| Onorevoli Colleghi! - Una proposta legislativa in tema
di alcol e di problemi alcolcorrelati andrebbe correttamente
situata in un più ampio quadro di riferimento con particolare
riguardo a:
la complessività delle sostanze la cui assunzione
implica rischio/danno e dipendenza, siano esse sostanze legali
e/o illegali;
la promozione e la protezione della salute, intesa nel
senso più ampio, come proposto dall'Organizzazione mondiale
della sanità, all'interno di una comunità che si vuole sempre
più corresponsabile e partecipe;
i diritti di cittadinanza, con particolare riferimento
alla cittadinanza sociale, ovvero ai fondamenti per rivisitare
e rilanciare lo stato sociale.
Ciononostante riteniamo sia oggi non solo legittimo, ma
necessario, legiferare in questo ambito, che pure è parcellare
e settoriale, alla luce di due precise considerazioni:
a tutt'oggi non esiste praticamente nessuna legislazione
organica in materia e la cosa ha inevitabili e gravi
ripercussioni negative, sia sul piano operativo che su quello
di una corretta metodologia di approccio;
i problemi alcolcorrelati costituiscono al di là di ogni
possibile dubbio uno dei più importanti problemi che gravano
sulle nostre comunità, sia in termini di costi sanitari e
sociali che umani e relazionali.
Fatta e motivata la scelta di presentare una proposta di
legge di settore essa deve peraltro darsi finalità e princìpi
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che la collochino, ab initio, il più possibile in quel
quadro ben più ampio a cui dovrà fare riferimento quella
futura legislazione organica e complessiva a cui
rimandavamo.
Ecco perché nella presente proposta di legge le finalità
ed i princìpi assumono un significato fondamentale che si
ritrova in tutto l'articolato e che costituisce la ratio
sostanziale della proposta.
Non può sfuggire in questo senso la sottolineatura forte
che si vuole dare alla cultura e alla pratica della promozione
e della protezione della salute richiamate in termini di
diritti fondamentali della persona.
A questo livello si colloca il discrimen tra una
legislazione, per così dire riparatoria, che si centra sul
normare quanto è possibile fare per "curare" danni e una
legislazione, per così dire progettuale e strategica, che,
oltre naturalmente ad occuparsi di "curare" danni, si
preoccupa anzitutto di costruire le premesse per garantire i
cittadini nel loro diritto alla salute, chiamandoli, come è
giusto, a parteciparvi corresponsabilmente.
Per questi motivi la presente proposta di legge non ha, a
partire dal proprio titolo, negli alcoldipendenti il proprio
interlocutore privilegiato. Di fatto il rapporto uomo-alcol, e
i problemi alcolcorrelati che ne possono derivare, riguardano
inevitabilmente la popolazione generale nella sua
complessività, a partire dalla cultura di riferimento che nei
secoli si è sedimentata al riguardo. Avendo chiaro che
l'obiettivo strategico è costruire cultura di salute,
consapevolezza di diritto e volontà di partecipazione, mentre
l'obiettivo contingente giustamente rimane quello di fornire a
quanti sono portatori di problemi alcolcorrelati, e agli
alcoldipendenti in primis, trattamenti accessibili,
diffusi e il più possibile efficaci.
Un simile approccio, sia in termini di grandi principi
generali che nello specifico alcol, è quanto l'Organizzazione
mondiale della sanità da moltissimi anni sostiene e
ufficializza. Anche per questo motivo ci sentiamo
particolarmente legittimati nel condividerlo e nel farlo
nostro.
Per questo motivo non si troverà, ad esempio, nella
proposta di legge cenno alla distinzione "antica" tra uso e
abuso, distinzione ormai completamente abbandonata e superata
dall'Organizzazione mondiale della sanità e fonte solo di
pericolosi equivoci. Così come, pur dando sicuro spazio e
importanza a quanto attiene alla pubblicità delle bevande
alcoliche e ai problemi alcol-guida correlati, non è a partire
da essi che ci sentiamo di motivare una proposta
legislativa.
La presente proposta di legge fa riferimento in
particolare ai due principali atti formali prodotti in materia
dall'Organizzazione mondiale della sanità negli ultimi anni,
atti costruiti congiuntamente ai Governi degli Stati membri
dell'Organizzazione, Italia compresa, e poi dagli stessi
recepiti e fatti propri. Ci riferiamo a: "Alcol: un Piano
d'azione europeo, Copenhagen, settembre 1992" e "Carta europea
sull'alcol, Parigi, dicembre 1995".
La posizione dell'Organizzazione mondiale della sanità,
che è anche quella che ispira la nostra proposta, è molto
chiara ed è così sintetizzabile:
l'alcol è una sostanza il cui uso implica un rischio a
cui possono seguire danni nelle sfere più diverse della vita
umana: sono i cosiddetti problemi alcolcorrelati che possono
investire la sfera fisica, psichica, relazionale e sociale
dell'uomo;
si è dimostrato che i problemi alcolcorrelati sono
direttamente proporzionali al consumo medio di alcol pro
capite nella popolazione generale;
per ridurre i problemi alcolcorrelati occorre ridurre i
consumi medi, a partire dai consumi dei cosiddetti bevitori
moderati che sono ovviamente i più rappresentati nella
popolazione generale;
per fare questo occorre attivare programmi "forti" di
informazione e di educazione alla salute rivolti alla
popolazione generale e finalizzati alla riduzione dei consumi.
Da qui il Piano d'azione europeo finalizzato a ridurre almeno
del 25 per cento i consumi entro il 2000;
i programmi di informazione e di educazione alla salute
in tema di alcol inevitabilmente toccano la cosiddetta
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"cultura del bere" e necessitano di vaste e convergenti
sinergie tra i vari soggetti che hanno responsabilità
specifiche e responsabilità generali al riguardo (decisori
politico-amministrativi, servizi sanitari e sociali, scuola,
informazione, giustizia, forza dell'ordine ed esercito,
associazioni di volontariato, culturali, sportive, scuole
guida, produttori e distributori di bevande alcoliche,
rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori autonomi
e dipendenti, compagnie di assicurazione). In buona sostanza
la comunità nel suo complesso a partire dalle famiglie dove la
cultura di riferimento si forma, si sedimenta e si può più
facilmente modificare;
occorre garantire interventi e trattamenti di cura e
riabilitazione a tutti coloro che presentano problemi
alcolcorrelati ed ai membri delle loro famiglie, con
particolare riferimento agli alcoldipendenti che costituiscono
il gruppo ovviamente in situazione di maggiore bisogno. Tali
interventi e trattamenti devono essere facilmente accessibili
e diffusi capillarmente su tutto il territorio con particolare
attenzione a sviluppare gli interventi dell'assistenza
sanitaria di base ed i programmi delle organizzazioni non
governative di auto-mutuo-aiuto.
Per le considerazioni che abbiamo fatto all'inizio è di
grande interesse riprendere anche quanto la recentissima
Carta Europea sull'Alcol sostiene in termini di principi
etici e di obiettivi generali. Vi ritroviamo infatti quella
cultura del diritto alla salute che abbiamo sostenuto essere
la ratio prima della nostra proposta. Ed in particolare
i diritti:
alla protezione dalle conseguenze negative dell'uso di
alcol;
all'informazione e all'educazione corretta ed
imparziale;
alla tutela particolare dei bambini e degli
adolescenti;
al trattamento per le persone e le loro famiglie che
hanno problemi alcolcorrelati;
al rispetto del comportamento di non bere.
L'Organizzazione mondiale della sanità, in ovvia
sintonia del resto con tutta la letteratura scientifica
internazionale, ci ricorda inoltre che qualsiasi politica
riferita all'alcol deve tener conto di alcune variabili
essenziali:
la disponibilità della sostanza (punti di vendita e
orari di apertura);
la tassazione;
la pubblicità;
il tasso alcolemico e la guida;
l'età minima per l'assunzione.
In questo senso oggi o in futuro su tali variabili sarà
necessario legiferare, anche in conformità a quanto il
Parlamento europeo ha già prodotto o sta producendo al
riguardo, in quanto in relazione ad esse si può incidere
significativamente sui consumi e sui problemi
alcolcorrelati.
Concludiamo queste note ribadendo ancora una volta il
significato etico e culturale e perciò politico che diamo a
questa proposta e che anzitutto la caratterizza: la promozione
della salute e i diritti che la sostengono da un lato, la
necessità di corresponsabilizzare e far partecipare tutti i
cittadini dall'altro. Ossia le nuove frontiere di uno stato
sociale rifondato sui diritti e sui doveri della cittadinanza,
a partire da quella sociale.
Illustrazione dell'articolato
Articolo 2, Competenze dello Stato.
Abbiamo operato prefigurando uno Stato leggero a cui dare
compiti di indirizzo sui principali settori di intervento
della legge, lasciando peraltro alle regioni ed alle Usl ampi
spazi di responsabilità e di autonomia.
Rimane in capo allo Stato la determinazione degli
standard minimi sui principali settori di intervento
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della presente proposta di legge onde evitare macroscopiche
disparità a livello regionale.
Articolo 3, Consulta nazionale.
Una consulta nazionale sull'alcol e sui problemi
alcolcorrelati ha una sicura ragione d'essere se composta da
persone rappresentative dei vari mondi a cui la materia
rimanda e dell'operatività territoriale-regionale. Da qui la
composizione proposta. Obiettivo concreto della consulta è di
qualificarla come osservatorio privilegiato dello stato di
attuazione della proposta di legge e come momento, se pur non
formale, di concertazione-proposta tra Stato e regioni.
La presidenza viene affidata al Ministro per la
solidarietà sociale in quanto la tematica è classicamente
intersettoriale e una scelta diversa, quale ad esempio quella
del Ministro della sanità, l'avrebbe caratterizzata in maniera
parziale e di fatto sbilanciata.
Articolo 5, Competenze delle regioni.
Alle regioni si demanda la definizione dei programmi
inerenti le finalità, i princìpi generali e gli specifici
settori di intervento della legge su cui impegnare le
Aziende-Usl.
In particolare le regioni sono chiamate a definire il
modello organizzativo che le Aziende-Usl devono ottemperare in
tema di attività alcologiche.
Tale scelta implica da un lato il riconoscimento ed il
rispetto delle autonomie regionali, dall'altro evita le
inevitabili forzature sull'esistente che una regolamentazione
centrale in tema organizzatorio avrebbe prodotto, determinando
certamente più svantaggi che vantaggi. Questo tenendo conto
dei particolari e complessi campi di riferimento che alcol e
problemi alcolcorrelati sottendono. In questo modo vi è spazio
sia per modelli organizzativi che già operano secondo logiche
elastiche di gruppi di lavoro dipartimentali e
multidisciplinari, sia per modelli che operano secondo logiche
di unità operative strutturate, sia per modelli misti.
Naturalmente alle regioni è dato compito di verifica e
controllo di quanto definito a livello programmatorio anche
perché a livello centrale si possa monitorare al meglio la
situazione nazionale e tararla in funzione di quanto nelle
singole realtà regionali posto in essere e conseguito.
Articolo 6, Competenze delle Aziende-Usl.
Le Aziende-Usl sono chiamate a svolgere i programmi
inerenti le finalità, i princìpi generali e gli specifici
settori di intervento della legge attraverso un' équipe
per le attività alcologiche, Tale équipe opera in
riferimento al bacino d'utenza dell'Azienda-Usl per garantire
la miglior efficacia al suo intervento. E' di assoluta
evidenza che le funzioni a cui l' équipe è chiamata sono
estremamente vaste e articolate. Per questo motivo ve ne
saranno alcune, certamente una minoranza, che l' équipe
esplicherà direttamente, mentre ve ne saranno altre,
sicuramente la maggioranza, che saranno demandate ai servizi
sanitari e sociali già esistenti e alle organizzazioni del
volontariato. In questo senso l' équipe è chiamata a
svolgere prevalentemente un lavoro di sensibilizzazione e di
rete a trecentosessanta gradi, unica strada possibile per
garantire nella sostanza le finalità della legge. Salvo a
voler costruire "servizi di alcologia" dotati di organici
faraonici in cui centralizzare funzioni che di necessità
devono essere svolte dall'intero universo dei servizi e da
altre risorse della comunità.
Articolo 7, Collaborazioni pubblico-privato.
Vista l'importanza di tali collaborazioni si è ritenuto
di dedicarvi un articolo ad hoc, rafforzativo dei
richiami che al riguardo già sono disseminati nella legge.
Articolo 8, Didattica alcologica.
Si provvede a coprire un vuoto in tema di insegnamento
dell'alcologia, auspicabilmente intesa nel senso che qui vi
abbiamo dato, nei corsi universitari ad indirizzo medico,
psicologico e sociale.
Articolo 9, Pubblicità.
Gli orientamenti che stanno maturando a livello europeo ci
porteranno sicuramente entro pochi anni all'abolizione di ogni
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forma di pubblicità di bevande alcoliche. Nell'ipotesi che
tale strada sia al momento ancora di difficile percorribilità
occorre quanto meno riprendere le direttive della Comunità
europea che hanno costituito oggetto dell'articolo 2 del
decreto ministeriale 30 novembre 1991, n. 425.
Direttive comunitarie e decreto ministeriale vietano
espressamente ogni forma di collegamento diretto o indiretto
tra pubblicità di bevande alcoliche e immagini di successo
sociale, sessuale, sportivo, eccetera, con particolare
riferimento ai giovani. Esattamente quello che la stragrande
maggioranza di pubblicità di bevande alcoliche in realtà
suggeriscono. L'evidente contraddizione è permessa dal fatto
che il decreto ministeriale citato non è sanzionatorio. Per
tale motivo abbiamo ripreso testualmente il decreto
ministeriale e l'abbiamo ricollocato nella legge 6 agosto
1990, n. 223, che per contro prevede delle sanzioni di natura
quanto meno amministrativa.
E' chiaro che nel campo della regolamentazione della
pubblicità delle bevande alcoliche i possibili interventi sono
assai numerosi e pertanto la nostra proposta di legge può
essere ulteriormente ampliata e migliorata, anche alla luce di
quanto già in essere negli altri Paesi europei e con
particolare riferimento ai giovani. Proprio in riferimento
alla tutela dei giovani abbiano inserito nella proposta di
legge il divieto di pubblicizzare, nei programmi radiofonici e
televisivi, le bevande alcoliche prima delle 22.
Articolo 10, Avvertenze sulle etichette.
L'avvertenza sulle etichette delle bevande alcoliche circa
i rischi e i possibili danni legati al loro consumo è logica
conseguenza degli obiettivi della proposta di legge in tema di
informazione corretta e imparziale e di promozione e
protezione della salute.
Articolo 11, Codice della strada.
Vengono proposte alcune norme per integrare le commissioni
mediche per il rilascio ed il rinnovo della patente di guida a
persone con problemi alcolcorrelati, per l'inserimento nei
programmi di insegnamento delle scuole guida e nella carta di
circolazione di una corretta informazione sull'alcol e sui
rischi correlati alla guida.
Articolo 12, Tasso di alcolemia consentito durante la
guida
Come noto, l'Italia è stato l'ultimo Paese europeo a
fissare il tasso massimo di alcolemia consentito durante la
guida di veicoli a motore determinandolo in 0,8 g/l. Tale
tasso è troppo alto per la correlazione che esiste tra tasso
di alcolemia e incidenti stradali e ne suggeriamo la riduzione
a 0,5 g/l.
La Commissione della Comunità europea (5 gennaio 1989) ha
sottolineato come il rischio di incidenti aumenti bruscamente,
soprattutto nei bevitori saltuari, in presenza di tassi di
alcolemia superiori a 0,5 g/l. Per questo motivo, su direttiva
del Consiglio, il Parlamento europeo ha approvato già nel
maggio 1989 una risoluzione legislativa rivolta agli Stati
membri per cui: "Il tasso massimo ammissibile di alcolemia per
conducenti di veicoli è fissato a non più di 0,5 g/l di alcol
nel sangue, a decorrere dal 1^ gennaio 1991".
Articolo 13, Vendita di bevande alcoliche sulle
autostrade.
Il divieto di vendita di bevande alcoliche sulle
autostrade corrisponde a motivi di merito, di buon senso, di
principio. Ha inoltre un impatto in qualche modo simbolico in
relazione al luogo di vendita e alle note correlazioni
alcol-guida-incidenti stradali.
Articolo 14, Età minima per l'assunzione.
Come noto in Italia l'articolo 689 del codice penale vieta
la somministrazione di bevande alcoliche ai minori di anni 16.
Praticamente in tutta Europa, con l'eccezione di Austria,
Spagna e Svizzera, il limite varia da 18 a 21 anni. Vista la
particolare attenzione che vogliamo porre nei confronti dei
giovani portare il limite da 16 a 18 anni risponde a tale
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obiettivo e ci adegua a quanto già in essere nella stragrande
maggioranza dei Paesi europei.
Articolo 15, Norma finanziaria.
La norma finanziaria istituisce un fondo destinato alla
attuazione della proposta di legge. Tale fondo ha due canali
di implementazione. Il primo si riferisce ad una percentuale
degli introiti fiscali derivanti dal commercio di bevande
alcoliche, il secondo ad una percentuale, versata dai
produttori, sui costi investiti in pubblicità.
La ratio di tale norma è abbastanza evidente e si
rifà a numerose prese di posizioni a livello di Comunità
europea o di Organizzazione mondiale della sanità.
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