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Onorevoli Colleghi! - Da tempo il nostro Paese attende
una riforma della normativa vigente sugli asili nido. I
mutamenti profondi avvenuti all'interno della nostra società,
quali l'ingresso delle donne nel mondo del lavoro, l'aumentata
sensibilità nei confronti dell'infanzia, l'evoluzione del
nostro sistema educativo, rendono evidente la necessità sempre
maggiore di strutture socio-educative per la prima
infanzia.
Negli ultimi anni, in effetti, si è sviluppato sul
territorio nazionale un sistema di servizi molto eterogeneo,
con livelli di qualità elevati in alcune regioni e con una
totale assenza di servizi in altre, e in particolare nel Sud
del Paese. Poiché da diversi anni non è più stato disposto il
rifinanziamento della legge n. 1044 del 1971, recante la
disciplina fondamentale per l'istituzione di asili-nido
comunali con il concorso dello Stato, la realizzazione dei
servizi è avvenuta solo grazie all'investimento di risorse e
di energie delle regioni e degli enti locali.
E' per rispondere quindi alle nuove esigenze, e
contemporaneamente garantire un livello omogeneo e coerente
all'intervento nei confronti della prima infanzia, che la
Commissione affari sociali ha proceduto alla redazione del
presente progetto di legge-quadro.
Il testo afferma innanzitutto il valore socio-educativo
dei servizi per la prima infanzia, eliminando la loro
classificazione tra i servizi a domanda individuale di cui
all'articolo 6 del decreto-legge n. 55 del 1983, e
ricomprendendoli pertanto pienamente nell'ambito dei servizi
sociali. Si recepisce in tal modo anche il contenuto di un
progetto di legge di iniziativa popolare presentato nell'ormai
lontano 1993.
Il provvedimento disegna, inoltre, un sistema di servizi
che, a partire dall'esperienza di base storicamente collaudata
dell'asilo nido, prevede altri servizi complementari ed
integrativi, quali "spazi gioco", micro-nidi e altri servizi
sperimentali, con orari e modalità di accesso flessibili, in
grado di offrire risposte differenziate ai diversi bisogni
delle famiglie, dei bambini e delle bambine.
I contenuti del progetto di legge.
Passando all'esame dell'articolato, va innanzitutto
sottolineato che il testo unificato, pur basandosi sul disegno
di legge n. 5838, d'iniziativa governativa, riprende e
valorizza i suggerimenti delle numerose proposte d'iniziativa
parlamentare presentate in questa legislatura.
L'articolo 1 individua i princìpi generali della legge,
stabilendo che il sistema dei servizi per la prima infanzia
concorre alla realizzazione del diritto alla formazione di
ogni persona e si iscrive nel quadro delle azioni di sostegno
alla famiglia nella cura e nella educazione dei figli. La
disciplina della legge si coordina con le competenze regionali
in materia, integrando quanto disposto dal decreto legislativo
n. 112 del 1998.
L'articolo 2 stabilisce i criteri cui si ispira il sistema
dei servizi per la prima infanzia, che deve realizzare
l'integrazione fra le diverse tipologie dei servizi e
garantire l'accesso di tutte le bambine e i bambini e la
partecipazione attiva delle famiglie. Ulteriori criteri
riguardano tra l'altro i profili professionali degli operatori
del settore, il coordinamento con gli altri servizi per
l'infanzia, la libertà di scelta tra servizi pubblici e
servizi destinatari di finanziamenti pubblici. L'articolo
prevede inoltre la possibilità di sperimentare servizi diversi
da quelli ordinariamente previsti dalla legge (cioè i nidi di
infanzia e i servizi integrativi disciplinati dagli articoli 3
e 4).
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Il nido d'infanzia è definito come un servizio educativo e
sociale di interesse pubblico, rivolto alle bambine e ai
bambini di età compresa tra i tre mesi e i tre anni, che, nel
rispetto della loro identità individuale, culturale e
religiosa, ne accompagna la crescita offrendo un luogo di
formazione, di cura e di socializzazione. Tra gli scopi
perseguiti, particolarmente significativi appaiono quelli di
garantire l'inserimento dei bambini disabili, di prevenire
ogni forma di emarginazione e di sostenere i genitori nella
cura dei figli, anche per facilitare l'accesso delle donne al
lavoro. Potranno essere previste modalità differenziate di
funzionamento dei nidi di infanzia in rapporto alle scelte
educative, ai tempi di lavoro dei genitori e alle esigenze
locali. I nidi di infanzia e i servizi integrativi potranno
essere istituiti anche presso i luoghi di lavoro.
I servizi integrativi ai nidi di infanzia, disciplinati
dall'articolo 4, sono volti a garantire risposte flessibili,
complementari e differenziate alle esigenze delle famiglie e
dei bambini. Essi potranno consistere in centri per bambini e
genitori o in spazi di accoglienza per i bambini da diciotto a
trentasei mesi che permettano una permanenza della durata
massima di cinque ore giornaliere. Le regioni dovranno
riconoscere e agevolare l'organizzazione di servizi
autogestiti da parte delle famiglie, e i comuni potranno
promuovere l'attivazione di servizi educativi e di cura presso
il domicilio delle famiglie o degli educatori.
L'articolo 5 dispone che l'accesso ai servizi per la prima
infanzia è aperto a tutte le bambine e i bambini di età
compresa tra i tre mesi e i tre anni, compresi quelli non
stabilmente residenti in Italia, e detta norme di principio in
merito alla partecipazione economica degli utenti al
finanziamento delle spese di gestione dei servizi, che non
potrà comunque essere superiore al 30 per cento dei costi medi
di gestione. L'articolo 6 disciplina le forme di
partecipazione attiva delle famiglie alla definizione delle
scelte educative e alla programmazione dei servizi.
Gli articoli 7, 8 e 9 individuano le funzioni attribuite
allo Stato, alle regioni ed ai comuni nella definizione e
nella realizzazione del sistema dei servizi per la prima
infanzia. In particolare, spetta allo Stato definire, tramite
un atto di indirizzo e coordinamento da emanare d'intesa con
la Conferenza unificata e previo parere delle competenti
Commissioni parlamentari, i criteri generali per la
programmazione, la realizzazione e lo sviluppo del sistema,
fissando tra l'altro i requisiti minimi organizzativi,
strutturali e del personale e gli orientamenti nazionali sul
piano educativo. Alle regioni è attribuito innanzitutto il
compito di programmare lo sviluppo del sistema dei servizi,
garantendo la partecipazione dei comuni e delle rappresentanze
delle famiglie. Tra gli altri compiti di maggior rilievo, si
segnalano quello di definire i criteri in base ai quali i
comuni autorizzano ed accreditano i servizi e le modalità per
la valutazione della loro qualità, e quello di ripartire i
fondi stanziati dalla legge. I comuni provvedono tra l'altro,
in forma singola o associata, a predisporre i progetti per la
realizzazione dei servizi e a rilasciare le autorizzazioni e
gli accreditamenti necessari, e possono erogare direttamente i
servizi.
L'articolo 10 detta norme di maggior dettaglio in materia
di autorizzazione al funzionamento dei servizi e di
accreditamento delle strutture fornite di particolari
requisiti qualitativi. Si stabilisce infatti che la
realizzazione e il funzionamento dei servizi è subordinata
all'autorizzazione comunale, mentre l'accreditamento, ottenuto
dai comuni sulla base dei requisiti indicati dalle regioni, è
condizione per l'accesso ai finanziamenti pubblici da parte di
soggetti privati. Per i servizi forniti da soggetti pubblici,
il possesso dei requisiti necessari per l'accreditamento è
condizione per il funzionamento.
L'articolo 11 prevede che una quota del Fondo per le
politiche sociali, pari a 5 miliardi di lire annue, sia
destinata alla realizzazione del sistema dei servizi per la
prima infanzia. Tali risorse sono ripartite di anno in anno
sulla base di indicatori quali la carenza di servizi per la
prima infanzia, anche in rapporto alla domanda espressa dal
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territorio, il tasso di natalità e quello di occupazione delle
donne con figli minori, e la sussistenza di situazioni di
particolare disagio sociale.
Gli articoli 12, 13 e 14 dettano norme in materia di
personale impiegato nei servizi per la prima infanzia. Si
stabilisce che il funzionamento dei nidi di infanzia e dei
servizi integrativi sia assicurato da educatori di infanzia,
con competenze psico-pedagogiche, e da addetti ai servizi
generali, distinti in professionalità diverse in rapporto alle
specificità dei servizi e dei moduli organizzativi. Inoltre, è
previsto che la direzione organizzativo-gestionale e
psicopedagogica dei servizi sia assicurata da un'apposita
figura professionale, quella del coordinatore pedagogico.
Specifiche disposizioni disciplinano la fase transitoria.
L'articolo 15 attribuisce alle unità sanitarie locali
compiti di vigilanza igienico-sanitaria sulle strutture dei
servizi, di promozione dell'integrazione dei bambini disabili
e con disagio socio-culturale e di prevenzione ed educazione
alla salute e all'alimentazione.
Infine, l'articolo 16 dispone l'abrogazione delle leggi
che attualmente disciplinano la materia degli asili nido.
L'esame istruttorio dei progetti di legge.
Il lungo esame in sede referente dei progetti di legge
confluiti nel testo unificato è stato avviato ancor prima
della presentazione del disegno di legge governativo, che, una
volta abbinato agli altri progetti, è poi venuto a costituirne
il nucleo centrale.
Il Comitato ristretto istituito dalla Commissione per il
loro esame ha proceduto ad una serie di audizioni informali,
sentendo in particolare il Forum delle famiglie, il Gruppo
nazionale nidi d'infanzia e l'associazione Percorsi per
crescere.
Dopo l'adozione del testo unificato elaborato dal Comitato
ristretto, il confronto in Commissione si è incentrato sulla
necessità di rafforzare le norme volte a garantire la piena
integrazione dei bambini disabili e di potenziare la
partecipazione diretta delle famiglie anche alla
organizzazione dei servizi, aspetti che si sono tradotti in
specifiche modifiche del testo.
Un punto centrale del dibattito è stato anche quello
dell'equilibrio tra l'esigenza di offrire servizi
qualitativamente adeguati su tutto il territorio nazionale e
quella del rispetto delle competenze di regioni e comuni,
anche in relazione all'opportunità di una corretta
applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale.
Un aspetto qualificante del testo esaminato in Commissione
era peraltro costituito dallo stanziamento di specifiche
risorse per la realizzazione del sistema dei servizi per la
prima infanzia, che, anche in considerazione della prolungata
mancanza di rifinanziamenti della legge n. 1044 del 1971, era
apparso a tutti i gruppi come preliminare esigenza per un
efficace intervento legislativo. In tal senso, la Commissione
era confortata dalla previsione del disegno di legge
governativo, che destinava a tal fine una somma pari a
trecento miliardi di lire annue, ad integrazione delle risorse
autonomamente stanziate da regioni ed enti locali. Il testo
risultante dagli emendamenti prevedeva pertanto, all'articolo
11, un incremento di 300 miliardi del Fondo per le politiche
sociali per la realizzazione del sistema dei servizi. Tali
significative risorse sarebbero state suddivise tra le regioni
in base agli indicatori sopra richiamati.
Quest'aspetto dirimente si è purtroppo rivelato anche il
più problematico. La Commissione bilancio, infatti, in sede di
esame in sede consultiva del testo risultante dagli
emendamenti, ha espresso parere contrario sul provvedimento
nel suo complesso, evidenziando sia problemi di mancata
quantificazione e copertura degli oneri derivanti da singole
disposizioni, sia, più in generale, l'insussistenza di
accantonamenti idonei alla copertura dell'incremento del Fondo
sociale.
La Commissione affari sociali ha pertanto sospeso l'esame
del provvedimento, in attesa di riuscire a definire, in
confronto con il Governo, una copertura alternativa,
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eventualmente sulla base degli accantonamenti definiti dalla
nuova legge finanziaria.
In effetti, il disegno di legge finanziaria per il 2001 ha
individuato i servizi educativi per i bambini di età inferiore
ai tre anni tra le finalità cui destinare gli accantonamenti
di tabella A relativi al Ministero del tesoro. Sulla base di
tale previsione, la Commissione ha ripreso l'esame del
provvedimento, modificando le disposizioni di spesa oggetto di
rilievi della Commissione bilancio. Peraltro, al momento del
nuovo esame da parte della Commissione bilancio i fondi
accantonati risultavano quasi interamente "prenotati" per il
finanziamento di altri provvedimenti. E' stato quindi
necessario rinunciare a stanziare risorse significative: esse
sono state ridotte a 5 miliardi annui, un ammontare che deve
essere ritenuto poco più che simbolico.
La Commissione ha peraltro ritenuto opportuno giungere
comunque alla conclusione dell'esame in sede referente, sia
per fornire un chiaro segnale di attenzione politica su un
tema particolarmente rilevante per le politiche per la
famiglia, sia nella speranza che la sua approvazione da parte
di almeno un ramo del Parlamento permettesse, nella prossima
legislatura, il più rapido esame di un testo su cui le forze
politiche si sono a lungo confrontate, e nell'auspicio che il
nuovo quadro finanziario rendesse disponibili le risorse che
non è stato possibile individuare.
Conclusioni.
Lo scioglimento anticipato delle Camere ha reso
impossibile conseguire anche questo parziale risultato.
Nell'esprimere il mio rammarico per la necessità di rinviare
nuovamente un intervento legislativo tanto atteso dalle
famiglie e dagli operatori, auspico peraltro che il lavoro
svolto dalla Commissione affari sociali su questo importante
tema possa costituire una base condivisa da tutte le forze
politiche per riprendere il confronto nella prossima
legislatura, nella consapevolezza della necessità di
intervenire quanto prima per rispondere alle esigenze
educative e di cura della prima infanzia.
Francesca CHIAVACCI, Relatore
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