| Onorevoli Colleghi! - I debiti "fuori bilancio"
denominati anche "residui passivi di fatto" risultano
costituiti da quelle obbligazioni "irritualmente contratte" da
parte della pubblica amministrazione, ossia assunte in
contrasto con le regole giuridiche ed economiche che regolano
l'attività gestionale degli enti locali.
Il fenomeno dei "residui passivi di fatto", largamente
diffuso fra gli enti locali operanti nell'intero territorio
nazionale, è stato ridimensionato dal decreto-legge 2 marzo
1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
aprile 1989, n. 144.
L'articolo 23, comma 3, del citato decreto-legge n. 66 del
1989 fissa il principio che l'effettuazione di qualsiasi
spesa, da parte della pubblica amministrazione, è consentita
esclusivamente se sussistono la deliberazione autorizzativa
adottata dall'organo competente nelle forme previste dalla
legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonché l'impegno
contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove non
esiste il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di
previsione, da comunicare ai terzi interessati.
L'articolo 24 del citato decreto-legge n. 66 del 1989
consente alle amministrazioni comunali, provinciali ed alle
comunità montane di procedere all'accertamento della
legittimità dei "debiti fuori bilancio" esistenti alla data di
entrata in vigore della legge n. 144 del 1989 (25 giugno 1989)
con deliberazione da adottarsi da parte dei rispettivi
consigli. Il comma 2 del citato articolo 24 fissa il principio
che il riconoscimento del debito può avvenire solo ove le
Pag. 2
forniture, opere o prestazioni siano state eseguite per
l'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza
dell'ente locale, e deve essere, per ciascun debito, motivato
nell'atto deliberativo. La deliberazione di riconoscimento da
parte dei consigli comunali, provinciali o delle comunità
montane avrebbe dovuto altresì indicare i mezzi di copertura
finanziaria ed impegnare in bilancio i fondi necessari.
Da quanto in precedenza esposto si può rilevare che il
primo provvedimento legislativo adottato dal Parlamento, che
tende a sanare, con il riconoscimento da parte dei consigli
comunali, provinciali e delle comunità montane, la legittimità
dei "debiti fuori bilancio", riguarda tutte le "obbligazioni
irritualmente contratte", purché le relative "forniture, opere
o prestazioni" siano state eseguite per l'espletamento di
pubbliche funzioni e servizi di competenza dell'ente
locale.
La relativa delibera avrebbe dovuto essere adottata dai
rispettivi consigli entro il sessantesimo giorno dalla data di
entrata in vigore della legge n. 144 del 1989.
Una proroga a tale termine risulta concessa dal
legislatore nazionale alle amministrazioni locali con il
decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38, il cui
articolo 14- ter dispone che le amministrazioni
provinciali, i comuni e le comunità montane che non hanno
provveduto all'applicazione dell'articolo 24 del decreto-legge
2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla
legge 24 aprile 1989, n. 144, possono adottare la relativa
delibera di consiglio entro il termine perentorio del 30
settembre 1990, a pena di decadenza. Resta confermato il
principio che il riconoscimento del debito può avvenire per le
forniture, opere e prestazioni eseguite per l'espletamento di
pubbliche funzioni e servizi di competenza dell'ente
locale.
Una successiva proroga al termine del 30 settembre 1990 è
stata concessa alle amministrazioni locali dall'articolo
12- bis del decreto-legge 12 gennaio 1991, n. 6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n.
80, che dispone che il termine perentorio ed a pena di
decadenza, per l'adozione della deliberazione di
riconoscimento di "debiti fuori bilancio", è fissato, in via
definitiva, al 15 luglio 1991. Al riconoscimento provvede il
consiglio comunale o provinciale, secondo le disposizioni
contenute nell'articolo 24 del decreto-legge 2 marzo 1989, n.
66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989,
n. 144, per le opere, forniture di beni, di servizi, di
prestazioni ordinate o per pendenze comunque costituite in
epoca antecedente alla entrata in vigore della legge 8 giugno
1990, n. 142. Tale norma ha consentito, pertanto, alle
amministrazioni locali di poter adottare la delibera entro la
data del 15 luglio 1991 limitatamente però al riconoscimento
della legittimità dei debiti fuori bilancio che scaturiscono
da obbligazioni irritualmente contratte in data anteriore alla
entrata in vigore della legge 8 giugno 1990, n. 142.
Per le regioni a statuto speciale munite di potestà
legislativa in materia di ordinamento amministrativo degli
enti locali operanti nel territorio di competenza, la data
entro la quale può procedersi al riconoscimento della
legittimità dei debiti fuori bilancio non può che riferirsi a
quella di entrata in vigore della legge regionale di
recepimento della legislazione nazionale. (Nell'ambito della
regione Sicilia, la legge 8 giugno 1990, n. 142, è stata
recepita con legge regionale 11 dicembre 1991, n. 48, entrata
in vigore il 1^ gennaio 1992).
Si sono evidenziate le possibilità date dal legislatore
nazionale alle amministrazioni locali di poter procedere al
riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio
concedendo diversi rinvii e precisamente:
a) decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito,
con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989 n. 144:
possibilità di poter adottare l'atto deliberativo di
riconoscimento entro il 25 giugno 1989;
b) decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990,
n. 38: possibilità di poter adottare l'atto deliberativo di
Pag. 3
riconoscimento entro la data del 30 settembre 1990;
c) decreto-legge 12 gennaio 1991, n. 6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n.
80: possibilità di poter adottare l'atto deliberativo di
riconoscimento entro la data del 15 luglio 1991 limitatamente
alle obbligazioni irritualmente assunte in data anteriore alla
entrata in vigore della legge 8 giugno 1990, n. 142. (Per le
regioni a statuto speciale con potestà legislativa in materia
di ordinamento amministrativo locale, entro la data di entrata
in vigore della legge regionale di recepimento della citata
legge n. 142 del 1990).
In conseguenza di quanto in precedenza analizzato, a far
data dalla entrata in vigore della legge 8 giugno 1990, n.
142, tutte le amministrazioni locali operanti nel territorio
nazionale, con esclusione di quelle ricadenti nell'ambito
delle regioni a statuto speciale con propria potestà
legislativa in materia di ordinamento amministrativo, non
possono proporre ai rispettivi consigli deliberazioni di
riconoscimento di debiti fuori bilancio tranne nei casi di cui
al comma 4 dell'articolo 12- bis del decreto-legge 12
gennaio 1991, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge
15 marzo 1991, n. 80), relativi a debiti fuori bilancio
derivanti da:
a) sentenze passate in giudicato;
b) copertura di disavanzi di enti, aziende e
organismi dipendenti dal comune o dalla provincia, a seconda
dell'ente interessato;
c) procedure espropriative o di occupazione di
urgenza per opere di pubblica utilità;
d) fatti e provvedimenti ai quali non hanno
concorso in alcuna fase interventi o decisioni di
amministratori o dipendenti dell'ente. (Per la regione Sicilia
la citata procedura si ritiene che trovi attuazione a partire
dal 1^ gennaio 1992, data di entrata in vigore della legge
regionale 11 dicembre 1991, n. 48, che recepisce ed estende
nel territorio siciliano la legge 8 giugno 1990, n. 142, con
integrazioni e modificazioni).
Tale casistica è stata modificata dal decreto legislativo
25 febbraio 1995, n. 77. Infatti, a decorrere dalla sua
entrata in vigore, i "debiti fuori bilancio" riconoscibili
risultano stabiliti dall'articolo 37, comma 1, e,
precisamente, si tratta di "debiti fuori bilancio" derivanti
da:
a) sentenze passate in giudicato o sentenze
immediatamente esecutive;
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende
speciali e di istituzioni nei limiti degli obblighi derivanti
da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato
rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui
all'articolo 23 della legge 8 giugno 1990, n. 142, ed il
disavanzo derivi da fatti di gestione;
c) ripiano delle perdite, nei limiti e nelle forme
previste dal codice civile o da norme speciali, di società di
capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici
locali;
d) procedure espropriative o di occupazione di
urgenza per opere di pubblica utilità;
e) fatti e provvedimenti ai quali non hanno
concorso, in alcuna fase, interventi o decisioni di
amministratori, funzionari o dipendenti dell'ente.
Da quanto in precedenza esposto, a far data dalla entrata
in vigore della legge 8 giugno 1990, n. 142, nonché dalla
entrata in vigore delle leggi regionali che recepiscono la
citata legge n. 142 del 1990, le amministrazioni locali non
hanno potuto più procedere al riconoscimento della legittimità
dei "debiti fuori bilancio" qualora si tratti di obbligazioni
"irritualmente contratte" relative alla fornitura di beni, di
servizi e prestazioni nonché alla esecuzione di opere
pubbliche per l'espletamento di pubbliche funzioni o per
attività di competenza dell'ente locale.
Anche per quanto riguarda le modalità di finanziamento
della delibera di riconoscimento, ai sensi del citato articolo
Pag. 4
37, dei "debiti fuori bilancio", il decreto legislativo 25
febbraio 1995, n. 77, consente di poter utilizzare l'avanzo di
amministrazione (articolo 31, comma 2), le entrate
dell'esercizio in corso e quelle relative ai due esercizi
successivi, mediante un piano di rateizzazione concordato con
i creditori, con divieto di poter utilizzare le entrate
provenienti dall'assunzione di prestiti e quelle aventi
specifica destinazione nonché i proventi derivanti da
alienazione di beni patrimoniali disponibili (articolo 36,
comma 3), e per ultimo, facendo ricorso alla contrazione di
mutui (articolo 37, comma 3).
Quanto fin qui esposto tende soprattutto a focalizzare il
principio secondo il quale il legislatore, al fine di
eliminare la massa dei "residui passivi di fatto" derivante da
impegni irritualmente assunti, che appesantivano i bilanci
degli enti locali, introdusse la norma in base alla quale
l'effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente
se sussista la deliberazione autorizzativa nelle forme
previste dalla legge (articolo 23 del decreto-legge 2 marzo
1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
aprile 1989, n. 144) consentendo però, con il successivo
articolo 24, comma 1, del citato decreto-legge n. 66 del 1989,
di poter riconoscere la legittimità di tutte le spese prive
della delibera autorizzativa purché derivante da obbligazioni
assunte per forniture, opere o prestazioni eseguite per
l'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza
degli enti locali. La relativa delibera, come già affermato,
avrebbe dovuto essere adottata dai consigli interessati entro
il 25 giugno 1989. Tale termine, come detto in precedenza, è
stato prorogato al 30 settembre 1990 e successivamente al 15
luglio 1991.
Certamente le citate disposizioni legislative hanno
consentito alle amministrazioni locali del Paese di poter
regolarizzare i "debiti fuori bilancio" denominati "residui
passivi di fatto", derivanti da obbligazioni "irritualmente
contratte", ossia senza il rispetto delle regole giuridiche e
contabili che sono proprie della gestione finanziaria degli
enti locali.
Tale problema pertanto, oggi, non avrebbe dovuto formare
oggetto di discussione se non fossero intervenute situazioni
di "gestione anomala" collegate alle difficoltà
"politico-amministrative-contabili" che hanno interessato la
quasi totalità delle amministrazioni locali operanti
nell'intero territorio nazionale a partire dall'esercizio 1990
e successivi.
Le richieste giudiziarie, che hanno dato origine al
fenomeno meglio conosciuto con il termine di "tangentopoli"
investendo la quasi totalità delle amministrazioni locali, in
concreto ne hanno bloccato qualsiasi attività amministrativa,
anche quella che avrebbe dovuto garantire la gestione
"ordinaria" che gli enti locali sono chiamati a svolgere per
il soddisfacimento dei bisogni primari della collettività
amministrata.
La quasi totale paralisi politico-amministrativa degli
organi istituzionali (sindaco-presidente della
provincia-giunta e consiglio) nonché la necessità di dover
garantire ai cittadini amministrati gli investimenti "urgenti
ed indilazionabili" ritenuti necessari ed indispensabili per
il soddisfacimento delle esigenze non procastinabili, hanno
riproposto l'insorgere delle cosiddette obbligazioni
"irritualmente contratte" ossia degli impegni che, per
sopperire alle necessità "urgenti ed indilazionabili", sono
stati assunti "senza il rispetto delle regole giuridiche ed
economiche" che sono proprie della gestione degli enti locali
(articolo 23 del citato decreto-legge n. 66 del 1989; articolo
3, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni).
La carenza di attività da parte delle giunte comunali o
provinciali, nonché dei rispettivi consigli, da un lato ha
determinato la ricomparsa dei "debiti fuori bilancio" mentre
dall'altro ha consentito l'accumularsi di ingenti "avanzi di
gestione" che hanno successivamente determinato rilevanti
"avanzi di amministrazione". Non vi è dubbio che parte
consistente di detti avanzi di amministrazione risulta
costituita anche da quelle obbligazioni "irritualmente
contratte" per far fronte alla fornitura di beni, esecuzione
Pag. 5
di opere o prestazioni di servizi di competenza degli enti
locali per l'espletamento di pubbliche funzioni e servizi,
richiesti dalla collettività amministrata per il
soddisfacimento di bisogni "urgenti ed indilazionabili".
E' incontestabile l'affermazione in base alla quale gli
esercizi finanziari 1990-1991 e soprattutto 1992-1993 e parte
del 1994 evidenziano la quasi totale inattività degli organi
istituzionali preposti alla gestione politico-amministrativa
degli enti locali del Paese.
Tale inattività ha, di fatto, riproposto il problema
relativo ai debiti "fuori bilancio" costituiti da obbligazioni
irritualmente contratte, non perché l'ente locale evidenziava
deficienze di "disponibilità finanziarie" bensì per gravi
carenze strutturali ed organizzative, per l'insorgere di
errori materiali, per l'inerzia degli organi istituzionali che
non hanno consentito che gli impegni venissero assunti nel
rispetto dei princìpi e delle regole che sono alla base della
gestione finanziaria degli enti locali.
Il ricostituirsi dei "debiti fuori bilancio" assume
gravità rilevante soprattutto perché trattasi in prevalenza di
obbligazioni che scaturiscono da forniture di beni, esecuzione
di opere, prestazioni di servizi non rientranti fra le
fattispecie previste dall'articolo 37 del decreto legislativo
25 febbraio 1995, n. 77, per cui non è possibile procedere al
loro riconoscimento. Tale situazione ha spinto le nuove
amministrazioni, da una parte giustamente, a non riconoscere
la legittimità di detti "debiti fuori bilancio" mentre,
dall'altra parte ingiustamente, ad utilizzare l'avanzo di
amministrazione, accertato in sede di approvazione del conto
consuntivo relativo all'esercizio 1994, per il finanziamento
di investimenti o di maggiori spese correnti in sede di
assestamenti del bilancio, ai sensi delle lettere c) e
d) del comma 2 dell'articolo 31 del decreto legislativo
25 febbraio 1995, n. 77.
In apertura della presente relazione e nel corpo della
stessa, forse per eccessiva pignoleria, sono state evidenziate
le proroghe concesse dal legislatore nazionale alle
amministrazioni locali per l'adozione della delibera di
riconoscimento della legittimità dei "debiti fuori bilancio"
(dal 27 aprile 1989 al 15 luglio 1991). Occorre adesso che il
Parlamento consenta alle amministrazioni comunali e
provinciali, nonché alle comunità montane, di poter procedere
al riconoscimento della legittimità dei "debiti fuori
bilancio" derivanti da "obbligazioni irritualmente contratte"
nel corso degli esercizi finanziari precedenti al 1994, purché
la relativa delibera venga adottata dai rispettivi consigli
entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della
legge, alle seguenti condizioni:
a) che l'ammontare dei "debiti fuori bilancio",
riferito a ciascuno degli esercizi finanziari di cui si
intende riconoscere la legittimità, sia di un importo
inferiore o pari all'ammontare dell'avanzo di gestione
relativo all'esercizio finanziario di riferimento. Ciò giova a
dimostrare che l'obbligazione è stata irritualmente assunta
non per carenze di disponibilità finanziarie, bensì per
inadempimento delle regole giuridiche e contabili che
disciplinano la gestione degli enti locali (inattività
politico-amministrativa degli organi istituzionali dell'ente
locale);
b) che la fornitura del bene, l'esecuzione
dell'opera, la prestazione del servizio o la pendenza comunque
costituita nel corso degli esercizi in questione scaturiscano
dall'espletamento di pubbliche funzioni o servizi
istituzionalmente di competenza dell'ente locale;
c) che le prestazioni di cui al punto b)
risultino realmente eseguite e ciò sia rilevabile da apposita
attestazione scritta da parte del dirigente responsabile del
servizio interessato;
d) che ci sia un'attestazione da parte del
dirigente del servizio tecnico relativa alla congruità del
prezzo praticato in fattura, ricevuta o parcella.
Consentire alle amministrazioni locali di poter procedere
al riconoscimento della legittimità dei debiti "fuori
bilancio" contratti nel corso degli esercizi finanziari
anteriori al 1994, con i criteri ed alle condizioni in
Pag. 6
precedenza enunciati significherebbe anche evitare l'insorgere
di procedimenti giudiziari posti in essere dai creditori per
il recupero coatto del credito vantato, e ciò con notevole
aggravio di spese.
A ciò si aggiunga che la "resistenza" alla liquidazione di
prestazioni comunque effettuate in buona fede, solitamente
riferite a piccoli imprenditori, sta procurando danni
gravissimi all'economia di aziende già provate dal
progressivo calo della domanda interna di beni e servizi. Tale
situazione di "sofferenza" ha colpito in maniera ancora più
pesante le imprese che operano con le pubbliche
amministrazioni.
| |