| Onorevoli Colleghi! - Negli ultimi decenni l'argomento
della pensione per le casalinghe, che riteniamo più corretto
definire "persone che svolgono lavori di cura non retribuiti
derivanti da responsabilità familiari", è stato oggetto più
volte dell'attenzione del Parlamento, ma tuttavia solo di rado
si è trasformato in provvedimenti legislativi. Questi, d'altro
canto, non sono andati fino a oggi al cuore del problema ma si
sono mossi nella direzione di assicurare qualche provvidenza
che non è stata in grado di assolvere a quella funzione
previdenziale che veniva richiesta dal mondo delle donne.
Oggi, però, i tempi sono maturi per una più adeguata,
realisticamente efficace, trattazione del problema. Infatti,
l'evoluzione dei modelli demografici, i cambiamenti
occupazionali, le trasformazioni nella tipologia e nella
composizione dei nuclei familiari reclamano risposte nuove
alle mutate condizioni di vita.
I più importanti organismi internazionali (si vedano i
programmi d'azione della Commissione dell'Unione europea o gli
atti della Quarta Conferenza mondiale delle donne a Pechino)
ammettono che le responsabilità derivanti dalla cura dei figli
in tenera età, dall'assistenza ad adulti non autosufficienti,
dall'attività di riproduzione sociale in genere, costituiscono
un ostacolo alla partecipazione delle donne alla forza-lavoro
e alla loro promozione socio-professionale. Dunque, da un lato
occorre rimuovere simili ostacoli - ideando più incisive
politiche fornitrici di servizi, agevolando il ricorso a
congedi temporanei, eccetera - dall'altro occorre riconoscere
la possibilità di un'"inclusione" nel sistema di protezione
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sociale, in particolare attraverso il beneficio di una tutela
previdenziale, a quelle donne che (per scelta o, più spesso,
per necessità) non accedono mai a lavori di mercato retribuiti
o vi accedono in modo molto erratico e discontinuo.
Quest'ultima, d'altro canto - dato il tramonto di cicli di
vita e di lavoro piatti, standardizzati e rigidi - sarà nel
futuro una condizione assai più frequente che nel passato.
Il problema è, quindi, fondamentalmente un problema di
"inclusione", cioè di affermazione di una visione della
"cittadinanza" che faccia più spazio all'eguaglianza e alla
individualizzazione dei diritti e alla valorizzazione della
differenza di genere, femminile e maschile.
Nel passato il nodo centrale che restava irrisolto e che
condizionava ogni tentativo, anche il più illuminato, di
pervenire a un sistema di previdenza che tutelasse le
casalinghe stava nelle difficoltà frapposte al riconoscimento
dell'attività svolta dalle donne nell'ambito familiare come un
lavoro vero e proprio al quale riconnettere una prestazione
previdenziale. Da questo punto di vista nel Parlamento non si
è realizzata una convergenza tale da risolvere il problema.
Con ciò non si intende sottovalutare l'azione del Parlamento
che nel tempo ha adottato alcuni provvedimenti connessi al
lavoro familiare, la maggior parte dei quali, peraltro, non
direttamente indirizzati alle donne casalinghe anche se da
queste poi in concreto utilizzati.
L'unica normativa espressamente diretta a tutelare le
aspettative delle casalinghe è stata la legge 5 marzo 1963, n.
389 con la quale venne istituita presso l'INPS la "mutualità
pensioni" a favore delle casalinghe. Il provvedimento fu
varato sulla scia di un movimento di massa in corso nel Paese
per la pensione alle casalinghe, ma la risposta del Parlamento
fu del tutto inadeguata e i trattamenti previsti sono
risultati talmente irrisori che questa legge è valutata assai
negativamente e comunque è stata lasciata cadere nel nulla
dalle destinatarie di essa. Il suo fallimento è stato
determinato soprattutto dal fatto che questa forma
assicurativa è stata esclusa dalla evoluzione verificatasi nel
sistema previdenziale generale.
In concreto si "prometteva" una pensione alle casalinghe
sulla base di un meccanismo legislativo secondo il quale la
pensione veniva liquidata con un sistema tipicamente
assicurativo che teneva conto dell'età della casalinga, del
valore dei versamenti effettuati, dell'epoca in cui questi
erano stati effettuati rispetto alla liquidazione della
rendita, senza prevedere livelli certi di contribuzione e la
loro rivalutazione che, quindi, sono rimasti fermi al momento
del varo della legge. Affinché non sembri troppo drastico il
giudizio secondo il quale la legge conteneva in sé le premesse
per il suo fallimento, vale la pena di ricordare che i
trattamenti che si presumono vigenti alla fine del 1995 sono
1.405 pensioni di vecchiaia e 738 pensioni di invalidità con
importi medi annui di lire 201.000 per le prime e di lire
53.400 per le seconde.
Prima e dopo questo provvedimento specifico sono state
approvate altre leggi, tutte di carattere generale, che hanno
consentito alle donne di accedere a forme di previdenza non
direttamente connesse alla loro qualità di lavoratrici in
ambito domestico (che non veniva tutelata) ma semplicemente di
cittadine: a cominciare dal 1952 con la istituzione presso
l'INPS del Fondo per le pensioni facoltative, di natura
universale, al quale fecero ricorso in prevalenza le
casalinghe.
La seconda legge della quale hanno potuto fruire le donne
è stata l'istituzione della "pensione sociale", adottata
all'interno di quella legge fondamentale che è stata la legge
30 aprile 1969, n. 153, frutto di una stagione di grandi lotte
operaie e di massa, che operò una modernizzazione del sistema
pensionistico italiano. Seppure non direttamente finalizzata
alle casalinghe, non v'è dubbio che l'introduzione della
"pensione sociale" ha risposto all'esigenza di una protezione
minima da assicurare ai cittadini ultrasessantacinquenni privi
di reddito, tra i quali altissimo era ed è il numero delle
donne. Ci soccorrono in questa affermazione i dati: al 1^
gennaio 1995 l'INPS ha erogato il trattamento in questione a
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117.791 maschi e a 595.682 donne. Nonostante la diffusa
estensione del trattamento, e forse proprio a causa di essa,
il livello della pensione sociale è oggi di lire 375.550, un
importo che colloca questi cittadini tra gli oltre sei milioni
di "poveri" che vivono nel nostro Paese. La limitata fortuna
di questo istituto, determinata dalla coesistenza di
condizioni più favorevoli connesse all'istituto
dell'integrazione al trattamento minimo e alla "porosità"
riscontrata tra una mentalità assistenzialistica e un sistema
eccessivamente "permissivo", ha fatto ritenere necessaria una
modificazione sostanziale di questo istituto che è avvenuta
con l'introduzione dello "assegno sociale" di cui ai commi 6 e
7 dell'articolo 3 della legge 8 agosto 1995, n. 335.
La proposta di legge che presentiamo vuole liberare le
persone addette ai lavori domestici dalla prospettiva di
confluire nel numero dei percettori di assegno sociale,
confinandole nel magma indistinto degli assistiti, cioè dei
fruitori di quella parte di risorse destinate alla
redistribuzione residuale del reddito connessa a diritti di
cittadinanza e non tra coloro che derivano i loro diritti
previdenziali dal proprio lavoro.
E' motivato, a questo punto, chiedersi come si sia
pervenuti alla decisione di presentare una proposta di legge
fortemente caratterizzata nel senso di dare peso giuridico,
economico e sociale al lavoro femminile svolto in adempimento
di responsabilità familiari. Una risposta esauriente
esigerebbe e meriterebbe una lunga analisi che questa
relazione non consente. Ci limitiamo quindi a schematizzarla
in due punti, avvertendo che essa è il frutto di un tormentato
percorso che ha dovuto superare, con non poche fatiche, lotte
e travagli:
1) la contrapposizione ideologica fondata sul sospetto
di un tentativo, da parte cattolica e della destra, di
riportare le donne all'interno della famiglia, intesa come
"enclave" entro il quale la personalità e l'opera delle donne
vengono mortificate e annullate;
2) la difficoltà di collocare questa attività femminile
all'interno della cultura lavoristica che si sostanzia nel
codice del lavoro.
Ricordiamo che già nel 1984 una risoluzione di Strasburgo
del 17 gennaio 1984 (paragrafo 76) aveva espressamente chiesto
alla Commissione "di effettuare uno studio sul valore
economico e sociale del lavoro casalingo e sulle ripercussioni
giuridiche che si potrebbero prevedere soprattutto sul piano
dei diritti sociali". Ma un contributo di grande rilievo
all'accelerazione verso una soluzione corretta della
richiesta, assai viva in questi ultimi tempi, del mondo
femminile è venuto dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 28 del 12-19 gennaio 1995, la quale ha detto una parola
nuova e chiarificatrice quando ha sostenuto che "anche il
lavoro effettuato all'interno della famiglia, per il suo
valore sociale e anche economico, può essere ricompreso, sia
pure con le peculiari caratteristiche che lo
contraddistinguono, nella tutela che l'articolo 35 della
Costituzione assicura al lavoro in tutte le sue forme",
conferendo una valenza costituzionale all'attività domestica
che, in forza di questa pronuncia, diviene un lavoro vero e
proprio.
A nostro parere, la sentenza della Corte costituzionale e
i movimenti di donne che si sono sviluppati intorno a questa
tematica autorizzano un intervento legislativo in materia
previdenziale. Riteniamo dunque giunto il momento perché un
lavoro di cura "non retribuito" ma cospicuamente produttivo
(non sono poche le indagini che quantificano in termini
economici la redditività del lavoro casalingo) abbia, alla
stregua di tutti gli altri lavori, una protezione
previdenziale fondamentalmente assicurativa e non
assistenziale.
In questa direzione si è già espresso il documento
approvato dalla Camera dei deputati il 14 luglio 1995, con il
quale si impegna il Governo ad assumere iniziative legislative
che riconoscano al lavoro familiare la capacità di produrre
diritti, oltre che sul piano giuridico, anche su quello
economico e previdenziale, iniziative che disciplinino la
tutela delle lavoratrici e dei lavoratori familiari e
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istituiscano presso l'INPS una gestione speciale autonoma cui
affluiscano le contribuzioni da parte dei soggetti che si
iscriveranno a tale gestione.
L'orientamento della Camera dei deputati è stato raccolto
dall'articolo 2, comma 33, della legge di riforma del sistema
previdenziale (legge 8 agosto 1995, n. 335) che prevede una
delega al Governo diretta a emanare, entro dodici mesi, norme
volte ad armonizzare la disciplina della "mutualità pensioni"
con le disposizioni recate dalla nuova legge di riforma, avuto
riguardo alla peculiarità della specifica forma di
assicurazione, sulla base di tre princìpi definiti che
riguardano la volontarietà dell'accesso, l'applicazione del
sistema di calcolo contributivo e l'adeguamento della
normativa con quella prevista per i lavori atipici (commi 26 e
seguenti dello stesso articolo 2), ivi compreso l'assetto
autonomo della gestione.
Con la presente proposta di legge si intende affrontare
dunque una questione reale che vede una parte molto
consistente della popolazione italiana, essenzialmente
femminile, quantificata tra i sette e i dieci milioni di
soggetti, che per condizioni oggettive (mancanza di servizi
sociali, disoccupazione o inoccupazione, eccetera) e per
condizioni soggettive (non sempre determinate esclusivamente
da una libera scelta) svolge per tutta la vita o per parte di
essa il lavoro di cura della propria famiglia e, al momento
dell'età per il pensionamento, è priva di qualsiasi reddito
proprio.
Situazioni sottostanti a quelle descritte riguardano poi
tutte quelle donne che hanno avuto percorsi lavorativi non
lineari, determinati da interruzioni più o meno lunghe e
frequenti dovute a situazioni specifiche come la gravidanza,
la cura temporanea dei figli, eccetera, le quali, a causa di
questi eventi, non raggiungono i requisiti contributivi
richiesti per il diritto a pensione ovvero maturano
trattamenti pensionistici in larghissima parte integrati al
minimo.
La proposta di legge si propone di ovviare a questa grave
forma di limitazione dei diritti delle donne, assai prossima
nella sostanza a una lesione dell'articolo 3 della
Costituzione, valorizzando, ai fini previdenziali, tutto il
lavoro prestato dalle donne, in qualunque forma reso, per il
quale sia intervenuta una copertura contributiva, sia riguardo
alle situazioni pregresse sia rispetto alla tutela della
flessibilità dei lavori che le donne svolgeranno in futuro. Si
consentirà in tal modo a ogni donna di scegliere un percorso o
più percorsi e tempi di vita e lavorativi che rispondano alle
sue personali esigenze e aspirazioni.
Dal punto di vista dell'impianto normativo la proposta di
legge si colloca in perfetta consonanza con la legge generale
di riforma n. 335 del 1995 per quanto riguarda il calcolo
della pensione (da aversi con il sistema contributivo), la
possibilità di ricongiungere nel Fondo tutti i periodi di
contribuzione attribuiti a seguito di prestazioni nel campo
del lavoro dipendente, pubblico o privato, del lavoro autonomo
e di quello professionale, il diritto a fruire degli accrediti
figurativi. La normativa specifica viene integrata con una
assicurazione contro gli infortuni verificatisi durante le
attività domestiche. Dalla legge generale n. 335 del 1995,
invece, la proposta di legge si discosta soprattutto sotto il
profilo del finanziamento della gestione tenuto conto che,
diversamente da tutti gli altri iscritti a forme
pensionistiche, i soggetti destinatari di questo provvedimento
non fruiscono di redditi da lavoro o da impresa determinati
dall'espletamento del lavoro domestico.
La finalità del provvedimento è quella di garantire una
copertura previdenziale al soggetto che svolge unicamente
lavoro di cura nel periodo di riferimento per la copertura
previdenziale. Tale copertura, integrandosi con quella
garantita per i periodi di attività lavorativa, condurrà ad
una prestazione previdenziale costruita in modo continuo nel
tempo, che non presenta "buchi" di contribuzione legati alle
attività domestiche, allo scopo di concordare e definire un
livello della pensione superiore al livello dell'assegno
sociale su un periodo di riferimento di 35 anni e ad un'età di
pensionamento superiore ai 60 anni. E' ovviamente questo un
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"caso limite", legato al protrarsi per tutta la vita della
condizione di casalinga, mentre la tutela previdenziale potrà
essere più efficace nel caso in cui vi siano periodi di
alternanza tra condizione di casalinga e di lavoratrice, in
quanto garantirà la persistenza di una copertura
previdenziale, anche se volontaria ed a carico del soggetto e
anche se incentivata fiscalmente.
La proposta contenuta nel progetto basa il finanziamento
della prestazione previdenziale calcolata con il metodo
contributivo, su un sistema di contribuzione volontaria
incentivata fiscalmente. L'incentivazione fiscale è costruita
sulla base dell'utilizzo come contribuzione delle risorse
attualmente utilizzate per la detrazione per coniuge a carico.
La destinazione, volontaria, da parte del soggetto delle
detrazioni per coniuge a carico al finanziamento di un piano
previdenziale attiverà un "premio fiscale" composto sia da una
maggiorazione del 50 per cento della detrazione a favore del
soggetto, sia da una possibilità di deduzione dal reddito
imponibile della intera detrazione così determinata.
La destinazione della detrazione per coniuge a carico al
finanziamento di una prestazione pensionistica a favore del
soggetto che svolge attività di cura domestica consente di
mutare natura e significato all'intervento di sostegno fiscale
che attualmente lo Stato opera con la detrazione per coniuge a
carico. Infatti attualmente la detrazione, che viene goduta in
presenza di redditi del coniuge a carico inferiori ad un certo
limite (che fa quindi "scattare" la qualifica di coniuge a
carico), opera un incremento del reddito netto del soggetto
che nella famiglia è soggetto d'imposta e che quindi è
titolare del reddito. Nel caso della destinazione della
detrazione al finanziamento della pensione avremmo un
cambiamento effettivo del soggetto beneficiario che sarebbe a
tutti gli effetti chi svolge il lavoro domestico. Si
accenderebbe in tal modo un diritto soggettivo e non, come
avviene oggi, un semplice premio fiscale per chi produce
reddito in quanto ha un carico di famiglia.
L'operazione di utilizzo della detrazione opererebbe in
questo modo: il soggetto a carico (chi svolge lavori di cura
non retribuiti derivanti da responsabilità familiari) opera
l'azione per l'utilizzo delle detrazione a fini previdenziali,
il titolare del reddito e del godimento della detrazione
segnala opportunamente tale opzione e non procede più
all'attribuzione della detrazione per coniuge a carico.
L'accredito contributivo operato sul soggetto che svolge
attività di cura sarà pari all'ammontare della detrazione per
coniuge a carico in vigore nell'anno di riferimento più un
bonus fiscale prestabilito.
Per il 1996 la detrazione per coniuge a carico è
determinata dalla legge finanziaria in tal modo:
reddito fino a 30 milioni: 1.058.000;
reddito tra 30 e 60 milioni: 962.000;
reddito oltre i 60 milioni: 890.000.
La proposta di legge che avanziamo prevede una
maggiorazione pari al 50 per cento della detrazione di base
relativa allo scaglione di reddito di riferimento.
Livello delle detrazioni accreditate come contributi:
Accredito
Reddito Detrazioni contributivo
- - -
fino a 30 milioni 1.058.000 1.587.000
da 30 a 60 milioni 62.000 1.443.000
oltre i 60 milioni 890.000 1.335.000
Quindi, ad esempio, l'opzione per l'utilizzo della
detrazione per una famiglia con reddito di 30 milioni
determinerà un accredito contributivo di 1.587.000 ed una
minore detrazione, e quindi un minor reddito netto, di
1.058.000. Inoltre, tale destinazione a contribuzione
consentirà di portare in detrazione di imposta (con l'aliquota
del 22 per cento) l'importo di 1.587.000, con un risparmio
d'imposta di 350.000.
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In definitiva, la riduzione effettiva di reddito netto
sarà pari poco più di 700.000 lire e darà luogo ad un
accredito contributivo annuo di 1.587.000 lire.
... (omissis) ...
Quindi, il finanziamento della prestazione previdenziale
si avvarrà anche del supporto di una incentivazione fiscale
che trae la sua motivazione dal valore sociale del lavoro
familiare, dai risparmi che questo lavoro produce in termini
di minori spese da parte delle strutture pubbliche nel caso di
assistenza prestata a familiari indigenti o a invalidi non
autosufficienti e, più complessivamente, dalla opportunità di
estendere una forma di solidarietà generale per le famiglie a
più basso reddito.
In concreto l'incentivazione fiscale è costruita sulla
base dell'utilizzo come contribuzione delle risorse
annualmente utilizzate per la detrazione per il "coniuge a
carico" In proposito, non si può non riscontrare, nella
definizione assunta dalla legge (che continuiamo a adottare in
attesa di una sua diversa formulazione concettuale e lessicale
nel quadro degli interventi a favore della famiglia), una
palese contraddizione con la definizione del lavoro di cura,
svolto prevalentemente da donne, all'interno della struttura
familiare che si è ormai affermata largamente in campo
giuridico e sociale e che caratterizza la nostra proposta di
legge.
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