| Onorevoli Colleghi! - L'interesse che ormai,
reciprocamente, l'urbanistica e l'architettura, superando
vecchie incomprensibili frontiere, pongono al problema della
qualità dell'ambiente urbano ed alla qualità della vita nelle
nostre città sta crescendo sempre più decisamente fuori dalle
generiche elaborazioni tecniche ideali, tipiche di un non
lontano passato, e comincia ad annunciare con strumenti
operativi concreti e fattibili che i nuovi valori figurativi
dell'ambiente urbano alle soglie del duemila debbono ormai
confrontarsi sempre più direttamente con la storia, le forme
architettoniche, i segni ed i significati urbani che la
morfologia complessa della città quotidianamente sottopone
alla generale attenzione di tutti i suoi fruitori.
Problemi questi, però, che per essere risolti
compiutamente e coerentemente richiedono un diverso, nuovo e
più adeguato impegno operativo a livello urbanistico, non più
ottenibile in base alla tradizionale organizzazione
tecnico-disciplinare della zonizzazione vincolante o di
processi progettuali a scala meta-architettonica avulsi dalle
effettive esigenze che guidano i modelli trasformativi del
suolo. Infatti, tali problemi non possono essere risolti
mediante la sola distinzione per zone del piano regolatore
generale né in base a prefigurazioni formali disancorate dalle
fasi attuative, ma con una pluralità di procedure operative e
gestionali che rendano più aderenti gli strumenti alle forme
di coinvolgimento attivo e partecipato degli operatori privati
all'attuazione della pianificazione urbanistica.
Esaurito il recente ciclo storico, che havisto l'impegno
costante delle ammini- strazioni comunali particolarmente teso
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a soddisfare la pur necessaria ed insopprimibile "quantità" di
servizi necessari per una pur minima forma di vita associata
ed a far fronte alla crescita spesso esuberante degli abitati
con sole regole quantitative, oggi occorre riconsiderare
criticamente lo strumento urbanistico che governa le
trasformazioni territoriali con il ricorso a difficili ma
improcrastinabili iniziative legislative, troppo a lungo
compresse o marginalizzate fin dal tempo della cosiddetta
legge-ponte 6 agosto 1967, n. 765, che contemplino, invece,
una grande potenzialità di risposte, tutte ampiamente
articolate, volte strategicamente al recupero ed al
rafforzamento qualitativo delle condizioni e delle forme della
città, cosi come un costante indirizzo disciplinare sembra, in
questi ultimi anni, avallare.
Occorre ormai perseguire l'obiettivo di una diversa
cultura del "progetto urbano" che ponga il massimo sforzo
nella riproposizione di una nuova qualità di vita e che punti
alla riprogettazione di ambienti meno segreganti, attraverso
forme e modi di trasformazione del territorio più adeguati
alle esigenze delle città, sia in termini di maggiore
flessibilità delle scelte, sia di maggiore coinvolgimento
degli operatori privati. Tale obiettivo è ormai
improcrastinabile e i nuovi strumenti dovranno farsi carico di
tali indirizzi, affermando così una nuova piu ordinata e
pregevole immagine urbana unitamente a forme di gestione più
trasparenti, corrette e rigorose.
Sulla base dei suesposti criteri e delle più recenti
elaborazioni tecniche, giuridiche e culturali, la presente
proposta mira a dare una svolta all'attività urbanistica, o
comunque connessa con gli interventi sul territorio, con
l'intento di raggiungere un duplice obiettivo:
a) consentire alle regioni di superare l'attuale
sistema pianificatorio, derivato dalla legge 17 agosto 1942,
n. 1150, e basato sui piani "a cascata", attraverso l'adozione
di strumenti più agili e più idonei a disciplinare le attività
sul territorio piuttosto che a immobilizzarle;
b) garantire la massima trasparenza dei processi
di pianificazione attraverso la separazione fra momento delle
decisioni politiche dell'amministrazione e fase delle scelte
tecniche affidate ai progettisti incaricati della redazione
degli strumenti pianificatori.
Si è peraltro ritenuto opportuno procedere - dopo
l'individuazione dei princìpi cui, ai sensi dell'articolo 117
della Costituzione, le regioni debbono attenersi - ad
esplicare, con valore esemplificativo, alcuni istituti che
dovrebbero diventare di uso corrente ai fini degli obiettivi
predetti.
Nella stessa direzione si collocano alcuni articoli che
mirano a risolvere problemi da tempo dibattuti, ma ancora
irrisolti, come l'applicazione dell'articolo 81 del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616,
concernente le opere di competenza statale, e la
determinazione dell'indennità di esproprio.
In particolare, l'articolo 1 enuncia le finalità della
pianificazione, con la puntualizzazione dei princìpi di
carattere generale, che debbono ispirare l'attività
legislativa delle regioni ed anche il contenuto dei singoli
strumenti pianificatori. Inoltre si afferma un'esigenza
generale di coordinamento che - al di là delle singole istanze
di settore, ma anche di quelle più generali connesse alla
tutela di uomini e cose - deve obiettivarsi in atti unitari di
disciplina del territorio per consentire al cittadino di
rivolgersi - per quanto riguarda tutti gli interventi sul
territorio - ad un'unica sede, ma anche per evitare
perplessità e disfunzioni nell'azione amministrativa.
Con l'articolo 2 si ribadisce anzitutto lo stretto legame
tra programmazione e pianificazione, a livello regionale e a
livello locale; si introduce poi un sistema di pianificazione
per progetti legato, però, ad un quadro di riferimento, il cui
grado di approfondimento può variare in funzione delle
esigenze dei singoli ambiti del territorio comunale, ma che
comunque deve rappresentare uno strumento di coordinamento e
garantire il raggiungimento degli obiettivi di pubblico
interesse prescelti in sede politica. Si avrà così una
maggiore aderenza, assicurata dalla pluralità di possibilità
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offerta dal nuovo strumento (che nulla vieta possa coesistere
con i piani tradizionali, qualora si giudichino più adeguati a
disciplinare altre parti del territorio), alle effettive
esigenze della città e dei cittadini.
Il problema della trasparenza dell'azione amministrativa,
la cui soluzione deve peraltro contribuire ad evitare
confusione di ruoli ed incertezze operative, è affrontato con
l'articolo 3, che sancisce non soltanto i generali contenuti
della normativa regionale, e quindi di piano, ma anche la
fondamentale distinzione fra scelte politiche, collocate
all'inizio del procedimento, e scelte tecniche che, in
attuazione delle prime e quindi da esse salvaguardate,
potranno liberamente (cioè non soffocate né deviate da
esigenze di carattere clientelare) tendere a soluzioni
progettuali ottimali.
Gli articoli da 4 a 8 costituiscono gli esempi, cui
dinanzi si accennava, che consentono di comprendere quali
prospettive e quali aperture possono conseguirsi - in tema
soprattutto di ripristino e miglioramento della qualità
urbana, ma anche per altri ambiti e funzioni territoriali - in
virtù di una nuova concezione della pianificazione, come
quella che qui si propone.
Non si trascurano peraltro gli strumenti già a
disposizione della pubblica amministrazione ed anzi, con
l'articolo 9, si mira a stabilire un concreto raccordo tra
l'accordo di programma previsto dall'articolo 27 della legge 8
giugno 1990, n. 142, sulle autonomie locali e la conferenza
dei servizi di cui all'articolo 14 della legge 7 agosto 1990,
n. 241, sul procedimento amministrativo; è certo comunque che
nella materia sarebbe auspicabile una più puntuale disciplina
affidata alla legislazione regionale.
E' inutile richiamare le difficoltà interpretative ed
applicative dell'articolo 81 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, concernente gli interventi
dello Stato sul territorio, e lo sconvolgimento, se non i
guasti effettivi, apportati ad intere porzioni di città da
un'attuazione della norma troppo spesso burocratica e
superficiale; le proposte finora formulate, anche da una
commissione ministeriale all'uopo nominata in un passato non
troppo remoto, non hanno avuti sbocchi legislativi e pertanto
si ritiene che sia arrivato il momento di mettere ordine nella
materia, anzitutto attraverso l'effettivo collegamento tra
opere programmate e strumenti pianificatori, ma anche mediante
opportune distinzioni basate sulla natura e sulle dimensioni
delle opere, con precisazioni dei ruoli e delle competenze in
rapporto alle diverse fattispecie (articolo 10).
L'articolo 11 demanda alle regioni la revisione degli
standard urbanistici, sui quali pesa l'ormai remota
definizione (1968), affinché l'attività pianificatoria ed
edificatoria possa giovarsi di strumenti più adeguati alle
moderne esigenze e alle più recenti acquisizioni
socio-culturali.
Ultimo problema che la proposta di legge intende risolvere
è quello annoso dell'indennità di esproprio, attualmente
sospeso in una sorta di limbo determinato dalle sentenze della
Corte costituzionale e da malaccorte iniziative legislative.
Si è pertanto ritenuto (articolo 12) che il punto di partenza
per determinare l'indennità, quale serio ristoro sancito dalla
Corte, non possa che essere il valore venale; tuttavia per le
aree destinate ad opere pubbliche si è provveduto a depurarlo
di un'aliquota per tenere conto di quegli incrementi di valore
di vario genere prodotti nel tempo dall'attività della
pubblica amministrazione (cui peraltro già faceva riferimento
l'articolo 42 della legge 25 giugno 1865, n. 2359). Se
peraltro tale riduzione è contraddetta da documenti di data
certa, quali potrebbero essere atti di trasferimento del fondo
(sicuramente anteriori ai predetti incrementi) per importi
che, rivalutati sulla base degli indici ISTAT, confermassero
il pieno valore venale (o un valore venale meno ridotto), è
data facoltà all'espropriando di dimostrare il proprio maggior
diritto. Per converso la stessa pubblica amministrazione, nel
caso in cui ritenesse troppo modesta l'aliquota di riduzione
del valore venale, avrebbe la facoltà di far ricorso
all'azione generale di arricchimento senza causa per vedersi
riconosciuto il diritto a corrispondere un'indennità minore. I
ricorsi non intralciano comunque le procedure
espropriative.
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