| Onorevoli Colleghi! - La proposta di legge in materia
di corruzione e di illecito finanziamento di partiti che qui
si illustra intende essere un contributo aperto, maturato alla
luce dell'esperienza di studiosi ed operatori del diritto, per
l'impostazione di complessi e delicati problemi normativi
concernenti un settore importantissimo del sistema penale.
Quelle che vengono qui presentate e sottoposte alla
discussione sono, ovviamente, proposte ed argomentazioni ben
consapevoli dei tanti profili problematici della materia
considerata, bisognose di integrazioni e di auspicabili
perfezionamenti, esposte alle verifiche dell'esperienza;
proposte ed argomentazioni che sono espressione della libertà
di manifestazione del pensiero riconosciuta a chiunque, senza
alcuna pretesa di particolare autorità, ed il cui valore,
quale che sia, dipende esclusivamente dal contributo che ne
potrà essere tratto.
La lotta alla corruzione come emergenza politica.
Le indagini su fatti di corruzione, in corso ormai dal
1992, hanno portato alla luce una rete di prassi e di
relazioni illecite di straordinaria gravità, con ramificazioni
nelle più diverse istituzioni, a tutti i livelli: un'autentica
emergenza criminale.
Pur essendo ancora incompleti e da verificare nei
dettagli, gli accertamenti giudiziari ci presentano un quadro
complessivamente attendibile ed estremamente preoccupante:
quello di una diffusa perversione nei rapporti fra Stato e
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società civile, che ha messo in crisi la fiducia dei cittadini
verso le pubbliche istituzioni. Appunto l'eccezionale gravità
del fenomeno della corruzione spiega l'incidenza che le
indagini "mani pulite" hanno avuto sulla stessa stabilità
politica del nostro Paese: anche su questa emergenza, secondo
l'opinione comune, è crollato il sistema politico della "prima
Repubblica".
La dottrina (non solo italiana) non ha mancato di rilevare
il multiforme contenuto offensivo dei fatti di corruzione:
questi, oltre ad aggredire i beni giuridici dell'imparzialità
e del buon andamento della pubblica amministrazione,
colpiscono l'integrità dell'economia nazionale, il corretto
funzionamento del mercato e la stessa tenuta della compagine
istituzionale (per queste considerazioni si veda Forti, La
corruzione del pubblico amministratore).
Analisi di autorevoli istituti finanziari hanno cercato di
quantificare le dimensioni economiche della corruzione: le
valutazioni vanno da duemila a quindicimila miliardi di lire
annui di tangenti; anche a stare alla cifra minore,
l'ammontare delle tangenti sarebbe pari allo 0,1 per cento del
PIL italiano, e con un costo quantificato nel 23 per cento
degli utili realizzati nel 1992 dalle società italiane.
Ma i danni derivanti dalla corruzione non si esauriscono
negli importi delle tangenti. Sotto l'aspetto economico
occorre innanzi tutto considerare che, in un'ampia ed
importante serie di casi, dalle prestazioni del corrotto il
corruttore si attende ed ottiene a proprio indebito vantaggio,
a scapito dei più onesti, la soluzione di un problema di
allocazione di risorse (assegnazione di contratti,
autorizzazioni, et similia). Su queste distorsioni ha
opportunamente richiamato l'attenzione il Governatore della
Banca d'Italia, nelle sue "Considerazioni finali"
nell'assemblea del 31 maggio 1993: "forme di corruzione
diffusa nei rapporti tra imprese e sfera pubblica" hanno
"gonfiato la spesa, leso il buon funzionamento del mercato,
ostacolato la selezione dei fornitori e dei prodotti
migliori".
Altra importante tipologia di corruzione è quella che ha
come scopo di assicurare lo svolgimento di attività illecite,
coprendolo per il passato o creandone le condizioni per il
futuro (basti pensare alle tangenti pagate ad appartenenti
alla Guardia di finanza, in relazione ad accertamenti
tributari). In questo caso la corruzione alimenta un sistema
che è stato definito di "doppia illegalità", costituito dalla
corruzione stessa e dall'attività illecita in relazione alla
quale la corruzione venga posta in essere.
Sotto altro aspetto, la stessa deviazione nell'allocazione
di risorse, inerente allo scambio illecito, genera il pericolo
di commissione di ulteriori reati (come quello di false
comunicazioni sociali) tendenti a coprire ed a consentire la
realizzazione di fatti di corruzione.
I costi della corruzione tendono ad essere scaricati, in
ultima analisi, sui cittadini: la corruzione funziona come una
sorta di "tassazione impropria". E il denaro drenato ai
contribuenti, come denaro "nero", tende ad essere in larga
parte trasferito all'estero, sottraendo importanti risorse
finanziarie al sistema economico nazionale.
I profili di dannosità, immanenti alle pratiche
corruttive, aumentano poi in misura esponenziale quando il
fenomeno sia considerato nella dimensione internazionale.
E' stata rilevata, infine, la tendenza della corruzione ad
autoalimentarsi: il fatto che in un certo "mercato" vengano
perpetrati fatti di corruzione determina un aumento dei "costi
di transazione" e del valore della prestazione corrotta;
determina cioè, uno squilibrio tale da incentivare il ricorso
alla corruzione. Quando il fenomeno abbia raggiunto certe
dimensioni, chi si astenga dal ricorrere alla corruzione
rischia di essere eccessivamente penalizzato e di uscire dal
mercato. Ed appunto di questo tipo è la situazione ampiamente
emersa dalle indagini giudiziarie.
L'esistenza, la diffusione, l'acquisita consapevolezza di
un fenomeno così grave - che altera surrettiziamente le regole
di funzionamento delle istituzioni, del mercato, dei rapporti
fra Stato e cittadini - non possono non avere effetti
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dirompenti sulla "tenuta" del patto sociale: ad essere messa
in crisi è la stessa fiducia dei cittadini nelle istituzioni e
nelle regole della civile convivenza, fino ad intaccare le
condizioni dell'osservanza della legge da parte di tutti.
Sutherland, uno dei più grandi criminologi americani, il
maggiore studioso dei crimini dei "colletti bianchi", ha posto
da tempo l'interrogativo cruciale: "Sarebbe ragionevole
attendersi dai giovani di un'area urbana condotte più oneste,
morali e decenti di quelle che essi riscontrano negli uomini
che li governano?". La diffusione e la diffusa impunità dei
crimini di detentori di potere rischia di risolversi in una
spinta verso la delegittimazione del sistema penale nel suo
complesso, con effetti devastanti per la stessa tenuta morale
e civile del Paese e per le istituzioni democratiche.
E' dunque di vitale importanza, per la salvezza stessa
delle istituzioni democratiche e del patto sociale, apprestare
strumenti normativi che per il futuro - a partire da oggi -
rafforzino la lotta al cancro della corruzione che ha corroso
le istituzioni e la vita del nostro Paese.
L'unificazione delle fattispecie in materia di
"tangenti".
Il primo pilastro della presente proposta di legge è una
nuova, più semplice e più rigorosa disciplina sostanziale
della corruzione.
Con una drastica semplificazione della normativa vigente,
si propone di unificare in un'unica disposizione (articolo 1)
le ipotesi tradizionalmente suddivise (nell'ordinamento
italiano) nelle due fattispecie di concussione e di
corruzione, nonché il trattamento previsto per i pubblici
ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio.
L'unificazione delle fattispecie risponde ad una pluralità
di esigenze.
Innanzi tutto, esigenze di giustizia sostanziale, posto
che tutte le ipotesi considerate presentano - al di là delle
innegabili diversità - un tratto fondamentale comune, cioè la
strumentalizzazione del ruolo pubblico per l'ottenimento di
compensi indebiti. In alcuni casi (quelli che l'ordinamento
italiano tradizionalmente qualifica come corruzione) il
portatore di poteri pubblici vende un esercizio illegittimo
dei suoi poteri, colpendo più gravemente la legalità
istituzionale; in altri casi (quelli che l'ordinamento
italiano tradizionalmente qualifica come concussione) un
esercizio conforme al dovere viene fatto indebitamente pagare
al privato, colpendo innanzi tutto la libertà ed i diritti del
cittadino. Per l'una o l'altra di tali ragioni, in tutti i
casi vi è un attentato ugualmente grave ai princìpi che
regolano il funzionamento delle istituzioni in un ordinamento
liberaldemocratico.
D'altro lato le ben note difficoltà che, entro il sistema
normativo vigente, rendono incerti i confini concreti fra la
corruzione e la concussione, sono una spia significativa della
labilità dei tradizionali criteri di differenziazione e della
difficoltà di fondare su di essi valutazioni differenziate
della gravità dei diversi fatti. Come è stato osservato nel
già citato, recente studio di Forti, l'annosa diatriba sui
criteri di demarcazione, "sostanzialmente irrisolta e anzi
aggravata dalla riforma" del 1990, deve essere "letta come
indizio di una fondamentale unitarietà sostanziale dei reati
previsti dagli articoli 317-322 del codice penale".
La fenomenologia delle tangenti, ricostruita dagli
accertamenti della magistratura, conferma che i diversi fatti
hanno (di regola) radice in un contesto ambientale più ampio,
la cui rilevanza ha indotto ad introdurre il concetto di
"dazione ambientale", ed a considerare le "dazioni ambientali"
come un fenomeno unitario, le cui diverse manifestazioni sono
caratterizzate da comuni premesse e da analogo disvalore, per
entrambe le parti dello scambio illecito.
L'esperienza comparata evidenzia l'assenza di fattispecie
corrispondenti alla figura di concussione oggi prevista
dall'articolo 317 del codice penale: le ipotesi di
"concussione" sembrano riconducibili a forme di corruzione
caratterizzate da una richiesta della utilità da parte del
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pubblico amministratore (accanto a quelle in cui questi si sia
limitato ad accettare o a farsi promettere dal privato il
vantaggio patrimoniale). Le ipotesi di vera e propria
"costrizione" saranno sussumibili entro figure criminose
estranee all'ambito dei delitti contro la pubblica
amministrazione, quali l'estorsione.
La questione dei rapporti tra corruzione (bribery)
ed estorsione (extortion) è presa espressamente in
considerazione anche nell'esperienza statunitense. Si è
rilevato in particolare (confronta Forti, opera citata) che in
vari casi la giurisprudenza ha accettato, quale valida
defense dell'imputato, l'elemento della "coercizione
economica" (economic coercion), configurando così un
rapporto di reciproca esclusione tra corruzione ed estorsione
e riconoscendo un ambito di impunità per chi - non più
"corruttore", bensì vittima dell'estorsione - abbia prestato
al pubblico ufficiale il corrispettivo in quanto soggetto a
costrizione. Soluzione, questa, cui apre la strada la presente
proposta di legge.
Starà alle applicazioni giurisprudenziali definire i
contorni della vera e propria estorsione del pubblico
amministratore; i casi, cioè, dove l'abuso della qualità o
delle funzioni pubbliche dia vita ad una vera e propria
violenza o minaccia.
In proposito, merita ricordare che commentatori del
Model Penal Code elaborato negli Stati Uniti d'America
arrivano a negare la possibilità per il "corruttore" di
sottrarsi a responsabilità semplicemente adducendo il
carattere costrittivo della condotta della controparte
pubblica: anche in tale ipotesi, si è rilevato, è comunque
sussistente in capo all' extraneus il dolo (intent),
configurato come intenzione di pagare un'utilità in cambio
della condotta del pubblico amministratore. Tale drastica
posizione è stata argomentata con considerazioni di politica
criminale, nelle quali si riflette una concezione della cosa
pubblica improntata a rigore estremo nell'affermare il
principio di piena soggezione alla legge: una soggezione cui
ciascun cittadino ha il fondato diritto, ma anche il preciso
dovere di indirizzare le proprie aspettative, facendone un
saldo punto di riferimento nella scelta della condotta da
tenere verso la pubblica amministrazione.
Si è affermato, così, che "il privato cittadino il quale
aderisce alla minaccia del pubblico ufficiale di compiere un
atto per lui pregiudizievole pagando un'utilità al fine di
ottenere un trattamento di maggior favore, manifesta con ciò
una disponibilità a sovvertire i legittimi processi della
pubblica amministrazione". "Tale condotta rappresenta una
forma di cooperazione all'indebolimento dell'attività
amministrativa, inconciliabile con una completa esenzione da
responsabilità. Il modo corretto di agire deve essere,
ovviamente, quello di respingere la pressione illecita e di
denunciarla alle autorità competenti". "Che il fatto sia
inquadrabile nella corruzione o nell'estorsione sarà spesso
una questione nebulosa, e non esiste alcuna ragione vincolante
per cercare di differenziare tra le due figure. In ogni caso,
il pagamento prestato per l'atto pubblico costituisce una
riprovevole violazione dell'integrità amministrativa".
La presente proposta di legge si muove nella direzione
additata dall'esperienza americana, senza peraltro arrivare
all'estrema conseguenza di negare ingresso alla
configurabilità (ai sensi dell'articolo 629 del codice penale)
dell'estorsione commessa mediante abuso della qualità o dei
poteri del pubblico ufficiale od incaricato di pubblico
servizio.
Eliminando differenziazioni normative di incerta
attuazione e di opinabile significato, la soluzione proposta
avvicina l'ordinamento italiano a quelli di altri Paesi, dove
la figura della concussione non è prevista; e risponde anche
ad esigenze pratiche di semplificazione, alleggerendo la
prassi da problemi probatori e di interpretazione normativa
tanto complicati quanto privi di ragion d'essere.
La descrizione della fattispecie unitaria di corruzione è
stata riformulata in modo da rendere chiaro che vi sono
ricomprese tutte le ipotesi di promessa o dazione indebita,
comunque collegate all'esercizio di un munus publicum o
della qualità di chi ne sia titolare.
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L'inasprimento delle sanzioni.
1. La valutazione di particolare gravità della corruzione
è resa visibile ed operante nella previsione di pene assai più
severe relativamente a tutti i comportamenti con i quali i
detentori di poteri pubblici ottengono dazioni o promesse di
"tangenti".
Pur nella consapevolezza che la minaccia legale di pena,
di per sé sola, non è sufficiente ad assicurare una concreta
efficacia deterrente, l'aumento di pena per la corruzione
intende rafforzare la percezione di legittimità del sistema
punitivo da parte dei cittadini, e quindi la sua concreta
capacità orientatrice ed ordinatrice: "solo un ordinamento
penale sentito come giusto nel suo insieme può portare la
generalità dei destinatari a una obbedienza giuridica
volontaria; se invece si avverte che beni primordiali sono già
in astratto privi di tutela o di tutela adeguata, mentre altri
beni di rango assai inferiore formano oggetto di una
protezione oltranzista, allora l'intero sistema penale perde
la sua capacità di orientamento e di guida, e si pervertisce,
sino a diventare uno dei principali fattori criminogeni"
(Marinucci "Politica criminale e riforma del diritto penale",
in Jus, 1974, 483).
Anche a seguito delle indagini giudiziarie, i cittadini
italiani hanno preso coscienza della particolare gravità della
minaccia che i fatti di corruzione arrecano alla stessa
stabilità delle istituzioni ed al corretto funzionamento dello
Stato, e della assoluta necessità di una risposta rigorosa;
una risposta che intanto è sentita come giusta, in quanto sia
proporzionata alla gravità dei fatti. Ma sotto questo aspetto
essenziale la legge penale vigente non è adeguata, in quanto
le pene previste per i diversi tipi di corruzione collocano i
fatti corruttivi in una fascia di reati di media gravità, e
non in quella dei delitti veramente gravi, fra i quali la
corruzione deve essere annoverata.
Vi è dunque una sfasatura fra la gravità dei reati e le
corrispondenti sanzioni, che ha probabilmente contribuito in
passato ad annebbiare la consapevolezza della pericolosità del
fenomeno della corruzione, e che oggi, di fronte alla
sconvolgente emersione di tale fenomeno agli occhi della gente
comune, si rivela come una percepibile incoerenza interna
(cioè ingiustizia) del sistema penale.
L'inasprimento delle pene per qualsiasi fatto di
corruzione è dunque necessario per ripristinare di fronte alla
coscienza comune la percezione di giustizia e di adeguatezza
del sistema penale, e quindi la sua capacità di orientamento
"generalpreventivo".
D'altro lato, la potenzialità deterrente insita nella
minaccia penale potrà in concreto essere valorizzata dalla
contemporanea introduzione di nuovi istituti intesi appunto a
rafforzare gli strumenti operativi a disposizione della
magistratura.
L'inasprimento sanzionatorio proposto è notevole: mentre
attualmente il massimo della pena per la corruzione è di
cinque anni (limitatamente alla corruzione del pubblico
ufficiale per atto contrario ai doveri d'ufficio; negli altri
casi sono previste pene di minore entità), si propone di
introdurre in tutti i casi la pena da quattro a dodici anni di
reclusione, allineando il trattamento sanzionatorio di
qualsiasi fatto di corruzione a quello attualmente previsto
per la concussione.
Anche per i casi di estorsione commessa dal pubblico
ufficiale od incaricato di pubblico servizio con abuso dei
poteri o della qualità, si è ritenuto opportuno proporre una
pena più severa mediante la previsione (articolo 3) di una
nuova aggravante speciale del delitto di estorsione.
Per il privato corruttore, cui si muove un rimprovero
diverso da quello dell'infedeltà al munus publicum, si
propone una sanzione minore, ma comunque più severa di quella
attualmente prevista: da tre a otto anni di reclusione
(articolo 2).
Per i fatti di particolare tenuità soccorre la diminuzione
di pena già prevista dall'articolo 323- bis del codice
penale. E' parso opportuno prevedere (articolo 7) che la
diminuzione possa arrivare sino alla metà, al fine di evitare
che il sensibile aumento del minimo edittale possa produrre
effetti di eccessivo rigore in relazione ad ipotesi
"bagatellari".
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Completa il sistema la proposta (articolo 4) di modifica
(sia nella parte precettiva sia in quella sanzionatoria)
dell'articolo 346 del codice penale, tendente ad equiparare al
trattamento del corruttore il trattamento di chi riceva fondi
vantando (veridicamente o falsamente, non fa differenza: la
sostanza dell'illecito consiste nell'approfittare del "vantato
credito") di poter influire sulla attività di pubblici
ufficiali od incaricati di pubblico servizio.
2. Alle risposte lato sensu sanzionatorie appartiene
anche la disposizione (articolo 5) che, ribadendo quanto
potrebbe ritenersi già imposto dall'articolo 240, secondo
comma, numero 1, del codice penale, afferma esplicitamente
l'obbligatorietà della confisca di un importo pari a quanto
ricevuto dal corrotto (prezzo del reato).
Inoltre, al fine di assicurare che dallo scambio
corruttivo nessuno tragga vantaggio, si propone che in caso di
condanna per il delitto di cui all'articolo 318 del codice
penale sia sempre ordinato il pagamento di una somma pari a
quanto erogato dal corruttore, a titolo di riparazione
pecuniaria (sul modello di quanto previsto dalla legge sulla
stampa in materia di diffamazione), con obbligazione solidale,
oltre che dei condannati, anche del terzo (persona fisica o
giuridica, non fa differenza) nell'interesse del quale sia
stato commesso il reato, cioè del reale beneficiario della
corruzione. Si è scelta tale soluzione, invece di quella della
confisca a carico anche del corruttore e del terzo
beneficiario, solo per ragioni di semplificazione processuale,
pur essendo l'ampliamento dell'istituto della confisca la
strada, in astratto, preferibile in linea con un indirizzo che
si sta consolidando su scala internazionale, aperto al
superamento del tradizionale principio societas delinquere
non potest.
Analoga disposizione, in ordine a quanto illegittimamente
percepito, è proposta con riguardo alle violazioni della
normativa sul finanziamento di partiti politici (articolo
8).
Si prevede espressamente, al fine di dare certezza al
principio di irretroattività delle disposizioni meno
favorevoli, che queste nuove norme si applichino solo in
relazione a fatti commessi dopo la data di entrata in vigore
della legge che le contenga. Sono, inoltre, state formulate le
disposizioni processuali necessarie per l'attuazione dei nuovi
istituti.
3. Altra disposizione del tutto nuova (articolo 6) intende
eliminare gli effetti distorcenti di fatti di corruzione in
ordine all'accertamento di reati o ad accertamenti tributari:
il termine di prescrizione (che non fosse, s'intende, già
scaduto al momento di consumazione della corruzione)
ricomincia a decorrere da tale momento.
Le misure cautelari.
La valutazione della corruzione come delitto della massima
gravità, e la necessità di non lasciare nulla di intentato
nella lotta alla corruzione, inducono a proporre (articolo 9)
l'inserimento della corruzione (ove non ricorra l'attenuante
della speciale tenuità) fra i delitti per i quali è previsto
dal codice di procedura penale il più rigoroso regime di
misure cautelari (articolo 275, comma 3, del codice di
procedura penale): in presenza dei richiesti gravi indizi di
colpevolezza è obbligatoria la custodia in carcere, salvo che
siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono
esigenze cautelari.
Recependo un criterio proprio del diritto penale
sostanziale, ma che merita considerazione anche con riguardo a
norme processuali incidenti in malam partem sulla
libertà personale, si prevede che la nuova disposizione si
applichi limitatamente ai fatti commessi dopo la sua entrata
in vigore.
La presunzione relativa di sussistenza di esigenze
cautelari, tali da giustificare la custodia in carcere, è una
scelta sofferta, che tuttavia appare in concreto
giustificabile ed opportuna. Ragioni, per un verso, legate
all'emergenza: il superamento del sistema della corruzione
costituisce un aspetto essenziale della rifondazione del patto
sociale su regole condivise e rispettate; dovunque la prassi
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delle tangenti riaffiori, il taglio deve essere il più netto
possibile, eliminando in radice qualsiasi ipotizzabile
pericolo, a costo di ricorrere ai mezzi più drastici. Per
altro verso, proprio la generale presa di consapevolezza del
problema della corruzione, come problema centrale dell'etica
pubblica, dà fondamento alla ragionevole "presunzione" (sempre
suscettibile, si ricordi, di prova contraria) che chi, in
futuro, commetta tale illecito, spezzando una regola basilare
del rinnovato "contratto sociale", sia una probabile fonte di
quei pericoli (di inquinamento probatorio e di recidiva) per
la cui prevenzione la custodia in carcere si pone come
strumento idoneo e necessario (come purtroppo l'esperienza
delle indagini di questi anni ha mostrato).
La presente proposta di legge tiene conto, per esigenze di
coerenza sistematica, delle modifiche apportate al codice di
procedura penale da leggi successive, dalle quali è scaturito,
per via di progressivi irrigidimenti, l'attuale testo
dell'articolo 275, comma 3; ma non intende assolutamente
prendere posizione sulla discussione in atto, circa la
complessiva disciplina delle misure cautelari, e non
disconosce l'opportunità di modifiche volte a rafforzare le
garanzie per la libertà personale. Agganciandosi (e come
altrimenti si sarebbe potuto fare?) al sistema oggi vigente,
la presente proposta di legge intende semplicemente additare
l'esigenza che entro il sistema della disciplina delle misure
cautelari - quali che ne siano i concreti contenuti - i
delitti di corruzione siano considerati, per la loro gravità e
per il loro significato sintomatico, fra quelli che
giustificano ed esigono l'applicabilità dei criteri più
rigorosi.
Una via da proseguire: la rottura dell'omertà.
1. Il secondo pilastro della presente proposta di legge è
la previsione (articolo 10) di una causa speciale di non
punibilità per il corruttore od il corrotto che, prima che la
notizia di reato sia stata iscritta nel registro generale a
suo nome, e, comunque, entro tre mesi dalla commissione del
fatto, spontaneamente lo denunci, fornendo indicazioni utili
per l'individuazione degli altri responsabili.
La previsione di norme (o di prassi) di favore, per chi
tenga comportamenti di collaborazione con la giustizia penale,
è una costante che attraversa l'esperienza internazionale e
quella italiana. Ed il ricorso a simili strumenti avviene, in
particolare, là dove si tratti di favorire il funzionamento di
norme penali poste a tutela degli interessi ritenuti più
importanti (delitti contro lo Stato, delitti di associazione
criminosa).
A) L'esperienza dei Paesi di tradizione giuridica di
common law (USA ed Inghilterra) offre la testimonianza di
una fisiologica compatibilità dei cosiddetti collaboratori
della giustizia con il rito garantista cui si ispira il
modello accusatorio (così Amodio, La testimonianza del
coimputato nell'esperienza di common law: modelli
premiali, prassi negoziali e collaborazione coatta, in La
legislazione premiale, Convegno del Centro nazionale di
prevenzione e difesa sociale, 1987).
Per incentivare la collaborazione è utilizzata una vasta
gamma di strumenti processuali, consentiti dal carattere
discrezionale dell'esercizio dell'azione penale. Il più
importante è il quilty plea cui è sotteso un accordo tra
accusa e difesa in base al quale la dichiarazione di
colpevolezza, con l'impegno a rendere testimonianza contro il
coimputato, ha come contropartita la concessione di vantaggi
in sede di contestazione, di pena o di piena impunità.
Di notevole interesse sono gli argomenti tradizionalmente
utilizzati dai giuristi di common law per fondare, sul
piano del rapporto costi-benefici, l'impunità del reo che
abbia collaborato con la giustizia. Essi sono riconducibili,
fondamentalmente, a due filoni:
a) la necessità di avvalersi della collaborazione
del reo, in assenza di prove acquisibili per altra via dagli
investigatori;
b) l'opportunità di rompere la compattezza dei
gruppi criminali disgregandone la solidarietà interna.
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L'utilizzazione della testimonianza dell'imputato dà vita
negli ordinamenti di common law ad una prassi risalente
nel tempo, radicata ed estesa: già nell'Ottocento gli studiosi
vi ravvisavano un "istituto regolare del diritto positivo" e
modernamente si è ribadito che il suo consolidarsi la
configura come "una parte della nostra struttura
costituzionale" (a part of our constitutional
fabric).
Fra i giuristi inglesi e americani v'è chiara
consapevolezza che alla prova della testimonianza del
coimputato cui sia stata promessa l'immunità non si può
rinunciare, se non si vuol evitare "il totale crollo della
giustizia" (Radzinowicz, A History of english criminal
law, pagina 55).
B) Negli ordinamenti (come quello italiano) in cui vige il
principio di obbligatorietà dell'azione penale, è giocoforza
ricorrere ad istituti di diritto penale sostanziale
(attenuanti e cause di non punibilità). Ed appunto sul piano
del diritto sostanziale, la previsione di norme "premiali" per
comportamenti processuali utili è ben conosciuta nel nostro e
negli altri ordinamenti europei. In particolare, disposizioni
premiali intese ad incentivare la collaborazione processuale
ricorrono con particolare frequenza nel settore dei delitti
politici, dei delitti di associazione o di altri delitti che
toccano interessi statuali importanti.
A titolo d'esempio, ricordiamo che il nuovo codice penale
francese, pubblicato nel 1992 e da poco entrato in vigore, in
tema di associazione a delinquere ribadisce l'esenzione da
pena per colui che, "prima di ogni procedimento" (avant
toute poursuite) abbia "rivelato l'associazione o l'accordo
alle Autorità competenti e permesso l'identificazione degli
altri partecipanti" (articolo 450-2). In materia di attentati
alla sicurezza nazionale una forte riduzione di pena è
prevista per chi, avvertendo l'autorità amministrativa o
giudiziaria, abbia permesso di fare cessare l'attività
incriminata, o di evitare morti o lesioni permanenti e di
identificare gli altri responsabili.
Numerose disposizioni premiali per chi abbia
tempestivamente reso dichiarazioni utili alla repressione di
fatti criminosi sono presenti nel codice penale austriaco (per
esempio il paragrafo 240 in tema di falsità in denaro o altri
valori, il paragrafo 277 in materia di complotto criminoso, il
paragrafo 247 in tema di associazione contro lo Stato) e in
quello tedesco (paragrafo 84 V, in tema di mantenimento di un
partito dichiarato incostituzionale; paragrafo 87, III, in
tema di attività a scopo di sabotaggio; paragrafo 129, VI, in
tema di costituzione di associazioni criminose).
C) Anche nell'ordinamento italiano sono presenti numerose
disposizioni che ricollegano un'esenzione da pena od una
diminuzione di pena a condotte di collaborazione processuale.
In alcuni casi si tratta di comportamenti direttamente
"riparatori" dell'offesa insita nel reato (ritrattazione di
dichiarazioni false prima della chiusura del dibattimento:
articolo 376 del codice penale). In altri casi, si tratta di
collaborazioni utili a bloccare ulteriori conseguenze
dell'attività criminosa dei correi (disposizioni in materia di
sequestro di persona: una forte riduzione di pena è prevista
dagli articoli 289- bis e 630, quarto comma, del codice
penale, per chi abbia consentito la liberazione
dell'ostaggio). In altri casi infine (come nell'articolo 630,
quinto comma) la condotta di collaborazione viene premiata
esclusivamente in ragione del suo contributo all'accertamento
processuale su fatti ritenuti particolarmente minacciosi per
la civile convivenza.
L'esperienza più significativa, sotto quest'ultimo
aspetto, è rappresentata dalle fattispecie di collaborazione
processuale introdotte dalla legislazione antiterrorismo
all'inizio degli anni 1980 (decreto-legge 15 dicembre 1979, n.
625, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 febbraio
1980, n. 15; legge 29 maggio 1982, n. 304). Tale normativa ha
congiuntamente praticato la strada del rigore di principio
(previsione di pene più gravi in ragione della finalità di
terrorismo od eversione), e quella del favore (in genere nella
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forma di forti riduzioni di pena) per comportamenti di
dissociazione e collaborazione. Il rigore di principio ha
esaltato la portata dell'incentivo a collaborare, e questo
(secondo l'opinione largamente prevalente) ha funzionato bene,
favorendo scelte di collaborazione processuale di numerose
persone che non solo hanno dato un contributo decisivo
all'accertamento di responsabilità specifiche, ma sono state
un fattore decisivo dello sfaldamento delle organizzazioni
terroristiche.
2. Di tutte queste esperienze, internazionali ed italiane,
una razionale strategia di lotta alla corruzione non può non
tenere conto.
La corruzione è sempre stata un reato ad altissima "cifra
oscura" di fatti non scoperti e non puniti.
La causa principale di ciò è da ravvisare nella normale
inesistenza di tracce dirette e di testimoni dello "scambio"
illecito, e nella connivenza e convergenza d'interessi tra le
parti del patto corruttivo.
I fatti e gli autori appartengono per lo più ad un mondo
di per sé ben poco trasparente a controlli esterni; non vi
sono vittime che, a conoscenza del fatto, possano avere
interesse a denunciarlo, e manca perciò l'apporto di denunce
di terzi estranei al reato; entrambe le parti del reato
(corruttori e corrotti) ne traggono vantaggio. Tutto ciò rende
la corruzione un delitto particolarmente difficile da
provare.
Soltanto la rottura della solidarietà fra le parti dello
scambio illecito apre la strada a concrete possibilità di
accertamento e di repressione: lo conferma anche l'esperienza
delle indagini in corso in Italia, sviluppatesi essenzialmente
sulla base della collaborazione di persone sottoposte alle
indagini.
L'indicazione che viene dall'esperienza è dunque univoca:
per ridurre la "cifra oscura" e per rafforzare l'efficacia
generalpreventiva della legge penale, via maestra è quella di
incentivare la collaborazione processuale, con strumenti
idonei a fondare e rendere stabile - e previamente
riconoscibile come elemento d'inaffidabilità del pactum
sceleris - l'interesse a collaborare.
3. Proponendo l'introduzione di una causa speciale di non
punibilità, la presente proposta di legge recepisce - con
modificazioni suggerite dall'esperienza - indicazioni
provenienti da proposte di legge presentate nelle precedenti
legislature da parlamentari delle principali forze politiche
ed, in particolare, della proposta di legge Azzaro ed altri,
n. 1780, presentata alla Camera dei deputati il 31 maggio
1984, e della proposta di legge Fumagalli Carulli n. 2256
presentata alla Camera dei deputati il 16 febbraio 1993.
L'obiettivo perseguito è di spezzare il vincolo che lega
corruttore e corrotto ad una comune esigenza di omertà,
rafforzando, per il futuro, l'effetto deterrente della norma
penale: a seguito della previsione di una causa di non
punibilità per chi denunci il fatto, nessuna delle parti dello
scambio corruttivo potrà più fare affidamento certo su un
comune interesse a tacere, e l'ingresso nello scambio illecito
diventa insicuro.
La funzione primaria di prevenzione generale che può
essere adempiuta da una causa speciale di non punibilità (in
quella proposta, limitata al corruttore) era stata
correttamente messa in rilievo già nella relazione alla citata
proposta di legge Azzaro: "L'esclusione della punibilità del
corruttore potrebbe funzionare come un deterrente per il
pubblico funzionario, che per il timore di essere denunciato
potrebbe essere indotto a non farsi corrompere. La riforma
perciò finirebbe col risolversi in uno strumento (indiretto)
di tutela della legalità, del buon andamento e
dell'imparzialità della pubblica amministrazione, secondo il
precetto dell'articolo 97 della Costituzione". Tanto più che
"solo attraverso questa via è possibile spezzare la
solidarietà criminosa che rende praticamente non scopribile il
reato di corruzione".
Ecco dunque la razionale connessione fra i due istituti
(l'inasprimento delle pene per la corruzione e la causa di non
punibilità) che caratterizzano la presente proposta di legge:
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in modi diversi, e coordinandosi fra loro, entrambi gli
istituti concorrono a creare le condizioni per un più efficace
funzionamento preventivo (dissuasione dall'entrare in accordi
illeciti) e repressivo del sistema penale.
La denuncia deve essere presentata entro tre mesi dal
fatto, e deve essere anteriore all'avvio delle indagini nei
confronti della persona che la abbia resa. E deve ovviamente
contenere le indicazioni di tutti gli elementi noti
all'agente, che consentano l'individuazione degli altri
responsabili.
La doppia delimitazione temporale della collaborazione
"premiata" restringe la portata della norma, ma è necessaria
per assicurare che la causa di non punibilità non indebolisca
l'efficacia generalpreventiva del precetto penale: il correo
in fatti di corruzione non può contare su vie d'uscita di
comodo, proprio perché la confessione deve essere tempestiva,
e non può essere ritardata secondo convenienza. La spontaneità
della confessione, inoltre, rende coerente la causa di non
punibilità con la funzione di prevenzione speciale, assegnata
al sistema penale dall'articolo 27 della Costituzione.
Come presupposto della non punibilità del corrotto si è
ritenuto di dover prevedere, accanto alla collaborazione
utile, il sacrificio del profitto patrimoniale conseguito
attraverso il reato.
Si propone che tutte le nuove disposizioni in materia di
corruzione siano inserite nel codice penale, trattandosi di
istituti destinati ad entrare a far parte della disciplina
normale.
Si prevede, inoltre (articolo 18), l'applicazione del
regime di ineleggibilità e decadenza da cariche pubbliche, e
di sospensione dall'impiego, in conformità al modello
delineato dalla legge n. 55 del 1990. Non vengono avanzate
proposte in ordine alla eleggibilità a cariche parlamentari,
trattandosi di argomento che tocca direttamente lo
status dei membri del Parlamento.
4. La medesima soluzione proposta per la corruzione (non
punibilità per chi entro il termine indicato rompa l'omertà) è
proposta (articolo 11) anche per gli illeciti in materia di
finanziamento di partiti, posto che essi presentano analoga
struttura ed analoghi problemi di accertamento. Onde la
previsione di non punibilità può avere la medesima funzione di
prevenzione generale e di rafforzamento degli strumenti
d'indagine, della quale si è detto.
Il testo sottoposto alla discussione contiene, inoltre, la
previsione di non punibilità - s'intende, per chi ne abbia
fatto spontanea e tempestiva denuncia - di taluni reati
tipicamente connessi con la corruzione o con l'illecito
finanziamento di partiti (articolo 12). La soluzione
prospettata ha l'evidente scopo di favorire (eliminando il
rischio di condanna per reati frequentemente connessi con la
corruzione e l'illecito finanziamento) la disponibilità a
rendere le dichiarazioni di cui agli articoli 321 del codice
penale e 4- bis della legge n. 659 del 1981, che si
propone di introdurre con l'articolo 11 della presente
proposta di legge.
Si tratta, peraltro, di una soluzione che presenta aspetti
problematici. Infatti, la previsione della non punibilità dei
reati connessi, se relativa a fatti futuri, rischia di essere
un fattore di indebolimento della "tenuta" della funzione di
prevenzione generale, aprendo la strada ad un'ampia e non ben
determinata possibilità (per così dire) di sanatoria di fatti
anche di notevole gravità, purché connessi ad un fatto di
corruzione o di illecito finanziamento. Per ridurre tale
rischio si potrebbe pensare a delimitare la non punibilità ai
fatti commessi entro un determinato periodo di tempo
precedente la dichiarazione; tale soluzione potrebbe però
apparire come un invito a programmare oculatamente i tempi del
disegno illecito.
D'altro canto, si potrebbe supporre che, anche in assenza
di una previsione di non punibilità di reati connessi, la
causa di non punibilità che si propone di introdurre possa
concorrere a rafforzare l'efficacia generalpreventiva delle
norme sulla corruzione, posto che, per la gravità della pena
prevista per la corruzione, ciascuna parte del patto
corruttivo sa che la controparte può avere comunque
l'interesse a denunciare il fatto, anche a costo di incorrere
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in responsabilità per altri reati per i quali potrebbe contare
sulla possibilità di patteggiamento e di sospensione
condizionale. Certo è, per contro, che la previsione di non
punibilità di reati connessi rafforzerebbe grandemente la
funzionalità del sistema proposto. Da ciò la soluzione
proposta, la quale intende segnalare l'esistenza di un
problema aperto e meritevole di ulteriori riflessioni.
5. L'introduzione della causa di non punibilità rende,
infine, necessarie talune disposizioni processuali
(integrative delle disposizioni generali del codice di
procedura penale) tendenti essenzialmente ad assicurare una
pronta attuazione ed un adeguato controllo, anche successivo,
in ordine alla sussistenza dei presupposti della non
punibilità (articolo 13).
Ancora, è parso necessario prevedere, accanto alla revoca
della sentenza di non luogo a procedere, la revisione in
malam partem della sentenza irrevocabile - secondo il
modello adottato nella legislazione antiterrorismo - quando
risulti che la causa di non punibilità sia stata applicata per
effetto di dichiarazioni false o reticenti.
6. Le questioni considerate sollevano il problema se,
accanto alla causa di non punibilità a seguito di
dichiarazioni confessorie rese prima dell'inizio delle
indagini a carico del dichiarante, sia opportuno prevedere una
attenuante speciale per il caso di attività di collaborazione
processuale particolarmente significative, secondo il modello
adottato nella legislazione antiterrorismo. Trattandosi di una
questione di carattere generale, che tocca equilibri
particolarmente delicati del sistema penale, in questa sede si
è preferito limitarsi a ricordare l'esistenza del problema.
Disposizioni transitorie per l'uscita
dall'emergenza.
Nell'ambito di una forte risposta istituzionale, capace di
recidere le radici del sistema "tangentopoli" e di assicurare
controlli efficienti in tutte le sedi, si pone il problema di
una equilibrata e praticabile risposta giudiziaria ai fatti
commessi in passato.
Anche con riguardo ai fatti commessi prima della data di
entrata in vigore delle disposizioni della legge, l'esigenza
di un accertamento quanto più possibile completo ha una
valenza indiretta ma niente affatto secondaria di prevenzione
generale, nel senso che solo un'emersione ampia del sistema
"tangentopoli" dà affidamento a che le radici di quel sistema
siano davvero estirpate.
Si prospetta, perciò, l'opportunità di introdurre
disposizioni transitorie (articolo 16), tendenti ad
incentivare la collaborazione con gli inquirenti con la
previsione della inapplicabilità della pena per chi entro un
certo termine (indicato in tre mesi dalla data di entrata in
vigore della legge) abbia spontaneamente denunciato fatti e
responsabilità relativi ai reati di corruzione, illecito
finanziamento di partiti e reati connessi, che siano stati
commessi in epoca precedente a una data di riferimento, che
non dovrebbe essere comunque anteriore alla data d'inizio
dell'eventuale iter legislativo. Tale modello di
"sanatoria" è simile a quello che in passato è stato
sperimentato con buoni risultati in relazione ad altre
"emergenze".
Per fatti commessi in data anteriore, la previsione di non
punibilità di reati connessi non presenta le controindicazioni
su cui si è richiamata l'attenzione, in quanto la funzione di
prevenzione generale non è più in gioco (mentre è massima
l'esigenza di favorire l'emersione del sommerso).
La non punibilità del corrotto e del percettore
dell'illecito finanziamento è condizionata alle restituzioni,
secondo i criteri introdotti negli articoli 321 del codice
penale e 4- bis della legge n. 659 del 1981, che si
propone di introdurre con l'articolo 11 della presente
proposta di legge.
Al fine di assicurare eguaglianza di trattamento, si è
ritenuto necessario prevedere la non punibilità per fatti
pregressi, anche quando l'attività di collaborazione sia
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stata tenuta prima della data di entrata in vigore della
legge.
La soluzione complessiva adottata per i fatti pregressi,
lungi dal potere essere qualificata come un "colpo di spugna",
tiene ferma la sostanza del principio di responsabilità: la
non punibilità viene infatti collegata ad un comportamento
attivo di collaborazione, e lascia residuare effetti
extrapenali pregiudizievoli, sufficienti a costituire una
equilibrata risposta.
E' una soluzione coerente con l'indirizzo complessivo
della riforma: essa, privilegiando i momenti dell'accertamento
della verità e del risarcimento dei danni su quello della
severità punitiva, intende contribuire a porre le premesse per
una effettiva svolta nella vita di tutte le istituzioni. E'
una soluzione, ad un tempo, conforme ad attese di giustizia ed
idonea a consentire la ripresa di una vita normale del Paese,
superando l'attuale fase di prolungata incertezza.
L'allargamento della possibilità di
"patteggiamento".
Al di là dei risultati che le disposizioni transitorie
potranno ottenere, resta in ogni caso l'esigenza, che tutti
riconoscono, di facilitare la rapida definizione dei
procedimenti che si sono accumulati e si stanno accumulando,
con il rischio di ingestibilità della macchina giudiziaria.
In questa prospettiva viene recepita (articolo 14) l'idea,
da più parti avanzata e largamente condivisa, di estendere
l'istituto del "patteggiamento", in modo da coprire - senza
introdurre differenziazioni opinabili fra diversi reati - una
più ampia fascia di situazioni, nelle quali l'entità del
reato, rispecchiantesi nella misura della pena, non appaia
incompatibile con i vantaggi per il reo connessi alla
accettazione del rito semplificato.
A differenza, peraltro, di quanto previsto per il
"patteggiamento" di pene fino a due anni, nei casi di
patteggiamento "allargato" si tiene ferma l'applicabilità
delle pene accessorie, pensando in particolare alle pene
interdittive, cui è giusto debbano comunque sottostare gli
autori di reati che la sanzione superiore a due anni indica
come di notevole gravità.
La legittimità delle disposizioni "premiali".
La legittimità delle disposizioni "premiali" che si
propone di introdurre non può essere contestata in nome di un
astratto principio retributivo. Idea guida del diritto penale
moderno, di tradizione illuministico-liberale, non è la
giustizia retributiva, ma la razionalità rispetto allo
scopo.
A condizionare, anche sul piano costituzionale, le
possibilità di legittima configurazione di cause di non
punibilità è la ragionevolezza della differenziazione di
trattamento introdotta, alla luce del "quadro costituzionale
che determina il fondamento ed i limiti dell'intervento
punitivo dello Stato" (sentenza n. 369 del 1988 della Corte
costituzionale).
La Corte costituzionale ha ritenuto (sentenza n. 148 del
1983) che la previsione di cause di non punibilità abbisogna
di un fondamento costituzionale: "non è indispensabile che il
fondamento consista in una previsione esplicita", ciò che è
necessario è che le cause di non punibilità "siano il frutto
di un ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali in
gioco".
Il nesso fra reato e punibilità può essere eccezionalmente
spezzato dal legislatore (s'intende, nel rispetto del "quadro
costituzionale") anche "per fini estranei a quelli relativi
alla difesa dei beni tutelati attraverso l'incriminazione
penale" (ipotesi del condono edilizio, finalizzato a "chiudere
un passato d'illegalità di massa" e a porre basi più sicure
per la repressione futura: Corte costituzionale sentenza n.
369 del 1988). A maggior ragione, la previsione di non
punibilità deve ritenersi consentita quando i valori
costituzionali che si vuol tutelare mediante l'introduzione
della causa di non punibilità siano i medesimi per la cui
tutela è posta la norma penale.
Appunto su questa linea si muove la presente proposta di
legge, posto che la causa di non punibilità intende essere
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(come si è già spiegato) uno strumento di rafforzamento
dell'efficacia generalpreventiva della norma penale, rendendo
insicuro l'ingresso nel patto illecito.
Rispetto a questi obiettivi, la rinuncia alla punizione di
chi abbia tempestivamente denunciato il fatto si prospetta
come strumento "razionale rispetto allo scopo" - secondo una
prognosi fondata sull'esperienza di situazioni analoghe - ed
in ragionevole bilanciamento con l'importanza del fine
perseguito.
Queste considerazioni valgono anche con riguardo alla
soluzione prevista per i fatti pregressi, pur essa mirante a
consolidare le premesse concrete per una effettiva prevenzione
della corruzione.
D'altra parte, il modello della causa di non punibilità -
per chi abbia spontaneamente tenuto i comportamenti prescritti
entro un certo termine stabilito una tantum, in
occasione di modifiche legislative - è già stato sperimentato,
non solo nell'ipotesi del condono edilizio, ma anche in
relazione a delitti gravi, come quelli in materia di armi
(articolo 36 della legge 18 aprile 1975, n. 110); e la
giurisprudenza ordinaria ha ritenuto infondate le eccezioni di
legittimità costituzionale sollevate con riferimento al
principio d'uguaglianza. Tale orientamento è stato poi
ribadito in relazione alla normativa premiale di cui alla
legge n.304 del 1982.
Nell'ambito considerato dalla presente proposta di legge,
la differenziazione di trattamento - a favore del
"collaborante" - appare senz'altro giustificata dalla
peculiare struttura dei delitti presi in considerazione
(caratterizzati da un accordo illecito che occorre spezzare),
dalla peculiarità della situazione italiana e dalla
funzionalità della norma "premiale" per la tutela degli stessi
valori tutelati.
Anche relativamente alla prevenzione della corruzione,
lato sensu intesa, le proposte qui avanzate sono solo un
primo passo. Importanza essenziale hanno anche le questioni
concernenti la disciplina della attività amministrativa, i
rapporti della pubblica amministrazione con i cittadini (che
occorre liberare da lacci e lacciuoli che, fra l'altro,
offrono facile incentivo alla corruzione), i controlli
amministrativi. Ed importanza cruciale, sul piano penalistico,
hanno le questioni di disciplina delle materie che
l'esperienza dei procedimenti giudiziari ha confermato come
direttamente legate al sistema della corruzione. Pensiamo, in
particolare, alla materia societaria e dei reati societari,
come il falso in bilancio, che è stato strumento tipico di
formaziome delle "provviste" per il pagamento di tangenti.
Un'attenta revisione di queste materie dovrebbe essere posta
all'ordine del giorno di studi e di proposte urgenti,
contestuali (si auspica) alla discussione di questo primo e
parziale contributo.
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