
devono essere di facile interpretazione e la loro
individuazione deve escludere la necessità di valutazioni
complesse in fatto e in diritto poco compatibili con la
speditezza del procedimento; per tali reati deve essere
possibile eliminare le conseguenze dannose - e non invece
quelle solamente pericolose - del reato. Infine, sono escluse
dalla competenza del giudice di pace alcune fattispecie di
reati relativi alla legislazione ambientale, degli alimenti,
urbanistica, del lavoro, che l'articolo 34 della legge n. 689
del 1991, in materia di depenalizzazione, non include tra
quelle depenalizzate; sono inoltre esclusi da tale competenza
i reati relativi a violazioni finanziarie.
Quanto all'apparato sanzionatorio l'articolo 3 fissa
specifici criteri direttivi. Innanzitutto è stabilito che il
giudice di pace possa irrogare soltanto pene pecuniarie, con
esclusione di qualunque tipo di pena detentiva. Nei casi più
gravi o in caso di recidiva, potrà però infliggere misure
alternative alla detenzione come il lavoro gratuito, l'obbligo
di permanenza in casa, la libertà controllata o altre
particolari misure.
L'ulteriore misura alternativa del lavoro sostitutivo
dovrà essere prevista quando il condannato a pena pecuniaria
risulti insolvente, ma il lavoro sostitutivo dovrà avere
durata compresa tra uno e sei mesi. La Commissione ha escluso
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l'individuazione di una speciale causa di non punibilità da
collegare all'avvenuto risarcimento del danno stesso, nel caso
di particolare tenuità del danno nei delitti contro il
patrimonio.
Il provvedimento prevede altresì la creazione di una nuova
fattispecie penale punita con pena detentiva da attribuire
alla competenza del pretore e da collegarsi alla inosservanza
e violazione reiterata degli obblighi connessi alle sanzioni
alternative alla detenzione.
Contrariamente a quanto previsto dalla legge n. 374 del
1991 che, per il procedimento, faceva riferimento
genericamente ai criteri, indicati nella legge delega per la
riforma del codice di procedura penale, ulteriormente
semplificati, il testo della Commissione si richiama
esplicitamente alle norme che disciplinano il procedimento
pretorile.
Tale procedimento, assunto a modello-base, viene reso
ulteriormente agile dai principi e criteri direttivi enunciati
che prevedono alcune importanti innovazioni.
Oltre all'estensione della perseguibilità a querela è
previsto, per alleggerire il lavoro di indagine e
dibattimentale relativo ai reati minori, da parte dei
magistrati delle procure circondariali, un nuovo ed importante
ruolo per la polizia giudiziaria, chiamata ad occuparsi, di
regola, in via esclusiva, della fase delle indagini e, fermo
restando il potere del pubblico ministero in merito alla
formulazione dell'imputazione o alla richiesta di
archiviazione, spetterà ad ufficiali di polizia giudiziaria
ricoprire il ruolo di pubblico ministero in udienza (salvo
l'intervento dello stesso P.M. o di suoi delegati); la stessa
polizia giudiziaria, nel caso che la parte pubblica formuli
l'accusa, potrà poi disporre la comparizione dell'imputato
davanti al giudice di pace.
Il procedimento davanti al giudice onorario dovrebbe
svolgersi secondo modalità il più possibili semplificate
privilegiando la possibilità di poter disporre delle
risultanze degli indagini preliminari, ad eccezione - come ha
inteso specificare la Commissione - degli atti delle parti a
contenuto dichiarativo. Il giudice dovrà esperire un tentativo
obbligatorio di conciliazione tra le parti indicando le
modalità dell'eventuale risarcimento da cui potrebbero inoltre
derivare ipotesi di conseguenti estinzioni del reato; nel caso
in cui alla particolare tenuità del fatto si associ
l'episodicità della condotta criminosa, viene previsto un
particolare meccanismo di definizione del processo che tenga
conto dell'eventuale pregiudizio arrecato dalla prosecuzione
del procedimento, ad importanti interessi della persona: il
diritto alla salute allo studio, al lavoro.
Nell'ottica della semplificazione del procedimento, il
legislatore delegato dovrà inoltre prevedere particolari
limitazioni alle ipotesi di connessione dei procedimenti. La
Commissione ha invece escluso l'allargamento delle possibili
sanatorie delle nullità - ritenendo che debbano essere
applicati i principi generali - come pure l'inammissibilità
dell'esercizio dell'azione civile per le restituzioni e per il
risarcimento del danno. Di particolare rilievo risulta la
disposizione, introdotta della Commissione, sull'impugnabilità
in appello delle sentenze del giudice di pace, esclusa per le
sentenze che irrogano la sola pena pecuniaria, per cui è
possibile il solo ricorso in Cassazione. Norme particolari
dovranno stabilire, infine, gli effetti delle iscrizioni delle
sentenze nel casellario giudiziale.
In relazione all'emanazione del decreto legislativo viene
richiamata la procedura prevista dall'articolo 14 della legge
n. 400 del 1988 (articolo 17).
Sullo schema di decreto legislativo la procedura indicata
è molto più snella rispetto a quella prevista dalla legge n.
374 del 1991, in quanto è previsto un solo passaggio
parlamentare per il parere sullo schema di decreto
legislativo.
Nelle more dell'entrata in vigore del decreto legislativo
(180 giorni), il Ministero di grazia e giustizia dovrà
predisporre strumenti audiovisivi e formulari per la
preparazione del giudice di pace al processo penale. In questo
modo, unitamente al tirocinio per i giudici onorari, già in
carica, si intende ulteriormente assicurare un adeguato
livello di professionalità.
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E' infine da ricordare che la Commissione Giustizia ha
preso in considerazione i pareri espressi dalle competenti
Commissioni. Ha quindi soppresso, all'articolo 1, capoverso 1,
ed all'articolo 6, comma 2, il riferimento ai procuratori
legali, in conformità con la legge n. 27 del 1997, recependo
così un'osservazione contenuta nel parere della I
Commissione.
In base ad una condizione contenuta nel parere della V
Commissione, all'articolo 2 dovrebbe essere precisato che il
tirocinio dei nuovi assunti è riferito esclusivamente ad 800
unità, essendo questa la cifra sulla base della quale è stata
redatta la relazione tecnica e sono stati conseguentemente
quantificati gli oneri. Si può rilevare peraltro che il testo
della Commissione non modifica l'organico dei giudici di pace,
per cui non innova sul punto rispetto alla legislazione
vigente, che già prevede, sia pure non obbligatoriamente,
corsi professionali. La Commissione ha concordato di
verificare ulteriormente la questione con il Governo e di non
modificare, per il momento, il testo sul punto.
All'articolo 2, capoverso 8, dovrebbe essere precisato,
secondo una condizione apposta al parere della Commissione
Bilancio, che il rimborso spese per i tirocinanti è di lire
30.000 al giorno - e non di lire 50.000 - essendo la prima
cifra ad essere stata assunta per la redazione della relazione
tecnica del Governo. La condizione è da considerare senza
dubbio con attenzione. Potrebbe essere valutata la questione,
in attesa di precisazioni dal Governo, che peraltro aveva
condiviso la scelta per l'indennità a 50.000 lire, in sede di
Comitato ristretto.
Una condizione apposta al parere della XI Commissione
prevede che, all'articolo 6, dovrebbe essere formulata
diversamente la disciplina delle incompatibilità, così
stringente da determinare dubbi di costituzionalità. La
Commissione Giustizia ha già analizzato attentamente la
materia, sui cui profili di costituzionalità la I Commissione,
competente per materia, non ha formulato rilievi. Per questo
non ha inteso modificare il testo.
La Commissione Lavoro pubblico e privato ha poi invitato,
all'articolo 7, capoverso 3, ad individuare formulazioni più
stringenti rispetto a quelle ivi indicate, come
"diligentemente e proficuamente" nonché "comportamento
negligente e scorretto".
Si può osservare che le formulazioni adottate lasciano un
prudente (ed inevitabile) apprezzamento discrezionale a coloro
che dovranno intervenire in sede interpretativa e sono
abitualmente utilizzate nei codici.
In base invece ad una osservazione della VI Commissione,
all'articolo 10 dovrebbe essere prevista una più congrua
indennità del giudice di pace. Un'opzione del genere potrebbe
determinare ulteriori problemi di copertura, per cui non è
sembrato opportuno darvi seguito.
All'articolo 10 è stato recepito il parere della XI
Commissione circa la non applicabilità del divieto di cumulo
dell'indennità con il trattamento pensionistico di anzianità.
La Commissione Giustizia, trattandosi di soluzione comunque
implicita in quanto l'indennità non è assimilabile al reddito,
ha recepito tale indicazione, come già ricordato.
La stessa Commissione Lavoro ha poi osservato che,
all'articolo 10 dovrebbe essere valutata la congruità
dell'indennità rispetto al nuovo requisito obbligatorio per
l'accesso alle funzioni di giudice di pace. La Commissione
Giustizia ha già valutato la questione a più riprese. Tale
opzione determinerebbe ulteriori problemi di copertura.
All'articolo 13, comma 3, lettera b), le parole:
"particolari difficoltà interpretative" nonché "valutazioni
complesse in fatto ed in diritto" dovrebbero essere
specificate, secondo un'osservazione della XI Commissione.
Peraltro si tratta di criteri di delega e non di precetti di
immediata applicazione, per cui la Commissione Giustizia non
ha inteso modificare il testo.
La stessa Commissione Lavoro ha poi osservato che,
all'articolo 15, comma 1, lettera c), le parole "tenuità
del fatto" dovrebbero essere specificate. Anche in questo
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caso, si tratta di criteri di delega e non di precetti di
immediata applicazione.
La I Commissione, infine, ha osservato che, all'articolo
15, lettera i), dovrebbe essere prevista l'impugnabilità
in appello di tutte le sentenze del giudice di pace, per
evitare contrasti con gli articoli 2, 3 e 24 della
Costituzione. La Commissione Giustizia ha considerato che la
scelta adottata risulta ragionevole in relazione alle diverse
tipologie di reato.
Conclusivamente si raccomanda l'approvazione del testo
elaborato dalla Commissione Giustizia su un tema, quello del
giudice di pace, che costituisce un passo così rilevante per
la riforma complessiva dell'organizzazione della giustizia in
Italia.
Francesco BONITO, Relatore.
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