Onorevoli Colleghi! - Il fenomeno dell'abusivismo ed i
  gravi problemi che esso comporta sul piano economico e sociale
  vengono normalmente affrontati con imprecisione e
  genericità.
     In effetti non c'è una nozione molto chiara: si è iniziato
  a parlare di "lavoro sommerso" da quando il CENSIS, verso il
  1980, introdusse questo termine sollevando un velo su una
  realtà rispetto alla quale, del resto, si aveva un diffuso
  sentore anche nell'opinione pubblica ma che era conosciuta in
  maniera vaga ed approssimativa.
     L'espressione "economia sommersa" è entrata, quindi, e
  soprattutto con toni polemici e speculativi, nei discorsi
  quotidiani dei politici, degli studiosi, dei giornalisti, dei
  sindacalisti, in un'accezione generica e generalizzata che ha
  riportato l'attenzione in particolar modo su di un'area
  economica composta da piccoli operatori nella quale si
  mescolano fra loro, in diverso grado, elementi di illegalità,
  di evasione e di abuso.
     Si sono venute a creare, quindi, delle opinioni
  contraddittorie e confuse volte a ricondurre
  indiscriminatamente nell'area dell'economia sommersa non solo
  ogni forma di lavoro sminuzzato e diffuso sul territorio ma
  anche ogni altra forma di attività di lavoro autonomo e di
  attività di fatto di natura artigianale, partendo erroneamente
  dal presupposto che tali attività sfuggano nella normalità dei
  casi ad ogni rilevazione statistica e non possano essere
  sottoposte ad adeguate misure di controllo, con la conseguenza
  di alimentare situazioni diffuse di illegalità e di abuso.
     Volendo esaminare il fenomeno in modo organico al fine di
  procedere ad una classificazione delle varie forme di lavoro
  abusivo o clandestino, va in primo luogo evidenziato come il
  fenomeno si presenti secondo una gamma molto variegata con
 
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  numerose sfaccettature che difficilmente consentono di
  ricondurre il problema ad un concetto omogeneo.
     Il fenomeno sul quale la presente proposta di legge
  intende incentrare l'attenzione attiene a quelle forme di
  abusivismo che consistono nello svolgimento in modo autonomo
  di attività di produzione di beni o di prestazione di servizi,
  quindi all'esercizio di attività economiche in forma autonoma
  - senza alcun rapporto di subordinazione di fatto - svolte
  senza ottemperare agli obblighi di varia natura previsti dalle
  normative vigenti in campo fiscale, tecnico, professionale ed
  amministrativo, per l'esercizio di attività economiche in
  forma imprenditoriale.
     Il discorso appare sostanzialmente ancor più grave qualora
  tale attività sommersa si venga a realizzare in modo
  continuativo o, quanto meno, ricorrente tanto da configurare
  una presunzione di imprenditorialità di fatto: questa consiste
  nell'esercizio di un'attività di tipo imprenditoriale
  economicamente rilevante ed effettuata con materiali, tecniche
  ed attrezzature che presentino le caratteristiche di un
  processo produttivo aziendale avente carattere professionale
  magari anche ricorrendo ad una qualche forma di pubblicità per
  acquisire piccoli spazi di mercato.
     Soprattutto in tale ipotesi ci si trova di fronte a forme
  di attività imprenditoriale abusiva che si concretano in una
  permanente violazione di obblighi ed adempimenti previsti
  dall'ordinamento per l'esercizio professionale di attività
  imprenditoriali.  In sostanza tali attività vengono svolte da
  soggetti che contravvengono a norme di carattere
  amministrativo (licenze, autorizzazioni, iscrizioni,
  eccetera), professionale (attestati e diplomi professionali,
  requisiti tecnico-professionali necessari per accedere
  all'esercizio delle attività), fiscale (partita IVA,
  fatturazioni) ed assicurativo, previste per l'esercizio delle
  attività economiche.
     Il fenomeno così denunciato viene ormai considerato come
  un aspetto fisiologico, connaturato nella nostra società, che
  si è diffuso in tutti i rami di attività economica, sia nel
  settore pubblico, sia in quello privato, portando in numerose
  situazioni a destabilizzare il quadro concorrenziale proprio
  dell'imprenditoria di minore dimensione, soprattutto con
  riferimento alle imprese del settore artigiano, le quali,
  operando in un quadro istituzionale e legislativo chiaramente
  definito, vengono direttamente e gravemente insidiate dal
  fenomeno.
     Attività di produzione di beni e di prestazione di servizi
  svolte in modo abusivo costituiscono, ormai, un fenomeno
  strisciante e diffuso nella collettività che risponde ad
  intenti speculativi e che, soprattutto in determinate
  situazioni di disoccupazione e di sottocultura, costituisce
  una realtà sommersa incontrollabile di illegalità: tali
  attività comportano lo scardinamento dei presupposti stessi
  della concorrenza nel mercato e si traducono in costi
  elevatissimi per l'intera collettività nazionale sia per le
  mancate entrate fiscali e contributive, sia per la qualità
  nettamente inferiore e l'inaffidabilità dei servizi prestati a
  pregiudizio della sicurezza dell'utenza.
     Si tratta di fenomeni che, purtroppo, in base alle norme
  attualmente vigenti, non sono perseguibili in modo efficiente
  e che sono provocate da numerosi fattori di carattere
  economico e sociale.
     In base a recenti studi compiuti nell'ambito
  imprenditoriale su dati dell'ISTAT ed in sintonia con
  l'analisi della Banca d'Italia, si parla di un esercito
  clandestino di circa 7.200.000 persone che si dedicano a forme
  di lavoro abusivo e che in massima parte sono già impegnate in
  un lavoro ufficiale e quindi svolgono una doppia e, talora,
  tripla attività; sono numerose le forme di lavoro abusivo
  svolte da soggetti in cassa integrazione od in mobilità; così
  come sfuggono ad ogni controllo e rilevazione le attività
  svolte saltuariamente od anche in modo continuativo da parte
  di persone che non hanno un'occupazione fissa.
     Volendo esemplificare, si è affermato che, in termini di
  imposizione diretta l'abusivismo giunge a sottrarre
  all'imposizione fiscale il 18,24 per cento dell'IRPEF (il che
  significa che per 100 lire di IRPEF pagata ne corrispondono
 
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  diciotto sottratte all'imposizione da parte degli abusivi:
  quasi un quinto).  Mentre, per l'altra importante imposta,
  l'IVA, l'abusivismo arriva a sottrarre il 21,27 per cento (il
  che significa che oltre un quinto dell'IVA non viene incassato
  a causa delle attività abusive).
     In sostanza le posizioni abusive arrivano ad evadere tasse
  per oltre 60 mila miliardi di lire (di cui 20.321 miliardi di
  IRPEF e 16.960 miliardi di IVA, cui si accompagnano 25 mila
  miliardi di evasione previdenziale ed antinfortunistica).
     Calando questa situazione nel settore artigiano, risulta
  che, rispetto ad un totale di 1.470.000 imprenditori artigiani
  regolari, possono assere stimati in 2.200.000 i soggetti che
  svolgono attività abusive di natura artigiana in modo
  occasionale o ricorrente.
     Queste attività, sulla base di una simulazione ragionata,
  se venissero svolte sistematicamente ed a tempo pieno,
  potrebbero essere quantificate in 917.000 "posizioni
  aziendali" (cosiddetto "unità  standard  di lavoro") che
  inquinano il mercato dell'artigianato, soprattutto nei settori
  dell'edilizia, dell'installazione di impianti,
  dell'autoriparazione, del tessile, degli acconciatori e
  dell'autotrasporto.
     Sono stime approssimative che denunciano un triste primato
  italiano rispetto agli altri Paesi europei, ove, tuttavia, il
  fenomeno è presente e raggiunge livelli preoccupanti.
     Da diverse indagini condotte sia a livello nazionale, sia
  in ambito europeo, risulta che le norme vigenti, utili a
  reprimere il lavoro imprenditoriale abusivo sono deboli ed
  inadeguate e, comunque, non vengono applicate secondo le loro
  potenzialità: in sostanza i poteri di controllo attribuiti
  dalla legge alle autorità preposte non vengono esercitati se
  non parzialmente e le indagini concretamente avviate per
  perseguire le violazioni non si traducono, nella maggior parte
  dei casi, in sanzioni o provvedimenti realmente adeguati per
  lottare contro l'illegalità; mancano il personale e le
  strutture sufficienti per avviare i necessari controlli
  capillari, soprattutto durante quelle fasce orarie nelle quali
  si concentra prevalentemente l'esercizio del lavoro abusivo
  (ore pomeridiane e serali e fine settimana).
     Ancor più grave è la mancanza di una collaborazione
  operativa fra le autorità di controllo, gli organi ispettivi e
  le autorità competenti alla irrogazione delle sanzioni, le
  quali si trovano spesso ad operare per compartimenti stagni
  sulla scorta delle rispettive legittimazioni, senza quel
  coordinamento interorganico e quindi quel sistema di controlli
  incrociati - avvalendosi, magari, di forme di collaborazione
  da parte delle organizzazioni imprenditoriali e degli stessi
  sindacati dai lavoratori - che risultano indispensabili per
  rendere efficiente ed incisiva l'azione di controllo e per
  circoscrivere l'evasione e l'abuso.
     Oltre alla dimensione di inerzia e di inefficienza della
  pubblica amministrazione deve essere denunciata
  l'inadeguatezza del sistema sanzionatorio previsto dal nostro
  ordinamento.
     Alcune leggi statali prevedono appositi requisiti
  tecnico-professionali per l'accesso e l'esercizio di
  determinate attività imprenditoriali, oltre al rispetto di
  peculiari regimi autorizzatori e concessori (installazione di
  impianti tecnici, autoriparazione, estetiste ed acconciatori,
  attività di trasporto merci e di persone); in tali casi
  l'ordinamento prevede appositi sistemi sanzionatori che,
  tuttavia, a causa della confusione spesso esistente sulla
  sfera di competenze degli organi ispettivi e degli organi
  preposti all'irrogazione delle sanzioni, risultano inapplicati
  o, peggio, vengono applicati in modo distorto od incongruente
  provocando gravi conseguenze ed ascrivendo ingiuste
  responsabilità a carico delle imprese.
     Ed ancora: le norme del codice civile sulla repressione
  della concorrenza sleale sono dirette a perseguire i
  comportamenti consistenti, ad esempio, nella imitazione
  servile o nella denigrazione dei prodotti altrui, e negli atti
  non conformi alla correttezza professionale idonei a
  danneggiare l'altrui azienda, ma possono essere applicate
  esclusivamente a carico di soggetti che rivestono la qualifica
  di imprenditore: quindi, tali norme non comportano alcuna
 
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  forma di sanzione a carico di soggetti abusivi e non risultano
  idonee a reprimere i comportamenti imprenditoriali di fatto
  che provocano, comunque, danni concorrenziali rilevanti a
  carico dell'imprenditoria regolarmente operante.
     Per quanto attiene, in modo specifico, al settore
  dell'artigianato, che risulta il settore economico
  maggiormente colpito dal lavoro abusivo, occorre evidenziare
  come la disciplina vigente non sia stata in grado di porre in
  essere strumenti idonei a tutelare le imprese artigiane dal
  fenomeno.
     Al fine di sopperire alla scarsa capacità di penetrazione
  del sistema sanzionatorio della disciplina in materia di
  artigianato, alcune regioni hanno provveduto ad estendere la
  sfera di applicazione del sistema prevedendo la possibilità di
  perseguire coloro che personalmente esercitano di fatto
  un'attività di produzione di beni o di prestazione di servizi
  per conto terzi, anche in modo non continuativo, previo
  compenso, prevedendo anche un aggravamento della sanzione nei
  casi in cui tali soggetti risultino dipendenti dello Stato, di
  enti locali e pubblici, nonché di imprese private, anche se
  assistiti dalla cassa integrazione guadagni.
     Si tratta di disposizioni che alcune regioni hanno
  adottato al fine di tutelare la professionalità degli
  imprenditori artigiani, da intendere come comprovata
  conoscenza tecnica dei procedimenti e delle materie prime
  utilizzate per fornire beni e servizi a regola d'arte ed a
  garantire gli utenti.  In base a tali norme si è provveduto a
  rafforzare le funzioni di accertamento delle commissioni
  provinciali per l'artigianato le quali hanno facoltà di
  richiedere la collaborazione degli organi ispettivi competenti
  per materia e possono svolgere compiti di istruttoria degli
  atti relativi alle situazioni di abuso di cui vengano a
  conoscenza provvedendo a segnalarle alle autorità
  competenti.
     Ma tutto questo, oltre ad essere affidato all'iniziativa
  solo di qualche regione, si rivela debole ed insufficiente per
  contrastare in modo incisivo il lavoro abusivo.
     Occorre, dunque, affrontare il discorso sul piano
  legislativo adottando apposite misure mirate che si
  affianchino ad alcune interessanti esperienze già adottate da
  alcuni Paesi comunitari - come in Francia, ove il lavoro
  clandestino viene espressamente perseguito con pesanti
  sanzioni, coinvolgendo gli stessi committenti, o come in
  Germania ove sono previste pesanti sanzioni a carico di
  soggetti che esercitano attività artigiane senza essere in
  possesso dei relativi requisiti, perseguendo anche gli stessi
  committenti e sanzionando la nullità dei contratti stipulati
  in nero -.
     Le misure da adottare sul piano legislativo devono
  introdurre ed impostare un discorso istituzionale totalmente
  nuovo, diretto a definire nell'ordinamento un sistema organico
  cui ricondursi per poter combattere concretamente e
  direttamente il lavoro abusivo.
     La nuova disciplina che si intende proporre, al di là di
  una definizione chiara, anche sul piano giuridico, del "lavoro
  abusivo", accompagnata da un sistema di sanzioni
  amministrative maggiormente mirato ed incisivo affidato alle
  autorità regionali, configura le prestazioni effettuate dai
  lavoratori abusivi come azioni non conformi ai principi della
  correttezza professionale idonee a danneggiare l'altrui
  impresa e, quindi, come atti di concorrenza sleale, ampliando
  sostanzialmente la sfera di applicazione dalle norme vigenti
  in materia di concorrenza sleale che attualmente risultano
  applicabili esclusivamente a coloro che rivestono la qualifica
  di imprenditore: ciò risulta necessario per tutelare
  l'imprenditoria regolare non solo nei riguardi degli atti di
  concorrenza sleale posti in essere da parte di altri
  imprenditori, ma anche nei confronti delle iniziative di tutti
  i numerosi mestieranti che finiscono con l'operare
  clandestinamente sul mercato.
     Il sistema sanzionatorio, inoltre, prevede il sequestro ed
  eventualmente la confisca, di materiali, attrezzature, veicoli
  e degli stessi beni che siano oggetto delle prestazioni
  abusive, nonché la chiusura dei locali usati per le
  prestazioni di lavoro abusivo.
     E' prevista, anche, la responsabilità in solido dei
  committenti che ricorrono ai lavoratori abusivi, per il
 
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  pagamento di imposte, tasse e contributi che sarebbero dovuti
  in rapporto ai lavori abusivi effettuati.
     Apposite norme vengono previste nei confronti dei
  lavoratori titolari di trattamenti di mobilità e di
  disoccupazione con la decadenza dal diritto ad usufruire delle
  relative indennità qualora svolgano prestazioni di lavoro
  abusivo; ed ancora: i lavoratori cassintegrati potrebbero
  beneficiare di apposite misure di incentivazione per avviare
  attività imprenditoriali qualora procedessero alla risoluzione
  del rapporto di lavoro in via anticipata rispetto al periodo
  di integrazione salariale previsto.
     Specifiche commissioni di vigilanza a livello provinciale,
  con la partecipazione dei rappresentanti dei principali organi
  ispettivi competenti, avrebbero il compito di agevolare la
  concertazione interorganica fra le autorità ispettive
  competenti, in stretto collegamento con gli organi di
  controllo competenti all'accertamento ed alla contestazione
  delle violazioni, ed avrebbero, altresì, la facoltà di
  acquisire ogni utile informazione in merito alle denunce
  ed alle segnalazioni comunque pervenute per i casi di
  infrazione perseguibili ai sensi di legge.
     Il sistema dovrebbe rendere i controlli più capillari,
  articolati ed incisivi, in modo anche da evitare che essi
  possano accavallarsi e creare conflitti di competenza e di
  interpretazione in rapporto ai casi di infrazione, e dovrebbe
  consentire di utilizzare in tutta la loro potenzialità le
  misure di natura preventiva e repressiva previste
  dall'ordinamento.
     Ma al fine di rendere realmente efficace l'azione di
  tutela che si vuole rappresentare, appare indispensabile
  ricorrere ad alcuni strumenti di intervento indiretto che
  possano concorrere alla migliore ed efficiente riuscita del
  sistema.
     Al riguardo occorre coinvolgere direttamente i cittadini
  utenti, stimolandone il senso di responsabilità civica ed
  incentivandone il senso di solidarietà e di partecipazione: in
  sostanza si tratta di sviluppare il "contrasto di interessi"
  fra diverse categorie di cittadini riconoscendo la facoltà di
  operare apposite deduzioni dal reddito imponibile in rapporto
  ai corrispettivi per le prestazioni regolarmente fatturate o
  legittimamente documentate ai fini fiscali.
     In definitiva occorre un disegno organico e complesso che
  ponga le basi di una nuova strategia per reprimere ed al
  contempo per prevenire le distorsioni provocate dal fenomeno
  dell'abusivismo a danno del mercato ed a pregiudizio della
  professionalità degli imprenditori.