| PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti osservazioni:
al capo I - nel rispetto del processo di decentramento e
di separazione delle funzioni e compiti dello Stato da quello
delle regioni e degli enti locali - si invita la Commissione
di merito a rendere il titolo al plurale: "Obblighi delle
pubbliche amministrazioni";
all'articolo 2, onde evitare che il termine "prestazioni
obbligatorie" contenuto nel titolo richiami ambiguamente i
trattamenti sanitari obbligatori di cui all'articolo 35 della
legge n. 833 del 1978, si invita la Commissione di merito a
sostituirlo con "prestazioni dovute";
all'articolo 2, comma 1 il riferimento al titolo terzo
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977
appare alquanto generico, comprendendo tale titolo anche norme
irrilevanti rispetto all'oggetto del provvedimento. Il comma
1, inoltre, sembra contenere una norma ambigua, giacché non è
chiaro se essa semplicemente richiami la normativa vigente a
tutela di soggetti in situazione di difficoltà per motivi di
salute, età od altro, o se invece estenda tali norme alle
persone non autosufficienti, sancendo quindi una vera e
propria equiparazione quanto agli effetti;
all'articolo 2, il comma 4 sia sostituito dal seguente:
"I comuni tenuti alle prestazioni socio-assistenziali a favore
della persona non autosufficiente, qualora il loro ambito
territoriale sia minore di quello di competenza dell'unità
sanitaria locale, di cui al decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modificazioni, sono tenuti ad
associarsi ovvero a delegare detta funzione ad organismi
associativi già costituiti e finalizzati allo svolgimento di
servizi ed interventi socio-assistenziali. Trascorsi sei mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, provvede
alla costituzione delle associazioni obbligatorie il
presidente della giunta regionale o delle province autonome di
Trento e di Bolzano, secondo le disposizioni dei rispettivi
statuti e, qualora questi non provveda tempestivamente, il
commissario di Governo";
al medesimo articolo 2, comma 6, le parole "o dal
commissario di Governo" siano sostituite dalle seguenti: "e
delle province autonome di Trento e di Bolzano o, qualora
questi non provveda tempestivamente, dal commissario di
Governo";
all'articolo 3 il comma 1 non specifica che i soggetti
interessati alla stipula dell'accordo di affidamento sono
quelli del comma 2; sarebbe preferibile, quindi accorpare i
due commi per evitare difficoltà interpretative;
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all'articolo 4, si rileva che l'accordo di affidamento
in esso previsto ha per parti l'affidante (genitore, parente,
ecc.) e l'affidatario (persone fisiche, comunità, ecc.).
Secondo quanto dispone tale articolo, l'affidato non è parte
dell'accordo, tuttavia può manifestare il suo dissenso e
privare di effetto l'accordo al momento dell'inizio
dell'esecuzione, purché le sue motivazioni vengano confermate
dal giudice tutelare. Tale schema contrattuale, che
volutamente ricalca quello del contratto a favore di terzi,
solleva talune perplessità, poiché la produzione di effetti
giuridici in capo a un terzo, per effetto di una stipulazione
contenuta in un contratto inter alios actus, senza
necessità di una accettazione espressa o tacita da parte del
terzo è subordinata all'esistenza di due requisiti:
l'incidenza limitata alla sfera giuridica patrimoniale
del terzo;
la portata esclusivamente vantaggiosa, sul piano
economico patrimoniale, per il terzo della stipulazione.
Al di fuori di questi limiti l'ingerenza nella sfera
giuridica altrui mediante gli strumenti dell'autonomia
negoziale è vietata per i principi costituzionali di
uguaglianza e libertà, nonché dall'articolo 1372, comma 2, del
codice civile. Infatti ai privati, non disponendo come gli
enti pubblici di poteri autoritativi, non è consentito
produrre effetti giuridici nella sfera altrui senza il
consenso degli interessati. Tali requisiti, tuttavia, non
sembrano sussistere nell'accordo di affidamento, considerato
che la prestazione dell'assistenza non ha esclusivamente una
valenza patrimoniale. Infatti, mentre l'obbligo di
mantenimento ha carattere patrimoniale (e si distingue
dall'obbligo di prestazione degli alimenti perché più ampio,
in quanto riguarda tutte le esigenze della vita e non solo
quelle essenziali), l'obbligo di assistenza ha un contenuto
più ampio. La giurisprudenza si è occupata dei contratti
atipici di assistenza (cfr. C. Cass., prima sez. civ.,
sentenza 9 ottobre 1996, n. 8825), negando la loro
riconducibilità alla fattispecie della rendita vitalizia
poiché l'obbligo di assistenza ha carattere continuativo (e
non periodico, come l'obbligo del vitaliziante), la
prestazione è indeterminata (essendo parametrata sulle
mutevoli esigenze dell'assistito), inoltre essa è comprensiva
del mantenimento, della convivenza e della assistenza
materiale e morale. Si tratta di una prestazione infungibile,
il che attribuisce carattere fiduciario al contratto. Tale
prestazione, pur essendo suscettibile di valutazione
economica, corrisponde a un interesse marcatamente non
patrimoniale del debitore. Va segnalato, infine, che la
persona non autosufficiente, non essendo né inabilitata né
interdetta, ha piena capacità di agire.
Per tali motivi si ritiene necessario invitare la
Commissione di merito a tutelare maggiormente la persona in
affidamento di quanto non faccia l'attuale formulazione
dell'articolo 4. Pur prendendo atto dell'impossibilità di
tipizzare i casi di non autosufficienza e comprendendo che
tale condizione può essere la più variegata, si ritiene
che:
sarebbe preferibile prevedere un espresso consenso da
parte del soggetto affidato per la perfezione dell'accordo di
affidamento, presupponendosi, comunque, in assenza di
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dichiarazione di interdizione o inabilitazione, che questi sia
capace di agire. In ogni caso, la notifica dell'accordo ai
servizi sociali consente ad essi di investire il pubblico
ministero per l'attivazione della procedura di interdizione e
inabilitazione, quando risulti che il soggetto affidato non
sia in grado di provvedere adeguatamente ai propri interessi
per deficienze psichiche o intellettive. Configurando dunque
il soggetto affidato come parte dell'accordo, dovrebbero
conseguentemente essere espunte le norme di rinvio
all'articolo 1411 del codice civile;
siccome al comma 2, affinché non abbia effetto
l'accordo in presenza della manifestazione di esplicito
dissenso dell'affidato, occorre la conferma del giudice
tutelare, è necessario meglio precisare che il giudice
tutelare, in tal caso, si limiti a certificare la volontà con
la presa d'atto, senza poter compiere valutazioni in merito,
fatta sempre salva la facoltà di attivazione delle procedure
(come previsto dal successivo articolo 14) per l'interdizione
o l'inabilitazione quando ciò sia ritenuto opportuno;
occorre che l'affidato sia ricompreso tra i soggetti
che possono risolvere l'accordo ai sensi del successivo comma
5, nel caso in cui la persona affidata non abbia perso la
capacità di agire. Si invita la Commissione di merito ad
esplicitare che debba essere consentito il recesso da parte
dell'affidando in qualunque momento essendo comunque
espressamente fatta salva la rifusione delle spese sostenute
dall'affidatario. Inoltre, appare lesivo del diritto della
persona non autosufficiente che il giudice tutelare debba
apprezzare il "giustificato motivo" del suo recesso
(valutazione che invece appare necessaria nel caso di recesso
da parte dell'affidante o dell'affidatario);
all'articolo 5, comma 1, lettera b), non è chiaro
se l'amministrazione ordinaria spetti all'affidatario solo nel
caso in cui egli sia stato espressamente delegato
dall'amministratore di sostegno o anche in tutti i casi in cui
la nomina di tale amministratore non sia stata ancora
effettuata. In quest'ultimo caso l'affidatario svolgerebbe, in
sostanza, funzioni di mandatario senza aver ricevuto alcuna
indicazione sulle modalità con cui svolgere tale incarico;
il comma 4 dell'articolo 5 attribuisce all'affidante il
potere di designare l'amministratore di sostegno, senza
attribuire al giudice tutelare alcun potere di valutazione
circa la scelta effettuata dall'affidante, anche ove questa
possa contrastare con gli interessi del soggetto non
autosufficiente;
l'articolo 6, comma 1, sembra formulato in maniera
impropria: sarebbe preferibile prevedere l'applicazione
dell'articolo 692 del codice civile anche nel caso di persone
non autosufficienti, estendendo così l'istituto della
sostituzione fidecommissaria al di fuori dell'ipotesi di
interdizione e inabilitazione. Non si vede inoltre la
necessità di consentire espressamente le donazioni modali in
favore dell'affidatario, essendo queste normalmente
permesse;
quanto al comma 3, del medesimo articolo 6, che
disciplina le categorie dei successibili, si segnala che
l'ordine previsto dal codice civile viene inopinatamente
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invertito, in quanto il coniuge, che nel vigente articolo 565
del codice civile è al primo posto, viene inserito dopo i
collaterali e i parenti naturali. Valuti inoltre la
Commissione di merito se l'introduzione di una nuova figura di
successore legittimo, quale l'affidatario, non pregiudichi il
sistema della successione legittima così come configurato nel
codice civile;
quanto al comma 5 dello stesso articolo 6, si segnala
l'opportunità di sostituire le parole: "proposta di
affidamento", con le seguenti: "accordo di affidamento", dal
momento che per la perfezione dell'accordo occorre la
manifestazione del consenso di tutte le parti;
valuti la Commissione di merito se l'articolo 8, nel
sopprimere i poteri di iniziativa del pubblico ministero nella
procedura di inabilitazione e interdizione, possa contrastare
con le esigenze di tutela della persona, compito fondamentale
della Repubblica ai sensi dell'articolo 2 della Costituzione.
Per le stesse ragioni potrebbe apparire criticabile la
previsione di cui all'articolo 18, comma 8, che rende
meramente facoltativo l'intervento del pubblico ministero nel
procedimento di nomina dell'amministratore di sostegno.
Inoltre, si segnala che nell'ottica della soppressione dei
poteri del pubblico ministero, appare contraddittorio il comma
1 dell'articolo 14 che attribuisce al pubblico ministero il
compito di promuovere il giudizio di interdizione o di
inabilitazione;
l'articolo 16, comma 2, appare ultroneo poiché il
termine quinquennale per l'azione di annullamento è il termine
previsto dal codice civile.
all'articolo 17, è opportuno che venga inserito (al
comma 1) anche il riferimento esplicito all'articolo 19, onde
evitare che tra le annotazioni in margine all'atto di nascita
venga omessa la trascrizione della revoca del provvedimento di
amministrazione di sostegno;
infine, all'articolo 20, valuti la Commissione - al fine
di favorire la diffusione dell'istituto dell'affido di persona
non autosufficiente - di esentare dalla tassa di registrazione
(ovvero di limitare la tassa ad una misura fissa minima) anche
il contratto di affidamento.
(Parere espresso il 19 novembre 1997).
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