| Onorevoli Colleghi! - Per l'agricoltura italiana, come
peraltro per tutto il "sistema" Italia, è giunto il momento di
sciogliere i nodi cruciali che si sono determinati a seguito
di un'azione legislativa scoordinata ed eccessiva, in maniera
da delineare le nuove strade che porteranno ad affrontare le
sfide poste dal mutato quadro nazionale, comunitario e
mondiale alle soglie del duemila.
Questo documento è volto ad individuare le possibili linee
di revisione relativamente ad uno dei temi strutturali più
importanti per la nostra agricoltura: la politica
fondiaria.
L'importanza di tale revisione, evidenziata peraltro da
tutti gli analisti di economia e politica agraria, risulta
evidente. Infatti, una corretta politica fondiaria e di
ristrutturazione delle unità aziendali è presupposto
fondamentale per l'attuazione di coerenti azioni volte alla
ottimizzazione del settore primario ed al miglioramento del
suo assetto nell'ambito del contesto dell'economia del
Paese.
Per delineare quali possono essere le possibili azioni
innovative in tale settore della politica agraria, pare utile
rivedere quanto è accaduto in Italia negli ultimi cinquanta
anni in tema di politica agraria in generale e di politica
delle strutture in particolare.
Infatti, l'agricoltura italiana è stata interessata, a
partire dal secondo dopoguerra, da un processo di cambiamento
radicale, dovuto allo sviluppo in senso industriale del Paese
ed alle trasformazioni tecnologiche ed organizzative di
carattere settoriale.
Questi due momenti hanno costantemente interagito e sono
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stati determinanti nell'indirizzare l'evoluzione del settore
primario, anche se altri elementi hanno giocato un loro ruolo
nella definizione dell'attuale assetto dell'agricoltura
italiana.
Ricordiamo, infatti, la "novità" Europa, il trasferimento
alle regioni di molte competenze amministrative in materia di
agricoltura e l'azione di tutta una lunga serie di leggi
inerenti le politiche di intervento e l'organizzazione della
macchina pubblica, od ancora il ruolo delle rappresentanze e
degli organismi di pressione, che hanno avuto uno spazio
crescente nell'influenzare l'assetto produttivo ed
organizzativo del settore agricolo.
La storia dell'evoluzione dell'agricoltura italiana è, in
sintesi, dovuta al complesso intreccio di tutti questi
elementi ed è in questo quadro che rientrano le problematiche
connesse all'assetto fondiario, al blocco dei contratti
agrari, alla modernizzazione delle aziende, ai divari
territoriali dello sviluppo.
Inoltre, accanto ai vecchi problemi dell'agricoltura
italiana, altri sono andati via via emergendo in tempi
recenti: tra questi hanno assunto una posizione rilevante le
tematiche ambientali e quelle che pongono l'attenzione
sull'evoluzione complessiva del sistema agro-alimentare.
Questo intreccio tra varie tematiche e la relativa
complessità del sistema di relazioni che interessano il
settore primario, determinano la necessità di nuovi approcci
risolutivi che mirino ad integrare sempre più l'agricoltura
nel contesto economico e sociale.
Nasce quindi l'esigenza di soffermarsi sugli aspetti
organizzativi ed istituzionali, comprendendo tra questi i
problemi connessi all'organizzazione della macchina pubblica e
quelli più strettamente inerenti l'organizzazione del settore:
dalle rappresentanze professionali agli organismi
economici.
Si tratta di argomenti che devono assumere un ruolo
cruciale nell'indirizzare i percorsi decisionali che
interessano la nostra agricoltura e che devono mirare ad
avviare un processo di "delegificazione" e semplificazione del
quadro normativo, al fine di renderlo realmente
applicabile.
EVOLUZIONE DELLA POLITICA AGRARIA E DELL'AGRICOLTURA ITALIANA
L'evoluzione dell'agricoltura italiana rappresenta il
risultato di una lunga serie di fattori concomitanti che,
interagendo tra di loro, hanno determinato l'attuale quadro
strutturale.
L'analisi dettagliata di tutti i fattori, della loro
importanza e delle relative aree di intersezione risulterebbe
operazione certamente impossibile in questa sede, per cui
sembra più opportuno delineare, attraverso i passaggi più
importanti, l'evoluzione delle tematiche di politica agraria
che più di altre hanno inciso sui fattori strutturali della
nostra agricoltura, facendo riferimento alle indicazioni che
vari economisti agrari hanno espresso sull'argomento.
La politica agraria nel periodo post-bellico.
Il problema fondiario ebbe, nell'immediato dopoguerra,
rilevanza centrale nel dibattito sulla politica agraria.
Infatti, la "questione fondiaria" non fu sollecitata
soltanto dalle strategie di sviluppo e di ammodernamento
dell'agricoltura, ma interferiva anche con la tematica
occupazionale, dalla quale discendevano sicuri riferimenti di
ordine sociale correlati, quindi, alla necessità di assicurare
stabilità politica all'intero Paese.
L'agricoltura aveva, nell'immediato dopoguerra, una
notevole importanza nell'economia nazionale in quanto vi erano
8,5 milioni di contadini, pari al 42 per cento della
popolazione attiva, i quali utilizzavano circa 18 milioni di
ettari di superficie agricola, anche se il settore concorreva
solo per il 20 per cento al prodotto interno lordo (PIL) del
Paese.
Inoltre, la condizione di povertà in cui viveva gran parte
del Paese, determinava un malcontento generalizzato, specie
delle popolazioni rurali, con il rischio di un incontrollabile
conflitto sociale.
In tale contesto la "questione fondiaria" divenne
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rapidamente l'asse portante della discussione politica e, a
seconda dei diversi punti di vista, l'intervento sull'assetto
fondiario venne finalizzato al perseguimento di obiettivi
diversi.
In particolare, si contrapponeva un disegno riformatore in
cui prevalevano le istanze redistributive a vantaggio dei ceti
lavoratori (braccianti e contadini) e che si sviluppava
intorno all'idea della riforma agraria generalizzata, mentre
dall'altro lato vi era l'obiettivo del potenziamento della
piccola proprietà, attraverso la creazione di strumenti idonei
a favorire l'accesso alla proprietà della terra.
Ovviamente, i due indirizzi erano il risultato di forti
istanze di tipo ideologico, connesse al disegno generale di
organizzazione della società, per cui la questione della
proprietà fondiaria non poteva che rivestire un ruolo di primo
piano.
Tali linee direttrici portarono, comunque, all'emanazione
di importanti provvedimenti di politica agraria: l'istituzione
della Cassa per la formazione della piccola proprietà
coltivatrice (decreto legislativo 24 febbraio 1948, n. 114, e
decreto legislativo 5 marzo 1948, n. 121) ed alcuni
provvedimenti che si inquadravano nell'ambito della riforma
fondiaria (legge Sila, legge stralcio e legge regionale per la
riforma fondiaria in Sicilia).
Queste azioni determinarono effetti significativi sul
piano della mobilità fondiaria, anche se la strada perseguita
per il risanamento delle strutture attraverso la politica
della formazione della proprietà contadina non è, a
posteriori, risultata vincente.
Probabilmente, tale situazione si è determinata in quanto
gli interventi furono pensati per scopi diversi da quelli
miranti alla definizione di aziende efficienti.
Tale considerazione trova riscontro nel fatto che la
legislazione tesa a favorire la proprietà contadina è
risultata scarsamente organica, piuttosto frammentaria e
limitatamente finanziata, presentandosi quindi più come una
legislazione occasionale e non come il risultato di una
organica linea di condotta legislativa.
Quindi, anche se le leggi di cui ci stiamo occupando
attuavano un principio costituzionale (richiamato agli
articoli 44 e 46), è evidente che la formazione della "piccola
proprietà contadina" si riprometteva soprattutto lo scopo di
fornire uno strumento volto ad affrontare la pressante fame di
terra che rendeva particolarmente teso il clima sociale delle
campagne in quegli anni.
La politica agraria negli anni sessanta e
settanta.
Con l'avvio degli anni sessanta e con il decollo
dell'economia del Paese, caratterizzata da un intenso processo
di industrializzazione, si determinò un grande esodo di
popolazione "agricola" e, nel contempo, prese l'avvio il
Mercato comune europeo, che spinse inevitabilmente
l'agricoltura nazionale a ricercare nuovi modelli produttivi
al fine di sostenere la sfida degli altri partner
europei.
Le principali azioni di politica agraria di questo periodo
furono i due cosiddetti "Piani verdi". Il primo "Piano verde"
(legge n. 454 del 1961) consisteva in un coordinato programma
di interventi statali che prevedeva la concessione di
contributi in conto capitale e sotto forma di agevolazioni
creditizie e che puntava a consolidare l'efficienza delle
aziende agricole nazionali.
Sulla stessa linea fu impostato il "Secondo Piano verde"
(legge 27 ottobre 1966, n. 910), che poneva una maggiore
attenzione agli interventi di mercato ed al finanziamento dei
capitali di esercizio per le aziende, oltre ad un particolare
interesse verso la cooperazione.
Con questi atti legislativi si voleva avviare una nuova
programmazione degli interventi in agricoltura, per cui la
ripartizione delle risorse finanziarie fu attuata all'interno
di un programma unitario, accompagnato da un documento di
indirizzi per obiettivi individuati territorialmente e per
comparto, anche se, a livello di attuazione, non venne
impostato l'aspetto relativo al coordinamento dei programmi,
tanto da determinare scarsi effetti operativi.
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Con la crisi economica che il Paese attraversò negli anni
settanta, acquistarono importanza anche altri problemi che
erano posti in secondo piano nel periodo precedente. In
particolare, viene posto al centro del dibattito della
politica agraria il problema del disavanzo negativo
agricolo.
L'esplosione del deficit agricolo-alimentare ha le
sue origini già nella metà degli anni sessanta, a causa della
spinta fortissima ai consumi, ma registra un notevole balzo in
avanti verso la metà degli anni settanta (in concomitanza con
la crisi petrolifera), per poi rimanere piuttosto stabile in
termini quantitativi, anche se in forte crescita in termini
monetari, a causa della pressione inflattiva interna e del
peggioramento delle nostre ragioni di scambio.
Sulla spinta di tale emergenza, si aprì in Italia un ampio
dibattito, orientato soprattutto ad approfondire l'analisi dei
flussi di scambio e delle componenti merceologiche del
disavanzo, oltre che a ricercare le ragioni di ordine
strutturale che lo determinavano.
L'analisi di questi temi ed il riesame critico delle
precedenti azioni promosse dai Piani verdi, portò ad una
rimodulazione dell'intervento a livello territoriale, al fine
di definire gli obiettivi di crescita settoriale e gli
strumenti più adatti per la loro realizzazione.
Tale rimodulazione dell'intervento pubblico in agricoltura
fu indotta anche dall'avvio dell'istituto regionale, la cui
competenza amministrativa in materia di agricoltura richiedeva
la delineazione di un quadro di riferimento in cui esse
dovevano muoversi.
La politica di programmazione negli anni ottanta.
Durante gli anni ottanta gli interventi programmatori si
concretizzarono nella formulazione di tre documenti di piano,
cui seguirono le relative leggi di spesa.
La prima legge di spesa, che risale alla fine degli anni
settanta (legge n. 984 del 1977, conosciuta come
"Quadrifoglio"), precedette l'approvazione del Piano, fissando
le procedure di programmazione tra Stato e regioni e
stanziando i finanziamenti per ogni singolo comparto; la
seconda legge di spesa (legge n. 752 del 1986) ha ripartito i
finanziamenti tra Stato e regioni, distinguendo tra azioni
orizzontali e settoriali; la terza (legge n. 201 del 1991) ha
soltanto rifinanziato la precedente legge senza apportare
significativi cambiamenti.
Per quanto riguarda in particolare i contenuti dei Piani,
nel primo fu posta particolare attenzione alla necessità di
contenere il deficit agro-alimentare, attraverso il
sostegno e lo sviluppo di alcuni settori produttivi al fine di
ottenere la sostituzione dei flussi di importazione. Inoltre,
venne assegnato spazio notevole alla "questione
occupazionale", specie per quanto atteneva alle possibilità di
correzione degli squilibri conseguenti all'esodo massiccio
dalle aree svantaggiate.
La legge che accompagnava il piano ("Quadrifoglio"),
prevedeva un programma pluriennale di spesa destinata ad
alcuni settori prioritari e definiva le procedure di
concertazione tra Stato e regione per la delimitazione
dell'attività, sia rispetto alla formulazione degli obiettivi
sia per le decisioni di spesa.
Tale legge è stata, però, criticata sotto molti punti di
vista: sia rispetto alla realizzazione degli obiettivi che si
proponeva di raggiungere (in quanto nel settore non si
realizzò lo slancio produttivo auspicato, non si attivò la
ripresa occupazionale e sotto il profilo del lavoro non si
arrestò il fenomeno della senilizzazione, conseguente
all'esodo delle popolazioni più giovani), sia riguardo agli
aspetti di regolamentazione della spesa da parte dello Stato
nei confronti delle regioni, giudicate da queste
eccessivamente vincolanti.
Inoltre, occorre precisare che gli obiettivi produttivi
fissati dalla legge Quadrifoglio e dal relativo Piano agricolo
nazionale (PAN) si muovevano in forte controtendenza rispetto
alla politica agricola comunitaria.
Infatti, la Comunità europea (CEE) aveva già avviato un
processo decisionale teso al controllo delle eccedenze per
cui, già all'inizio degli anni 1980, furono emanati i primi
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provvedimenti di contenimento della spesa comunitaria, ad
esempio mediante il controllo delle produzioni
(corresponsabilità sui cereali, quote latte, quantità massime
garantite per le oleaginose, eccetera).
L'analisi di tale discordanza risulta interessante in
quanto, proprio a partire da questo periodo, le azioni
comunitarie e quelle nazionali tendono a seguire vie
contrastanti a causa della divergenza tra la situazione
eccedentaria della Comunità europea e quella deficitaria
dell'Italia.
Concluso il PAN 1979 nel 1982, negli anni successivi la
politica di programmazione in agricoltura sembrò subire una
battuta d'arresto, tanto che ai fabbisogni finanziari del
settore si fece fronte soprattutto attraverso ripetuti
rifinanziamenti di leggi precedenti la "Quadrifoglio".
Solo nel 1985 venne approvato il secondo Piano. In esso fu
prevista una pluralità di atti e di soggetti che dovevano
concorrere in modo progressivo alla definizione degli
interventi. Lo Stato e le regioni, ognuno secondo le proprie
competenze, dovevano provvedere alla formulazione del
programma quadro di riferimento e delle direttive di base del
programma, a cui far seguire i piani specifici su singoli
settori di intervento che, a differenza della precedente
legge, non dovevano essere predeterminati ex ante.
La legge di spesa non risultava vincolata a specifici
settori di intervento, ma finanziava i soggetti - Stato e
regioni - cui era demandata la definizione delle linee
programmatiche, attraverso l'individuazione di azioni
orizzontali (di interesse generale) e verticali (di interesse
settoriale).
Furono previste, inoltre, specifiche attività volte al
potenziamento della cooperazione e dell'associazionismo in
generale.
L'obiettivo generale del Piano era individuabile, quindi,
nella crescita del reddito agricolo attraverso azioni
compatibili con la salvaguardia dell'occupazione, il
riequilibrio territoriale, la difesa ambientale e il
contenimento del deficit agro-alimentare. Risultano,
quindi, potenziati gli obiettivi del precedente intervento,
anche se per il loro raggiungimento si punta sul recupero di
competitività mediante la valorizzazione di alcuni elementi
strategici, quali il miglioramento della qualità dei prodotti
ed il maggior coordinamento tra gli agenti della filiera.
A questo nuovo PAN venne rimproverata l'eccessiva
genericità degli indirizzi programmatici e la scarsa coerenza
tra gli stessi (ad esempio, tra l'obiettivo di salvaguardia
dell'occupazione e quello di aumento del reddito), oltre alle
non poche difficoltà nella fase di attuazione, segnata da
sistematici ritardi negli stanziamenti (spesso ridotti
rispetto alle previsioni) e negli aggiornamenti dei documenti
programmatici in assenza di una effettiva azione di
monitoraggio. E' mancato, inoltre, un efficace coordinamento
con gli interventi sia della Comunità europea sia delle
regioni.
Il terzo Piano agricolo nazionale, valido per il periodo
1986-1990, approvato solo nel 1989, confermava il carattere
vincolativo esercitato dalla politica agricola comunitaria per
la politica nazionale e prevedeva gravi ripercussioni per il
settore a seguito della volontà comunitaria di far decrescere
il livello medio dei prezzi agricoli per tutte le produzioni
soggette alle organizzazioni comuni di mercato.
Inoltre, in riferimento alla situazione nazionale, il
Piano rilevava che i principali obiettivi della politica
agraria italiana degli ultimi decenni non erano stati ancora
raggiunti, per cui venivavo confermati gli scarsi risultati
della politica di programmazione agricola precedente, in
quanto a fronte di una ripresa dell'economia italiana nel suo
complesso, l'agricoltura vedeva accentuarsi la crisi in
atto.
Con tali premesse venivano individuati alcuni obiettivi
specifici da perseguire ed, in particolare, il mantenimento
dell'occupazione agricola in generale e giovanile in
particolare, il contributo al riequilibrio economico
territoriale; la difesa del territorio, dell'ambiente e delle
risorse idriche; il contributo al mantenimento di un adeguato
grado di autoapprovvigionamento alimentare.
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I problemi dell'agricoltura italiana alle soglie del
duemila.
Da quanto riportato in precedenza, risulta evidente che
sono diversi i fenomeni negativi che continuano a persistere
nelle forme patologiche del passato: ad esempio, la tematica
strutturale (frammentazione e polverizzazione delle aziende),
la mancanza di un'agile legislazione sull'affitto, l'assenza
di una coerente azione di pianificazione territoriale e di
intervento in generale, eccetera.
Inoltre, il rallentamento della crescita del settore dalla
seconda metà degli anni 1980, la presenza di evidenti segnali
di crisi, un'azione di politica agraria che appare incerta e
spesso in contrasto con le decisioni comunitarie, oltre che
condizionata dalla forte conflittualità tra Stato e regioni,
evidenziano una complessiva inefficienza dell'intervento
pubblico in agricoltura.
Ora, se si considera che l'entità dei trasferimenti al
settore attraverso i diversi interventi di politica agraria
supera il 50 per cento del valore aggiunto prodotto dal
settore, è assolutamente evidente che l'efficienza delle
istituzioni responsabili risulta essenziale per un settore che
riceve, così, consistenti trasferimenti dalla pubblica
amministrazione. Questo, purtroppo, non avviene. Ad esempio,
una recente verifica sullo stato di attuazione della legge n.
752 del 1986 per gli anni 1986-1990 ha accertato un rapporto
stanziamenti/pagamenti per la spesa di competenza regionale
(articolo 13) pari al 54,1 per cento e per quella di
competenza del Ministero competente (articolo 4) del 57,7 per
cento, con alcune eccezioni positive come per l'attività
svolta dalla Cassa per la formazione della proprietà contadina
in tema di ricomposizione fondiaria, per la quale il rapporto
stanziamenti/pagamenti è risultato pari al 99 per cento (per
un'analisi più dettagliata vedi oltre).
Comunque, i conflitti tra diversi livelli di competenza
amministrativa e l'efficacia del loro intervento sono gli
esempi più evidenti, ma non unici, della complessità della
macchina amministrativa che interviene sull'agricoltura
italiana.
In una visione di insieme, infatti, le organizzazioni
professionali ed economiche hanno avuto una forte connotazione
ideologica e forti legami con i partiti, anche se attualmente
esse vivono una fase di grande travaglio dovuto a difficoltà
interne, a problemi finanziari, alla mancanza di chiari
riferimenti di carattere politico a seguito della crisi di
tutto il sistema politico italiano.
Lo stesso discorso si ripropone per il movimento
cooperativo che sta attaversando un momento di forte travaglio
interno dovuto alle difficoltà economiche e finanziarie
vissute negli ultimi anni da alcune grandi imprese cooperative
(prima fra tutte la Federconsorzi). Tale crisi ha messo in
luce che la forma cooperativa non sempre può offrire soluzioni
adeguate sul piano finanziario e manageriale, se vuole
rispettare i princìpi di solidarietà e di gestione democratica
propri dell'ideale cooperativo.
Anche le associazioni dei produttori attraversano un
periodo di grave difficoltà; tali associazioni (volute prima
dal regolamento CEE n. 159 del 1966, come strumento
dell'organizzazione comune di mercato del settore
ortofrutticolo per disciplinare l'offerta ed intervenire sul
mercato in caso di crisi e poi estese agli altri settori con
il regolamento CEE n. 1360 del 1978 del Consiglio del 19
giugno 1978) si sono dovute confrontare con i timori di una
possibile concorrenza su comuni aree di influenza manifestate
da parte delle organizzazioni professionali e delle
cooperative.
Infine, occorre ricordare che l'agricoltura italiana,
anche se in misura minore rispetto ad altri Paesi, ha subìto
negli anni recenti gli effetti della modernizzazione delle
imprese e dell'evoluzione della domanda e dei processi di
distribuzione dei prodotti alimentari, che l'hanno portata a
trasformarsi da settore a sistema agro-alimentare.
Ovviamente, la complessità dei rapporti che si creano tra
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le imprese che operano nelle filiere del sistema e la
dimensione mondiale raggiunta dal mercato dei beni
agro-alimentari richiedono, per essere vincenti, una efficace
organizzazione dell'offerta.
In conclusione, dall'esame dell'attuale quadro complessivo
relativo al settore primario, emergono ancora una volta i
limiti di una organizzazione complessiva che non ha saputo
rinnovarsi per rispondere al mutato quadro di rapporti
intersettoriali e dei livelli decisionali che agiscono sul
settore, per cui occorre procedere rapidamente sulla strada
della ristrutturazione della nostra agricoltura.
Per ottemperare a ciò si avverte l'esigenza di
"fotografare" attentamente la realtà agricola italiana
attuale, in maniera da individuare gli interventi più coerenti
per tracciare i nuovi percorsi della politica agraria alle
soglie del duemila.
L'AGRICOLTURA ITALIANA OGGI:
ASPETTI STRUTTURALI ED ECONOMICI
Per poter definire l'attuale connotazione strutturale
dell'agricoltura italiana si è fatto riferimento ad alcune
ricerche nell'ambito dell'economia agraria svolte di recente
da vari enti, tra cui INEA, INSOR, NOMISMA e CENSIS.
La struttura fondiaria italiana.
Se si procede ad un'analisi della situazione attuale
dell'agricoltura italiana dal punto di vista "strutturale", il
settore risulta costituito da oltre 3 milioni di aziende, con
una dimensione media di 7,5 ettari per unità.
Tale numerosità non trova riscontro in nessun'altra realtà
agricola europea, tanto che l'ampiezza media aziendale è circa
la metà di quella media comunitaria. Inoltre, se si suddivide
tutto il complesso per classi di ampiezza, viene evidenziato
che le aziende inferiori all'ettaro rappresentano il 33 per
cento del numero ed appena il 2 per cento della superficie
totale, quelle comprese tra 1 e 10 ettari raggiungono il 55
per cento del numero ed il 24 per cento della superficie,
mentre la classe oltre i 10 ettari interessa il 12 per cento
del numero ed il 74 per cento della superficie.
Evidentemente, la superficie aziendale non è
necessariamente legata al risultato "economico-reddituale"
dell'azienda (una "piccola" azienda floricola di un ettaro
fornisce una produzione lorda di gran lunga superiore rispetto
a quella di un'azienda di tipo estensivo di 20 ettari) ma in
linea generale esiste un stretta relazione di dipendenza tra
le due variabili.
Emerge, quindi, che circa 2,6 milioni di aziende (che
coltivano circa 6 milioni di ettari) presentano una dimensione
media di 2,25 ettari e quindi non possono costituire imprese
economicamente efficienti e competitive sul piano strutturale,
come quelle che ricadono nella classe di ampiezza superiore a
10 ettari (371 mila unità per oltre 17,7 milioni di ettari) le
quali presentano una superficie media di 45 ettari.
In riferimento al tipo di conduzione, l'universo aziendale
complessivo è dominato dalla conduzione diretta del
coltivatore (96 per cento del numero e 70 per cento della
superficie), contraddistinta da una dimensione di 5,5 ettari
per unità, a cui si affianca l'impresa condotta con salariati
(3,6 per cento e 29 per cento in termini di numero e di
superficie) con oltre 56 ettari di superficie disponibile.
Questa sintetica analisi del quadro strutturale
dell'agricoltura italiana fa emergere un dato di fatto
rilevante: le oltre 3 milioni di aziende censite costituiscono
un numero poco o nulla espressivo della autentica base
produttiva agricola del Paese; sotto il profilo strutturale,
sembra piuttosto delinearsi una realtà costituita da circa
350-400 mila aziende vere e proprie, mentre il resto risulta
assolutamente al disotto dei livelli economici marginali.
Per un'analisi più approfondita della realtà produttiva
del settore agricolo, occorre far seguire all'analisi
strutturale una più approfondita analisi dei risultati
economici del sistema agricolo italiano. Infatti, presa come
punto di riferimento l'impresa "mercantile vitale", ossia
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quella in grado di remunerare ai prezzi correnti almeno una
unità lavorativa a tempo pieno (per un controvalore di almeno
di 21-22 milioni di lire), è possibile ripartire l'universo
censito in sottogruppi omogenei.
La suddivisione adottata conduce ad individuare tre gruppi
di imprese:
a) un primo gruppo, il cui reddito lordo oscilla
tra 0,5 e 5 milioni di lire per azienda, con un valore medio
di 2,2 milioni che non è possibile considerare costituito da
imprese produttive vere e proprie, in quanto tali imprese non
sono in grado di fornire neppure un reddito di pura
sussistenza. D'altra parte, la loro ampiezza è talmente
ridotta (appena 1,4 ettari di superficie agricola utilizzabile
(SAU)) da determinare una situazione reddituale scarsamente
significativa. Si tratta, quindi, di orti familiari o
residenze delle famiglie operanti in attività extra-agricole o
forme di attaccamento-conservazione al patrimonio;
b) un secondo gruppo, definibile "marginale", con
un reddito lordo che varia da 8,5 a 17,2 milioni di lire,
corrispondente ad un valore medio di circa di 12 milioni. Tale
redditività non è ancora in grado di remunerare una unità di
lavoro a tempo pieno, ma tali realtà sembrano capaci di
fornire un'entità di reddito per unità produttiva, pur se
modesta, da riguardare come una voce integrativa di altri
introiti principali derivanti da attività extra-aziendali.
Peraltro, queste imprese "marginali", di ampiezza variabile
tra 6 e 9 ettari di SAU (cioè 8,5-12 ettari totali), possono
essere considerate come una sorta di riserva occupazionale (di
grande utilità nei periodi congiunturali di crisi economica
dell'intero sistema produttivo del Paese) e come valido
presidio paesaggistico-ambientale permanente del territorio
agricolo di rilevante importanza collettiva;
c) un terzo gruppo, formato da imprese agricole
economicamente "vitali", in quanto forniscono un reddito tale
da retribuire ai prezzi di mercato i fattori impliciti (terra,
lavoro autonomo e capitale-impresa). Si tratta, però, del
gruppo di aziende che, in termini numerici, risulta
minoritario (soltanto l'11,5 per cento del totale) ma che
occupa più del 58 per cento della SAU disponibile e realizza
oltre il 70 per cento del reddito complessivo. Al suo interno
si collocano le imprese il cui reddito lordo va da circa 24 a
393 milioni di lire, cioè un valore medio ponderato di oltre
72 milioni per azienda, che si pone ai livelli delle
agricolture europee più avanzate.
In definitiva, tale analisi sulla redditività delle
imprese conferma la visione attuale del settore: l'agricoltura
italiana è caratterizzata sul piano produttivo-strutturale non
tanto da oltre 3 milioni di unità aziendali, quanto, più
concretamente, da circa 350 mila imprese vere e proprie (a
cui, al massimo, si possono affiancare in subordine altre 300
mila unità "marginali") aventi una dimensione economica e
territoriale idonea ad operare in modo efficiente in una
economia di mercato.
Tali dati trovano conferma nella recente indagine condotta
dal CENSIS: L'impresa diretto-coltivatrice nella nuova
agricoltura, presentata nell'ambito di un incontro promosso
dalla Cassa per la formazione della proprietà contadina e
volto a tracciare le possibili linee di evoluzione di tale
ente pubblico (Roma, marzo 1994).
Da tale indagine è emerso che di questa minoranza
"produttiva" non tutte le imprese "sono ugualmente reattive
alla condizione di mercato o permeabili all'introduzione di
processi innovativi nella propria organizzazione". Sulla base
di un'indagine campionaria svolta su 1.215 aziende
appartenenti al gruppo d'efficienza, è stato stimato che
"soltanto un sesto delle aziende produttive (cioè circa 50
mila) può essere considerato veramente "evoluto" e
"innovativo", mentre la restante parte, pur se produttiva,
risulta molto rigida e poco sensibile agli stimoli
esterni".
Inoltre, il CENSIS evidenzia che: il 20,2 per cento delle
imprese non ha acquisito nessuna innovazione negli ultimi
cinque anni; il 36,8 per cento è poco o nulla propensa ad
introdurne alcuna nei prossimi tre anni; l'83 per cento delle
stesse imprese impiega soprattutto capitale aziendale per
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finanziarsi; il 75,9 per cento vende la propria produzione
prevalentemente sul mercato locale ed appena il 10,6 per cento
su quello nazionale; l'utilizzazione dei servizi di supporto è
piuttosto limitata, specie nei riguardi dei servizi "avanzati"
quali pubblicità, marketing, formazione, eccetera;
l'indirizzo produttivo prescelto è, in generale, teso verso la
specializzazione su poche linee di prodotto e ciò avviene nel
73,5 per cento dei casi; per le strategie di mercato il 65,3
per cento delle aziende non è interessato a perseguire
obiettivi di qualità, né di certificazione, né di marchio.
Gli effetti sul reddito della struttura aziendale e
possibili azioni positive.
La suddivisione dell'universo tra imprese economicamente
"vitali" ed imprese marginali, risulta importante al fine di
verificare gli effetti della riduzione nel tempo dell'entità
del reddito agricolo disponibile, espresso a valori
costanti.
Infatti, è stato constatato che con la diminuzione del
livello reddituale sia totale sia per unità di prodotto, anche
le unità aziendali si riducono sempre più alle sole imprese
efficienti, cioè a quelle che strutturalmente e
tecnologicamente riescono ad adattarsi alle modificazioni
indotte dal mercato.
Pertanto il mercato, attraverso la ragione di scambio
(prezzi incassati/prezzi pagati) allorquando diviene
sfavorevole, incide in maniera negativa sul reddito
dell'impresa e se questa non reagisce in modo adeguato alle
sollecitazioni dei prezzi ne determina la scomparsa.
Si determina, quindi, un processo evolutivo attraverso il
quale vengono emarginate prima le aziende piccole e
piccolissime, poi quelle più ampie e si innescano, inoltre,
tutti quei meccanismi che portano a forme di adattamento più o
meno vincenti.
Risulta evidente, però, che se la ragione di scambio si
mantiene sfavorevole nel lungo periodo, come è avvenuto per la
nostra agricoltura negli ultimi decenni, il numero di aziende
è inevitabilmente destinato a contrarsi: infatti, nel caso
dell'Italia si è passati da 4,1 a 3 milioni di aziende e di
queste ultime soltanto il 10 per cento circa del totale
possano considerarsi vere e proprie imprese mercantili.
Inoltre, va evidenziato che l'offerta agricola è aumentata
nel tempo nonostante la flessione dei prezzi all'azienda, ma
mentre in un primo momento la contrazione registrata per i
prezzi di vendita è stata più che compensata dall'aumento
della produttività, negli ultimi venticinque anni il recupero
produttivo non è avvenuto, in quanto il tasso di incremento
della produttività non ha tenuto il passo rispetto all'aumento
dei prezzi pagati dagli agricoltori.
Di fronte ad una simile entità decrescente della ragione
di scambio e per un così lungo periodo, gli effetti sul
reddito diventano insostenibili, nonostante i miglioramenti
tecnici e produttivi attuali.
Tutto questo è ancora più problematico per quelle imprese
che operano su basi aziendali di piccola dimensione e che,
impossibilitate a raggiungere volumi di produzione con
tecnologie avanzate tali da assorbire le conseguenze negative
sul reddito dovute al modificarsi del sistema dei prezzi, sono
costrette a muoversi ai margini del settore (ad esempio con il
part-time).
Quindi, l'area dell'efficienza economica, con il
peggiorare della ragione di scambio, tende a restringersi con
il tempo per cui solo le imprese strutturalmente adeguate e
condotte da imprenditori professionali possono affrontare le
sfide di un'economia di mercato sempre più
internazionalizzata.
A questo punto, constatato che l'universo aziendale
dell'agricoltura nazionale non può considerarsi composto da
oltre 3 milioni di unità indifferenziate e considerato che il
Paese attraversa un momento storico nel quale le risorse
collettive disponibili sono ridotte, si rende necessario
attuare azioni differenziate di politica agraria che
determinino:
a) lo sviluppo del gruppo di imprese che è in
grado di operare secondo un'ottica di mercato (300-400 mila)
Pag. 10
ed al cui interno, secondo il CENSIS, esiste un'ampia base
costituita da unità tradizionali (circa 250 mila) che
richiedono consistenti investimenti innovativi di prodotto e
di processo per continuare a sussistere come imprese
economicamente "vitali".
b) la ristrutturazione di altre 300 mila imprese
relative all'area economica "marginale", in quanto esse
possono assicurare una notevole utilità "sociale", soprattutto
nei periodi congiunturali di crisi occupazionale, oltre a
rappresentare una salvaguardia ambientale e paesaggistica nel
territorio agricolo;
c) la predisposizione di una specifica
legislazione che eviti l'accesso alle scarse risorse destinate
al settore agricolo da parte delle rimanenti 2,3 milioni di
unità aziendali (non facenti ormai parte del comparto delle
vere imprese produttive, quindi "fazzoletti" di terra
utilizzati per altri fini: residenziali, ricreativi,
patrimoniali, eccetera).
In conclusione, le possibili linee di intervento nella
politica agraria che scaturiscano complessivamente
dall'analisi sui temi strutturali, portano ad individuare le
seguenti linee di intervento che riguardano, nell'insieme, una
decisa politica delle strutture; una innovativa politica del
credito; una mirata politica della ricerca; una decisa
politica finalizzata alla preparazione professionale
tecnico-economica dell'agricoltore; una corretta politica
previdenziale e fiscale.
Si tratta, ovviamente, solo dell'enunciazione delle linee
di un possibile programma di politica agraria che metta le
varie categorie di imprenditori nelle condizioni di realizzare
adattamenti coerenti con l'individuazione delle soluzioni
idonee a contenere il costo unitario di produzione: cioè
migliore qualità del prodotto e riduzione del coeficente
tecnico, vale a dire l'entità dei fattori immessi nell'unità
di bene ottenuto.
L'approfondimento di queste tematiche e la proposizione di
soluzioni coerenti all'attuale quadro produttivo italiano
devono quindi rappresentare un impegno forte verso cui far
convergere tutti gli sforzi degli operatori pubblici e privati
che hanno realmente a cuore le sorti della nostra
agricoltura.
UN NUOVO STRUMENTO PER LA
RISTRUTTURAZIONE FONDIARIA
L'analisi riportata nei capitoli precedenti evidenzia
l'attualità delle problematiche legate alla politica di
riordino fondiario e, più in generale, ad una politica di
ristrutturazione del "sistema agricoltura".
Su alcune di tali tematiche ha esercitato la sua attività,
dal dopoguerra in poi, la Cassa per la formazione della
proprietà contadina. L'azione che essa ha svolto è stata
inizialmente di complemento alle attività di riforma fondiaria
e di consolidamento dell'impresa diretta coltivatrice per
evolvere, poi, verso forme di intervento sempre più orientate
alla costituzione di imprese agricole in grado di affrontare
il mercato.
L'attività dell'ente ha determinato a partire dal 1948 la
costituzione di oltre 20 mila aziende mediante l'acquisto e
l'assegnazione, con patto di riservato dominio, di oltre 300
mila ettari, creando posti di lavoro stabili ed a basso costo
per la collettività.
In questa sua azione, l'ente è stato particolarmente
attento a creare le condizioni di base per costruire delle
efficienti imprese coltivatrici sia sotto il profilo tecnico
che economico.
Uno dei presupposti di base della sua operatività è stato
quello di dotare l'azienda che veniva costituita di una
superficie adeguata alle capacità lavorative della famiglia
coltivatrice e, al tempo stesso, creare le condizioni tecniche
per il conseguimento di un sufficiente reddito. Indicativo è,
infatti, il rapporto medio tra superficie acquistata e imprese
costituite che risulta pari a ettari 14,5, valore sicuramente
ottimale, specie se confrontato con la superficie media
aziendale a livello nazionale (pari ad ettari 7,5).
Occorre anche considerare che il citato dato è influenzato
Pag. 11
dal non consistente valore medio relativo al periodo 1948-1962
(rapporto tra superficie acquistata e impresa pari ad ettari
5,7): tale dato risulta strettamente dipendente da un
indirizzo politico che privilegiava gli aspetti occupazionali
e di stabilizzazione sociale. Infatti, nel momento in cui
l'ente si è svincolato da tale politica di intervento, il
valore medio della superficie assegnata (negli ultimi
trent'anni) è stato pari ad ettari 25,1.
Inoltre, se si considera che per un'alta percentuale di
casi la superficie assegnata va ad arrotondare una precedente
base fondiaria condotta dal coltivatore richiedente, risulta
evidente che l'intervento della Cassa assume una incidenza di
tutto rispetto nel panorama agricolo nazionale, volto a
formare aziende che mirano ad entrare in quella élite
che abbiamo visto in precedenza caratterizzare la vera e
propria componente professionale in agricoltura.
Particolarmente intensa in questi ultimi anni è stata,
infine, l'attività dell'ente rivolta ad attivare iniziative di
innovazione tecnologica, riconversione colturale con
produzioni alternative e valorizzazione ambientale, allo scopo
di favorire l'adeguamento aziendale alla nuova politica
agricola comunitaria.
Attualmente, l'apertura di nuove sedi regionali e
l'incremento della pianta organica del personale (con un'età
media compresa tra venticinque e trentacinque anni) ha
consentito di potenziare fortemente l'attività di assistenza
integrata agli assegnatari, superando la limitazione della
verifica tecnico-economica al solo momento iniziale di
formazione dell'impresa agricola ma con una sua riproposizione
durante tutto l'arco di tempo lungo il quale si svolge il
rapporto di assegnazione.
Pertanto, l'attuazione di numerose iniziative innovative
sta modificando e migliorando di fatto la tipologia e la
direzione degli interventi.
Questi risultati operativi sono stati raggiunti grazie ad
un'agile struttura amministrativa che ha consentito di elevare
notevolmente l'efficienza e l'efficacia di spesa dell'ente.
Infatti, come ricordato nei capitoli precedenti, una recente
indagine sullo stato di attuazione della legge n. 752 del
1986, ha accertato che la Cassa è uno dei pochi centri di
spesa nell'ambito della pubblica amministrazione operante nel
settore agricolo ad aver raggiunto ottimali rapporti tra
stanziamenti, impegni e pagamenti.
Questo dato risulta di fondamentale importanza se si pensa
che, data la particolare modalità operativa dell'ente
(concessione di mutuo per l'acquisto del capitale fondiario,
con patto di riservato dominio sul terreno), un'alta
efficienza nella spesa permette di moltiplicare rapidamente
gli effetti degli interventi grazie ai rientri delle rate di
ammortamento.
A fronte, però, del buon livello di operatività raggiunto
e del processo "autoevolutivo" che l'ente ha messo in atto per
ottimizzare i risultati dei suoi interventi (ad esempio:
differenziazione dei tassi per le zone svantaggiate e di
montagna; preferenza per i giovani coltivatori tra i diciotto
ed i quarant'anni; collaborazione con enti di ricerca al fine
di accelerare il processo di trasmissione dei risultati
sperimentali; promozione di associazioni tra assegnatari nel
settore dell'agricoltura eco-compatibile; definizione di un
circuito organico di aziende Cassa esercitanti l'attività
agrituristica; realizzazione di procedure specifiche per
l'applicazione del programma nazionale di prepensionamento -
regolamento CEE n. 2079/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992),
sono ravvisabili diversi fattori che ne limitano l'attività e
che fanno riferimento a vincoli di natura legislativa.
In particolare, sono evidenziabili due ordini di elementi:
un primo attinente l'attività specifica della Cassa, un
secondo, invece, che rende il quadro normativo
" extra- Cassa" obsoleto sotto molti aspetti e di sicuro
ostacolo al processo di ristrutturazione della nostra
agricoltura.
In riferimento al primo ordine di elementi, che potremo
definire "interni", si rileva la necessità di modificare la
tipologia dei possibili soggetti beneficiari dell'azione
Cassa; la possibilità (sulla base del modello francese delle
SAFER) di estendere il diritto di prelazione a favore della
Cassa in riferimento alle compravendite dei terreni; la
definizione di nuove e più continue fonti finanziarie volte a
Pag. 12
soddisfare la crescente richiesta di intervento che viene
rivolta alla Cassa dal mondo agricolo; la modifica dei termini
temporali previsti per il vincolo di indivisibilità, al fine
di renderlo coerente con l'attuale dinamicità produttiva; una
più corretta applicazione della procedura per la definizione
dell'indennità di esproprio a favore degli assegnatari in caso
di espropriazione per pubblica utilità.
Se si analizzano, poi, i fattori "esterni" che
interagiscono con l'attività dell'ente, si può rilevare che
esiste una serie di elementi di natura agricola ed
extra-agricola che, se rimossi con adeguati provvedimenti
legislativi porterebbero ad un potenziamento notevole delle
attività operative.
In ogni caso, l'esistenza di nodi che riguardano il ruolo
delle istituzioni, la necessità di una maggiore integrazione
delle imprese, la revisione della operatività degli enti
territoriali (per citarne solo alcuni), determina la necessità
di un ampio dibattito volto a considerare interventi di
carattere generale che vanno al di là della semplice
formazione dell'impresa efficiente.
Certo è fondamentale la considerazione che la Cassa per la
formazione della proprietà contadina, nata nel 1948, fino ad
ora non ha sostanzialmente mutato il suo modo di operare, in
rapporto invece ad una dinamica realtà della società contadina
in continua trasformazione, e ciò per una perenne distrazione
del legislatore ad affrontare con prontezza ed energia una
sostanziale modifica degli strumenti regolamentari e
legislativi.
Questo è il vero e unico problema per la Cassa.
Non possono attribuirsi alla struttura qualsivoglia
responsabilità, perché numerosissime e continue sono state le
sollecitazioni rivolte, in tutte le sedi competenti, per
uscire da un ghetto di abbandono a volte amplificato da
impressioni negative, superficiali ed approssimative.
La struttura dell'ente è viva, vitale, dotata di grande
capacità tecnica; ha da tempo abbandonato la ritualità
dell'ordinario, ma aspetta soltanto e semplicemente
l'attenzione dei pubblici poteri.
Appare, quindi, utile procedere ad un'analisi più
dettagliata delle varie tematiche presentate, al fine di
individuare le possibili azioni innovative sia attinenti al
livello organizzativo interno sia, più in generale, al quadro
normativo di riferimento.
Di seguito si riportano alcune considerazioni su
problematiche che non sono di natura parziale ma che
ineriscono in maniera determinante sull'attività dell'istituto
e che quindi per essere realizzate sul piano delle concretezze
evidentemente abbisognano di provvedimenti legislativi.
Una nuova regolamentazione della Cassa andrebbe approvata
per legge anche se lo strumento amministrativo previsto -
previo parere del Consiglio di Stato - sembrerebbe idoneo. Una
approvazione con legge consentirebbe però una più coerente
risoluzione di molteplici problemi.
Diritto di prelazione.
La Cassa non può attualmente intervenire nei casi di
richiesta di acquisizione di terreni a seguito dell'esercizio
del diritto di prelazione da parte dei coltivatori
richiedenti. Infatti, le leggi che disciplinano tale normativa
(legge n. 590 del 1965; legge n. 817 del 1971) non permettono
alla Cassa di intervenire in tali casi in quanto trattasi di
diritto soggettivo, per cui tale possibilità è riservata
esclusivamente al singolo coltivatore.
Per la Cassa, quindi, che acquista direttamente i terreni
per poi assegnarli con patto di riservato dominio a chi ne ha
fatto richiesta, è precluso ogni intervento nella fattispecie
di che trattasi. In definitiva, l'ente non ha potuto estendere
il suo intervento proprio alle operazioni riguardanti i
coltivatori richiedenti legittimati dalle leggi all'esercizio
del diritto di prelazione, per cui tale inibizione appare
fortemente penalizzante proprio per quelle figure
professionali (coltivatori affittuari o confinanti per i quali
la Cassa ha riconosciuto la validità delle iniziative
proposte) che andrebbero invece tutelate.
La possibilità di esercitare il diritto di prelazione in
Pag. 13
tale fattispecie, consentirebbe alla Cassa di operare in
maniera più organica, realizzando quell'azione di riordino
fondiario auspicata da più parti quale momento fondamentale
per una riqualificazione delle imprese agricole al fine di
renderle realmente competitive sul mercato.
La possibilità indicata in precedenza consentirebbe,
inoltre, alla Cassa di avvicinarsi ad un modello di società
per la gestione del mercato fondiario ispirata alle SAFER
francesi. Infatti, alle SAFER, costituite in Francia nel 1960,
la legge accorda il diritto di prelazione nel caso di vendita
di fondi agricoli, per cui ogni proprietario che intende
vendere è tenuto, due mesi prima della data prevista per la
vendita, a comunicare prezzo e modalità alla SAFER
dipartimentale. In relazione a programmi territoriali che
tengono conto di aspetti produttivi ed ambientali, la SAFER
decide o meno di intervenire nell'acquisizione del terreno;
una volta costituita una valida azienda ed individuato
l'agricoltore idoneo alla coltivazione, procede
all'assegnazione.
Al finanziamento delle SAFER provvedono contributi statali
(in relazione all'entità degli interventi) e mutui a lungo
termine concessi da istituti regionali. Inoltre, esse sono
autorizzate ad assumere, con contratti di affitto a lungo
termine, terreni che a loro volta vengono subaffittati
nell'ambito di specifici piani di intervento.
In definitiva, la possibilità della Cassa di esercitare il
diritto di prelazione trova giustificazione nella opportunità
per la collettività di controllare, attraverso l'ente
pubblico, il mercato immobiliare al fine di evitare che
acquisti non coerenti effettuati da parte di categorie extra
agricole possano alterare la fisionomia di interi territori e
possano determinare la destrutturazione delle imprese
agricole.
Inoltre, attraverso l'estensione del diritto di prelazione
si innescherebbe un processo virtuoso nell'ambito del sistema
fiscale riguardante i passaggi di proprietà relativi agli
immobili rurali. Infatti, il rischio per i contraenti di un
intervento della Cassa, li motiverebbe fortemente ad indicare
in atto il prezzo reale di compravendita e non un valore
"automatico", come attualmente avviene per evitare
l'accertamento da parte degli uffici competenti. Si
avvierebbe, finalmente, un vero e proprio processo di
trasparenza nel mercato fondiario, con indubbi vantaggi per il
fisco, ma soprattutto per i veri operatori agricoli; infatti,
un differenziato sistema di tassazione relativo ai passaggi di
proprietà (ad esempio, ottimizzando l'attuazione del sistema
relativo ai benefìci fiscali per le figure professionali
agricole) permetterebbe di sgombrare il mercato fondiario da
operatori extragricoli che, grazie solo alla loro maggiore
capacità di spesa ed al sistema fiscale poco efficiente,
determinano un andamento del livello dei prezzi totalmente
svincolato dalla reale redditività dei fondi.
In definitiva, l'introduzione del diritto di prelazione a
favore della Cassa risulterebbe di fatto (per il solo effetto
di essere previsto nel nostro ordinamento) un valido strumento
per l'orientamento della mobilità fondiaria verso gli
operatori professionali agricoli che, con il loro lavoro e la
loro impresa, possono realmente far "rendere" la terra non
come mera rendita di posizione o di possesso, ma attraverso un
reale incremento della ricchezza del Paese grazie alle
impareggiabili produzioni che la nostra agricoltura riesce a
dare.
La proposta appare però fortemente innovativa per cui,
allo stato, sembrerebbe più realistico limitarsi a consentire
alla Cassa di poter esercitare il diritto di prelazione in
sostituzione del prelante.
Resta fermo, però, per l'avvenire il segnale dato in
analogia a quanto avviene in Francia con le SAFER.
Soggetti beneficiari.
Le leggi istitutive della Cassa furono dirette a favorire
l'insediamento dei coltivatori diretti; ancora oggi, a livello
formale, per la definizione delle figure professionali che
possono accedere alle provvidenze di legge (coltivatori
diretti, braccianti agricoli). Si prendono in considerazione
parametri che fanno riferimento alle giornate lavorative
necessarie per la conduzione dei terreni. Tali parametri
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appaiono, però, ormai superati dall'evoluzione tecnologica
delle aziende agricole. Inoltre, si vanno profilando due
tipologie nettamente distinte: imprese che competono in un
mercato sempre meno protetto (agricoltura professionale) ed
imprese marginali (imprese di pura sussistenza).
Al primo gruppo di imprese, che possono assumere anche la
tipologia di imprese familiari, la politica agraria dovrà
indirizzare in maniera selettiva quei benefìci che, in base
alle prospettive di riuscita ed alle reali necessità,
consentono di assumere il ruolo di veri e propri imprenditori.
Tale selezione permetterà di costituire una classe agricola
stabile, strutturata e motivata, in grado di fare investimenti
e di competere sul mercato.
Si tratta, in definitiva, di allargare il campo di
applicazione dell'azione Cassa a nuove figure professionali
operanti in agricoltura, quale l'imprenditore agricolo a
titolo principale (IATP), così come previsto da tutta la
normativa comunitaria.
L'aspetto finanziario.
Con l'ampliamento dell'intervento della Cassa a nuove
figure professionali e con la possibilità di esercitare il
diritto di prelazione sul modello delle SAFER francesi, si
determina la necessità di una più consistente e continua
dotazione finanziaria.
Pertanto, oltre agli apporti al patrimonio attraverso
l'intervento diretto dello Stato, occorre prevedere innovative
fonti di finanziamento. In particolare, si può prevedere il
ricorso a mutui bancari, con l'assistenza da parte dello Stato
nel pagamento degli interessi, in misura tale da rendere
possibile per gli agricoltori l'accesso a tale tipo di
credito.
Altra ipotesi per il finanziamento dell'attività della
Cassa riguarda la possibilità per l'ente di emettere
obbligazioni garantite dal patrimonio, in quanto i terreni
vengono acquistati e rivenduti con patto di riservato
dominio.
Infine, occorre verificare tutte le possibili linee di
finanziamento che potranno essere attivate dalle misure
previste nell'ambito della politica strutturale che l'Unione
europea sta delineando.
Potrebbe, inoltre, essere valutata l'opportunità di
utilizzare il Meliorconsorzio, oggi ristrutturato in società
per azioni, quale braccio finanziario del Ministero e, quindi,
della Cassa per la formazione della proprietà contadina. La
collaborazione fra il Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali ed il Meliorconsorzio è antica, ed
inoltre, se realizzata, non costituirebbe "monopolio", atteso
che il pacchetto azionario del citato istituto fondiario è
rappresentativo di un ampio ventaglio di istituti di credito.
D'altra parte, qualunque organismo che partecipi allo sviluppo
sia pure per aspetti parziali di un settore produttivo (nel
caso di specie quello primario) non può non essere assistito
da una finanziaria.
Al fine di ottimizzare l'utilizzazione di tale dotazione
finanziaria, verrà prevista la differenziazione della entità
del finanziamento, della sua durata e del tasso di interesse a
favore dell'assegnatario. I criteri di base per la definizione
di tali differenziazioni terranno in considerazione vari
elementi, tra cui l'età del beneficiario, la sua capacità
professionale e la possibilità di un reale sviluppo aziendale
che si concretizza nella valutazione di progetti integrati.
Vincolo di indivisibilità.
Il vincolo di indivisibilità sul fondo grava attualmente
per trent'anni; negli intenti del legislatore la lunghezza di
tale periodo era giustificata dalla necessità di garantire la
stabilità delle operazioni fondiarie effettuate dalla Cassa e,
nel contempo, era strumento di garanzia della continuità
dell'impresa familiare.
Sebbene tali intendimenti continuino ad avere una logica,
si potrebbe comunque ipotizzare una riduzione di tale periodo
a vent'anni, almeno per adeguare il vincolo ai dettati del
codice civile e porre le basi per omogeneizzare il periodo di
riferimento delle normative regionali.
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Triplicazione dell'indennità di esproprio.
All'assegnatario non viene riconosciuta la triplicazione
dell'indennità prevista dalla legge n. 865 del 1971, in quanto
il riservato dominio della Cassa determina la non attribuzione
ad esso della figura di proprietario-coltivatore. Tale
interpretazione risulta però riduttiva, in quanto
l'assegnazione con patto di riservato dominio da parte della
Cassa può essere considerata quale garanzia del credito
concesso.
Stricto jure, evidentemente, il diritto di proprietà
dell'assegnatario si verifica solo al pagamento dell'ultima
rata di prezzo e ciò è, sul piano dell'ordinamento giuridico,
non mutuabile.
Si tratta, in buona sostanza, di assimilare il
proprietario all'assegnatario soprattutto in considerazione
che l'assegnatario manifesta un vero e proprio animus
possidendi.
La necessità dell'adeguamento dell'indennità diviene molto
pressante se si considerano le operazioni di pubblica utilità
previste in alcune zone interessate dai progetti relativi
all'alta velocità ferroviaria dove, tradizionalmente, la Cassa
ha operato ed opera in modo intenso.
Programma di prepensionamento.
Le modifiche operative delineate relativamente
all'intervento della Cassa sono coerenti con la necessità di
attivare in maniera organica il programma nazionale di
prepensionamento previsto dal citato regolamento CEE n.
2079/92.
L'approvazione comunitaria di tale programma delega, di
fatto, alla Cassa funzioni non solo di assistenza e
monitoraggio ma anche la possibilità di acquisto dei fondi
resi disponibili dai cedenti e la rivendita ai giovani
rilevatari in possesso dei requisiti. La portata che avrà
l'attuazione pratica del citato regolamento può indurre la
creazione di specifiche procedure e rendere necessario
prevedere particolari dotazioni di bilancio. In particolare,
risultano necessarie dotazioni adeguate almeno al numero di
trasferimenti previsti nel piano.
In tale modo si potrà avviare un organico piano di
ristrutturazione fondiaria oltre che incidere in maniera forte
sul problema della senilizzazione dell'agricoltura
italiana.
Regime successorio.
Il trasferimento dell'attività agricola non è garantito
dall'odierno regime successorio, potendosi favorire il
frazionamento aziendale ed il trasferimento dell'impresa a
soggetti lontani dal mondo agricolo. In alcuni Paesi membri
dell'Unione europea ed in alcuni territori italiani il regime
successorio agricolo è tutelato da alcuni istituti giuridici
particolari. La legge sulla salvaguardia e la valorizzazione
delle zone montane (legge n. 97 del 1994) associa, nei comuni
montani, alla conservazione dell'integrità dell'azienda
agricola, il diritto all'acquisto della proprietà fra eredi
considerati affittuari ai sensi dell'articolo 49 della legge
n. 203 del 1982.
Affitto.
La legislazione attuale è, come noto, rigida e
vincolistica, come rilevabile dall'interesse che suscitano gli
accordi in deroga istituiti con l'articolo 45 della legge n.
203 del 1982, occasione questa, peraltro, non pienamente
sfruttata anche dai soggetti preposti, anche a causa delle
limitate iniziative condotte a livello provinciale. Una
riforma ed un potenziamento di tale strumento a favore dei
beneficiari potrebbero portare efficacemente ad un ampliamento
delle unità di coltivazione.
Credito agrario.
Attualmente la possibilità di concedere credito
despecializzato a breve e medio termine è, di fatto, concesso
ad istituti di credito non tradizionali. Il testo unico
entrato in vigore il 1^ gennaio 1994 determina, difatti, una
trasformazione radicale del credito agrario. Alle categorie
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finanziabili dalla legge fondamentale del 1928 si aggiunge
tutto il comparto agro-industriale, agrituristico, commerciale
e di valorizzazione dei prodotti, con aumento di competitività
all'accesso per tutto il sistema agro-industriale.
E' abolita la specializzazione del credito agrario per le
banche autorizzate così come i tempi (limiti) e le finalità di
concessione. Tutti gli enti creditizi possono, quindi,
svolgere tutte le attività di finanziamento regolate da leggi
speciali, concretizzando l'approccio di "banca universale"
della direttiva CEE del 15 dicembre 1989.
Inoltre, tutti gli istituti di credito possono erogare
finanziamenti agevolati, purché sia effettuata un'apposita
convenzione con l'amministrazione pubblica competente, sentita
la Banca d'Italia.
La eliminazione degli schedari regionali, inoltre,
potrebbe portare ad un'inasprimento di garanzie da parte delle
banche, nonostante il mantenimento in vita del privilegio
legale.
Da tali aspetti deriva che il settore agricolo ha ed avrà
bisogno sempre più di finanziamenti accordati sulla base di
analisi economiche, finanziarie e sulla redditività degli
investimenti, così come avviene all'estero.
Progetti integrati.
La domanda del capitale fondiario è derivata da una
domanda di impresa specie per i giovani agricoltori;
quest'ultima assume oggi caratteristiche che superano il
concetto di attività agricola tradizionale e di produzione. E'
necessario, quindi, facilitare l'accesso a contributi per
progetti integrati, sia ambientali sia per filiera, sul
modello delle normative previste per lo sviluppo dell'impresa
giovanile (legge n. 44 del 1986 sulla imprenditorialità
giovanile).
Revisione degli enti territoriali.
La trasformazione degli enti di colonizzazione in enti di
sviluppo fu effettuata con l'emanazione della legge n. 454 del
1961, tuttavia con il decreto del Presidente della Repubblica
n. 257 del 1966 si dovette rafforzare l'azione del primo Piano
verde, in quanto la prima riforma non ebbe buon esito.
Tra le attribuzioni che gli enti di sviluppo ebbero ci
furono, fra l'altro, la promozione ed agevolazione dello
sviluppo dell'impresa agricola a carattere familiare e le
deleghe per la promozione delle operazioni di ricomposizione
fondiaria. Essi vennero, quindi, concepiti come soggetti
attivi di programmazione zonale con autonomia di governo a
forte rappresentanza di interessi di categoria locale. Oggi,
vi sono segnali di una loro evoluzione indirizzata a deleghe
di più ampia portata.
Tale trasformazione fa sorgere la necessità di una
Authority centrale che coordini l'azione di tali
"agenzie" e ne attui il monitoraggio dei risultati, al fine di
un accordo unitario con le linee di politica agraria nazionale
e comunitaria, evidentemente in un rapporto di corretta
definizione in sede di Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano.
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