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Onorevoli Colleghi! - La Commissione Affari
Costituzionali ha a lungo lavorato sul testo delle numerose
proposte di legge presentate sull'argomento, frutto di una
considerazione espressa dalla maggior parte delle forze
politiche che la revisione dell'ordinamento vigente in materia
di polizia locale fosse ormai maturo. Dalla prima seduta del
27 gennaio 1998, sino all'ultima (7 febbraio 2001), passando
attraverso un intenso impegno del Comitato ristretto - che ha
compiuto anche alcune missioni all'estero per verificare i
modelli organizzativi nelle realtà a noi più vicine - è stato
predisposto e quindi successivamente più volte modificato un
testo base, anche per seguire gli sviluppi più generali del
dibattito sulla sicurezza urbana che si è vieppiù concatenato
con il confronto parlamentare sull'argomento.
Le questioni essenziali nel confronto sono così
riassumibili: la competenza dei comuni tradizionalmente
consolidata in materia di polizia locale si è evoluta in
presenza dell'elezione diretta dei sindaci e dell'assunzione
di un ruolo generale di governo del territorio da parte
dell'ente locale sino a richiedere, da parte dei sindaci,
maggiori poteri in materia di politiche per l'ordine e la
sicurezza pubblica; tali esigenze, raccolte dal Governo con
l'introduzione dei protocolli di sicurezza e quindi delle
intese, ha richiesto l'implementazione dei compiti degli
operatori della polizia locale; contestualmente le Regioni,
nell'ambito del confronto con lo Stato per un processo di
reale trasformazione federale, hanno richiesto anch'esse
maggiori poteri in materia di sicurezza dei loro territori
giungendo in taluni casi ad auspicare la possibilità di
svolgere direttamente funzioni di polizia locale con la
ipotesi di costituire corpi regionali.
Su tali questioni si innestava poi la rivendicazione dei
sindacati e delle organizzazioni rappresentative delle
categorie che richiedevano una normativa più adeguata al fine
di: precisare i compiti e le funzioni in presenza di ruoli
assunti di sovrapposizione con le forze delle polizie dello
Stato; ottenere maggiori garanzie in materia di tutela e di
sicurezza sul lavoro; definire aspetti normativi in materia di
organizzazione del lavoro tali da garantire le peculiarità
della funzione, nonché in materia di formazione ed
aggiornamento professionale in una funzione di grande
delicatezza poiché inerisce ai diritti dei cittadini alla
sicurezza e alla legalità.
La Commissione ha quindi predisposto un testo che:
manteneva la funzione in capo ai comuni e alle province -
anche alla luce del principio di sussidiarietà introdotto con
la legge n. 59 del 1997; interveniva nella direzione di meglio
precisare compiti e funzioni della polizia locale, di
garantire un processo formativo adeguato, di stimolare i
comuni minori ad un processo di accorpamento delle funzioni
attraverso l'istituto dell'associazione intercomunale; di
fornire agli operatori adeguate garanzie e strumenti per poter
svolgere compiutamente il loro lavoro.
Sul testo era stata trovata un'intesa ampia.
Contestualmente però il Parlamento approvava in prima lettura
il testo delle modifiche al Titolo V della Parte seconda della
Costituzione. Con tale modifica la materia della polizia
amministrativa locale veniva collocata nell'ambito della
competenza esclusiva regionale. In ossequio a tale decisione
la Commissione decideva di rivedere il testo, stralciando
tutti gli aspetti di carattere organizzativo che avrebbero
potuto, in presenza di un'approvazione definitiva della
modifica costituzionale con la procedura prevista
dall'articolo 138, provocare un conflitto nei confronti dei
poteri delle regioni e delle autonomie locali. Sul testo
modificato è stato acquisito da ultimo il parere delle varie
Commissioni competenti, di cui si è tenuto conto in gran
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parte; per alcune questioni, di cui si darà conto nel
prosieguo della relazione, tuttavia si sono valutate le
ragioni che hanno richiesto il mantenimento del testo adottato
precedentemente.
Il provvedimento si compone di nove articoli.
L'articolo 1 definisce il quadro di applicazione della
legge. Rispetto alla legge n. 65 del 1986 che entrava nel
merito dei modelli organizzativi individuandone due (corpi e
servizi) il testo lascia all'autonomia locale (mediante le
norme dello statuto e del regolamento) in conformità alle
norme dell'ordinamento regionale, la definizione dei modelli
organizzativi limitandosi a definirli "strutture di polizia
locale". E' attribuita ai comuni (singoli o associati) e alle
province la funzione esclusiva in materia di polizia
amministrativa relativamente a tutte le materie di competenza
degli enti locali o ad essi attribuite o delegate, nonché la
messa in atto di attività di prevenzione e repressione delle
situazioni e dei comportamenti che possano pregiudicare la
convivenza civile, il decoro dell'ambiente, la qualità della
vita locale che non siano riservate alla competenza esclusiva
delle forze di polizia dello Stato.
Tuttavia è espressamente previsto che le strutture di
polizia locale possono concorrere alla sicurezza pubblica
collaborando con le forze di polizia dello Stato alla
prevenzione e repressione dei reati, non in modo generico e
indefinito, ma in base all'intesa tra il prefetto e il sindaco
(o il presidente della provincia).
E' stabilito che, nel rispetto del principio generale di
separazione delle funzioni di indirizzo
politico-amministrativo da quelle attinenti alla gestione
operativa, i comandanti delle strutture dipendono direttamente
dal sindaco (o dal presidente della provincia) ad eccezione,
ovviamente, delle funzioni di polizia giudiziaria.
L'articolo 2 individua le funzioni in materia di polizia
giudiziaria, di polizia stradale e di pubblica sicurezza degli
operatori di polizia locale.
L'articolo 3 estende la qualifica di polizia giudiziaria
nelle materie di cui al secondo comma dell'articolo 1 (il
concorso alla sicurezza pubblica).
L'articolo 4 prevede che, per ottenere la qualifica di
agente di pubblica sicurezza, occorra effettuare un apposita
formazione con esame di idoneità finale. L'articolo cerca poi
di fissare alcuni limiti lasciando alla autoregolamentazione
locale e regionale la definizione dei corsi. La ratio
del provvedimento è duplice: da un lato rendere obbligatoria
la formazione che la legge n. 65 non era riuscita a garantire
e stabilire che la formazione localmente organizzata tenga
comunque conto di alcune materie obbligatorie al fine di
rendere gli operatori in grado di svolgere quelle funzioni
sino ad ora garantite esclusivamente dalle forze di polizia
dello Stato. L'articolo cerca anche di dare un indirizzo tale
da favorire una formazione permanente nel corso della
carriera.
L'articolo 5 disciplina l'armamento lasciando, come oggi,
ogni determinazione al singolo ente se armare o meno la
polizia locale. Con una articolazione maggiore rispetto
all'alternativa secca attuale e cercando di risolvere la
questione del tipo di armamento consentito. La materia delle
armi ed esplosivi resta, peraltro, di stretta pertinenza dello
Stato. Si cerca altresì di risolvere l'annoso problema del
porto d'armi per gli operatori della polizia locale a ciò
autorizzati dal proprio ente di appartenenza, cercando di
superare inoltre la contraddizione data dal fatto che le
guardie giurate private oggi hanno il porto d'arma anche fuori
dal servizio e dal territorio, cosa invece esclusa per gli
operatori della polizia locale.
L'articolo 6 introduce la patente di servizio, prevedendo
altresì la formazione specifica per la guida in sicurezza.
L'articolo 7 affronta la questione della parificazione
previdenziale e assicurativa degli operatori di polizia locale
a quelli della polizia di Stato ad ordinamento civile,
richiamando esplicitamente le norme in vigore che debbono
essere applicate alla categoria. Si prevede che l'attuale
indennità di vigilanza prevista dall'attuale normativa
confluisca in una più compiuta indennità di polizia locale,
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pensionabile nella misura determinata dai contratti collettivi
nazionali di lavoro in relazione al sistema di
classificazione, al grado di responsabilità attribuita e alla
natura delle funzioni svolte, lasciando così alla
contrattazione la definizione di un'ampia graduazione di
opportunità. L'articolo affronta inoltre - al primo comma - la
contrastata questione del contratto di lavoro, richiamando il
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, con la esclusione
dall'inserimento nel comparto sicurezza. Per tenere in conto
le peculiarità della polizia locale anche rispetto agli altri
servizi del comune (o della provincia) è previsto che, in
conformità alle procedure previste dall'articolo 45 del
decreto legislativo n. 29 del 1993 come sostituito
dall'articolo 1 del decreto legislativo 4 novembre 1997, n.
396, siano adottate in sede contrattuale apposite specifiche
misure riguardanti la categoria.
L'articolo 8 reca modifiche ed abrogazioni della normativa
vigente.
L'articolo 9 reca la copertura finanziaria.
Con riferimento ai pareri espressi da ultimo dalle altre
Commissioni, alcuni rilievi non sono stati recepiti sulla base
delle motivazioni indicate di seguito.
Non è stato recepito il rilievo della IV Commissione
secondo cui occorreva riformulare il comma 2 dell'articolo 5
in termini di delega legislativa al Governo, in quanto si
tratta di materia regolamentare che non può essere
disciplinata con atto legislativo.
Parimenti il rilievo della Commissione finanze non è stato
accolto ritenendo di non poter prevedere l'esclusione dalle
funzioni di competenza esclusiva della polizia locale quelle
relative ai tributi locali, in quanto l'ordinamento rende
autonoma, seppure nell'ambito della legge, l'attività di
regolamentazione dei tributi propri degli enti locali.
Non può essere accolto il rilievo della Commissione
bilancio relativo alla mancata copertura del costo dei corsi
di formazione. All'uopo si ricorda che i corsi di formazione
sono già previsti dall'ordinamento vigente e i relativi costi
sono già carico ai comuni, alle province e ai bilanci
regionali. Con l'attuale normazione si subordina l'ottenimento
della qualifica ad un esame tenuto al termine del corso di
formazione con l'obbligo di inserire in detto corso alcune
materie connesse all'attività di concorso alla funzione di
sicurezza pubblica.
Analogamente non può essere accolto il rilievo della
Commissione bilancio in merito alla mancata copertura degli
oneri per la corresponsione dell'indennità di polizia locale,
in quanto la medesima si configura solo come una diversa
dizione dell'attuale indennità di vigilanza già erogata - e
quindi già a carico dei bilanci degli enti locali - lasciando
poi alla contrattazione la definizione del quantum.
Non è stata accolta la condizione posta dalla medesima
Commissione riguardante la soppressione del 4 comma
dell'articolo 7 poiché la Corte Costituzionale con sentenza 17
ottobre 2000, n. 426, ha espressamente stabilito la
possibilità di utilizzare quota dei proventi delle sanzioni
amministrative destinate allo Stato per finalità di cui sia
beneficiario il personale della polizia municipale. Così come
non è stato accolto l'invito della Commissione ad inserire
all'articolo 16 della legge 121 del 1981 l'espressione "anche
in materia di trattamento economico" in quanto tale
disposizione non è coerente con la natura ordinamentale della
legge.
Infine, in merito al rilievo della V Commissione secondo
cui l'accantonamento di 5 miliardi annui per il triennio 2001
- 2003 sarebbe inadeguato, in particolare per quanto attiene
agli aspetti della parificazione previdenziale, si ritiene
inesatta la valutazione. A tal proposito da un quadro, di
fonte sindacale (FP-CGIL), delle stime della maggior spesa
previdenziale derivante dal beneficio concesso ai sensi del
secondo comma dell'articolo 7 alla polizia locale, anno per
anno si evince che il maggior valore (e quindi la maggiore
spesa) si otterrebbe a far data dall'anno 2005 e pari a 1,1
miliardi in quell'anno, a 2,3 miliardi nel 2006 e a 3,5
miliardi nel 2007 mentre alcun onere sarebbe previsto nel
triennio in corso. L'analisi esamina due ipotesi: quella delle
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minori entratecontributive al sistema previdenzialee quella
della maggior pensione pagata dal sistema previdenziale in
ragione di un maggior costo pensionistico a carico dell'ente
di previdenza (INPDAP) che erogherà una pensione superiore in
ragione della più elevata anzianità riconosciuta. Questa
seconda ipotesi - più conveniente per il bilancio dello Stato
è quella individuata come la più opportuna.
Conclusivamente auspico quindi la rapida approvazione del
provvedimento.
MASSA, Relatore.
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