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Onorevoli Colleghi! - Il testo in esame è il risultato di
un lungo percorso di elaborazione che è partito da proposte di
legge nate sull'onda emotiva della necessità di dare una
risposta immediata al fenomeno di "tangentopoli" che ha
devastato il sistema politico ed evidenziato l'intreccio
affaristico tra pubblica amministrazione, politica ed
economia. Non a caso la proposta di legge da cui è partita la
discussione (AC 725 Martinat ed altri) recava come titolo
"Norme per lo scioglimento e la confisca dei beni dei partiti
politici a seguito di condanne penali dei loro segretari
nazionali politici o amministrativi". Questa proposta era in
realtà viziata da rilevanti profili di incostituzionalità e,
nella previsione dello scioglimento dei partiti in caso di
reati contro la pubblica amministrazione, faceva carico ad un
soggetto che si configura ancora come associazione privata di
una responsabilità oggettiva in campo penale, sconosciuta nel
nostro ordinamento generale. La discussione, pur
salvaguardando il principio di individuare una responsabilità
del partito e del movimento politico qualora propri titolari
di cariche elettive avessero commesso reati contro la pubblica
amministrazione, ha proceduto alla riarticolazione del testo,
cercando di coniugare la trasparenza e la responsabilità dei
partiti con i princìpi generali del nostro ordinamento senza
incorrere in posizioni estranee e demagogiche di scarsa
efficacia concreta.
L'articolo 1 introduce il concetto di responsabilità in
solido, da accertare in sede civile, del partito politico per
eventuali danni patrimoniali alla pubblica amministrazione,
conseguenti alla commissione da parte di un titolare di carica
elettiva di uno dei due delitti di cui al capo I del titolo II
del libro II del codice penale. Al comma 2 dell'articolo 1
viene ovviamente prevista la possibilità per il partito o
movimento politico della prova liberatoria, cioè della
dimostrazione di non aver potuto evitare il fatto illecito
compiuto dal proprio titolare di carica elettiva. Il principio
di responsabilità solidale viene a queste norme direttamente
collegato nella quantità, e di conseguenza limitato al
contributo che il singolo partito riceve ai sensi della legge
2 gennaio 1997 n. 2.
L'articolo 2 prevede un'estensione dell'articolo 1 qualora
i reati in esso previsti siano stati consumati, per il
finanziamento dell'attività politica dei partiti, da chi al
momento del fatto delittuoso non ricopriva cariche
elettive.
Nell'articolo 3 viene affrontato il problema del
finanziamento ai partiti al di fuori di quello previsto dalla
legge n. 2 del 1997. Nel comma 1 viene fatto divieto assoluto
agli organi della pubblica amministrazione, agli enti
pubblici, alle società con partecipazione di capitale pubblico
pari o superiore al 10 per cento e alle società controllata da
queste ultime, di erogare contributi sono qualsiasi forma a
partiti o movimenti politici e alle loro articolazioni.
Chiunque corrisponde o riceve questi contributi è punito con
la reclusione da uno a cinque anni, con la multa fino a cinque
volte l'ammontare della somma erogata, nonché con
l'interdizione dai pubblici uffici. Nel comma 2 dell'articolo
3 è stabilito che il divieto di cui al comma 1 si applichi
anche alle società di persone o di capitali che elargiscano
contributi a partiti o movimenti senza che gli stessi siano
deliberati dall'organo sociale competente e quindi
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regolarmente iscritti in bilancio. Viene fatto obbligo anche a
coloro che ricevono i contributi di accertarsi, richiedendo la
relativa certificazione, delle corrispondenti deliberazioni
della società. La pena prevista in questo caso è la reclusione
da sei mesi a quattro anni e la conseguente interdizione dai
pubblici uffici.
Nell'articolo 4 viene regolamentata la responsabilità del
partito e del movimento politico che intenzionalmente omettono
di dichiarare o dichiarano in misura mendace di avere ricevuto
contributi o elargizioni da società con regolare delibera e
iscrizione in bilancio, o da privati. In questo caso la
sanzione prevista è del pagamento di una somma pari a cinque
volte l'ammontare percepito, nonché l'interdizione dai
pubblici uffici da uno a tre anni. Le dichiarazioni non sono
richieste quando i contributi siano di valore inferiore a lire
10 milioni, da calcolare nell'ambito dello stesso anno. Il
comma 2 del medesimo articolo richiama la forma in cui devono
essere fatte le dichiarazioni di cui al comma 1, facendo
riferimento all'articolo 8 della legge n. 2 del 1997. Al comma
3 vengono abrogate le norme dell'articolo 7 della legge n. 195
del 1974, e dell'articolo 14, commi dal primo al sesto, della
legge 18 novembre 1981, n. 659.
L'articolo 5 prevede che qualora con sentenza passata in
giudicato sia stato accertato il finanziamento illecito al
partito, come previsto dagli articoli precedenti, l'importo
del contributo volontario destinato al partito ai sensi della
legge n. 2 del 1997 sia decurtato di una somma pari al doppio
di quella illegittimamente percepita.
L'articolo 6 prevede che le sentenze di condanna siano
trasmesse al ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica per gli adempimenti relativi alla
eventuale decurtazione del finanziamento ai partiti.
Per far fronte alla preoccupazione relativa ad una
possibile incidenza degli articoli 3 e 4 sui procedimenti
penali in corso, dove è contestato il reato di finanziamento
illecito ai partiti ai sensi dell'articolo 7 della legge n.
195 del 1974, è stata approvata dalla Commissione anche una
norma transitoria che stabilisce che la nuova legge va
applicata solo per i fatti successivi alla sua entrata in
vigore.
Questa deroga ai princìpi generali del diritto penale, che
invece afferma il principio del favor rei ha trovato già
un suo autorevole precedente nelle disposizioni della legge n.
4 del 1929 (articolo 20), confermata dalla Corte
costituzionale che in diverse sentenze ha stabilito che il
principio del favor rei non gode di copertura
costituzionale, ma solo di legge ordinaria quale il codice
penale.
La Commissione ha anche tenuto conto, approvando alcuni
emendamenti in questo senso, delle osservazioni contenute nel
parere favorevole espresso dal Comitato per la
legislazione.
CENTO, Relatore.
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PARERE DEL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti osservazioni:
per quanto attiene all'efficacia delle norme ai fini
della semplificazione e del coordinamento con la legislazione
vigente:
si segnala che la fattispecie prevista dall'articolo 1,
comma 1, introduce una tipologia di responsabilità solidale
dei partiti politici che ha natura civilistica.
Conseguentemente, sotto il profilo procedurale, andrebbe
chiarito se la responsabilità patrimoniale dei partiti debba
essere fatta valere in un apposito procedimento civile,
conseguente alla condanna penale del responsabile, ovvero nel
corso dello stesso procedimento penale, attraverso
l'individuazione di un responsabile civile, ovvero, infine,
nel corso di un procedimento giurisdizionale
amministrativo;
lo stessa articolo 1, comma 1, introduce una deroga alla
normativa ordinaria limitando la responsabilità patrimoniale
dei partiti all'entità del contributo previsto dalla legge,
mentre, di norma, i partiti (in quanto associazioni non
riconosciute) dovrebbero rispondere ex articolo 38 del codice
civile, nei limiti del fondo comune, con l'estensione della
responsabilità alle persone che hanno agito direttamente per
conto dell'ente, le quali rispondono anche personalmente;
andrebbe opportunamente delineata la struttura del nesso
causale tra responsabilità patrimoniale dell'ente e
fatto-reato, di cui all'articolo 1, comma 1;
relativamente al comma 2 dell'articolo 1, appare
particolarmente complessa la possibilità per il partito di
dimostrare di non aver potuto impedire il fatto;
sempre con riferimento al comma 2 dell'articolo 1,
andrebbe chiarito in quale modo la prova di non responsabilità
del partito possa essere opposta nei confronti dell'atto del
Ministero del tesoro che, ai sensi dell'articolo 5 del
progetto di legge, opera la decurtazione dell'importo del
finanziamento pubblico destinato al partito;
la formulazione dell'articolo 2 non appare sufficiente
ad estendere la disciplina di cui all'articolo 1 anche a quei
soggetti titolari di importanti cariche politiche non elettive
(ad esempio, gli assessori comunali e provinciali) o agli
stessi candidati alle competizioni elettorali che non
risultino eletti;
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si segnala l'opportunità del coordinamento delle
previsioni di cui all'articolo 4 del progetto di legge con le
disposizioni della legge n. 515 del 1993 e della legge n. 43
del 1995, in materia di contributi privati al finanziamento
delle campagne elettorali dei candidati alle elezioni
politiche e regionali. In particolare si dovrebbe evitare la
sostanziale coesistenza di due forme parallele di obblighi e
di due differenti complessi di misure sanzionatorie, che
verrebbero introdotte per il finanziamento di partiti e
candidati nel corso delle campagne elettorali;
l'abrogazione dell'articolo 7 della legge n. 195 del
1974, disposta dal comma 3 dell'articolo 4 del progetto di
legge, contrasta con quanto disposto dal successivo articolo 5
il quale, nel riferirsi alla decurtazione del contributo
destinato ai partiti politici, introduce come parametro la
violazione dei divieti di cui alla legge n. 195 del 1974
(individuati proprio dall'articolo 7);
l'abrogazione dell'articolo 4, commi dal primo al sesto,
della legge n. 659 del 1981, disposta dal comma 3
dell'articolo 4 del progetto di legge, potrebbe comportare, in
relazione a determinati soggetti (quali, ad esempio, candidati
non eletti alle competizioni elettorali), la sostanziale
depenalizzazione dei reati individuati dal primo comma
dell'articolo 4 della legge n. 659 del 1981, e dall'articolo 7
della legge n. 195 del 1974;
per quanto attiene alla chiarezza e proprietà della
formulazione del testo:
occorre chiarire se l'articolo 3, comma 2, operando una
disgiunzione tra i due adempimenti che consentono di superare
il divieto di contribuzione ai partiti politici da parte delle
società di capitali o di persone, comporti che l'integrazione
del reato venga esclusa nel caso di adozione di almeno uno dei
due atti, a differenza di quanto previsto dal secondo comma
dell'articolo 7 della legge n. 195 del 1974;
con riguardo all'individuazione dei destinatari della
disciplina in esame, è opportuno evitare l'uso di espressioni
generiche, quali "eletto" o "titolare di cariche elettive",
sembrando più idoneo indicare con precisione le cariche
pubbliche interessate dalla disciplina (come avviene per la
stessa legge n. 195 del 1974);
il meccanismo sanzionatorio introdotto dall'articolo 5
potrebbe rivelarsi inapplicabile, nell'ipotesi in cui la somma
da decurtare sia superiore al contributo volontario destinato
al partito; va infine precisato a quale importo fare
riferimento per la decurtazione, in quanto le somme sono
definite annualmente sulla base della contribuzione
volontaria;
con riferimento all'articolo 6, appare preferibile
sostituire l'espressione "comunicazione" con l'espressione
"trasmissione", in quanto l'oggetto di tale comunicazione è
una sentenza di condanna passata in giudicato.
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