Onorevoli Colleghi! - L'idea di rendere temporaneo il
  segreto di Stato - condivisa quasi unanimemente in sede
  politica e in sede scientifica - è un complemento
  indefettibile dei rimedi contro un uso distorto del segreto;
  aumenta e rende più effettive le possibilità di controllo
  democratico sui servizi segreti; sprona questi ultimi ad
  un'azione più aderente ai princìpi posti dall'articolo 97
  della Costituzione e quindi più funzionale alla tutela degli
  interessi protetti dal segreto.
     L'idea di temporalizzare il segreto è, d'altra parte,
  espressione di un principio generale del diritto pubblico
  proprio degli ordinamenti democratici, dove il "pubblico" è la
  regola e il "segreto" l'eccezione.
     Nello stesso tempo, la limitazione della durata del
  segreto costituisce un punto di equilibrio tra il segnalato
  principio di pubblicità (che emerge con sufficiente chiarezza
  dalla Costituzione) e il rispetto dei valori tutelati dal
  segreto di Stato (di cui è parimenti indiscutibile il
  fondamento costituzionale).
     Sul piano legislativo questo raccordo può attuarsi
  soltanto con la formulazione di una norma che stabilisca, come
  regola generale, l'apposizione di un limite di tempo alla
  durata della segretezza sulla documentazione imposta ai
  servizi segreti.
     Inoltre, come complemento logico e coerente con la natura
  dei termini di tale accordo, va previsto che il vincolo di
 
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  segretezza possa essere prorogato nel tempo, in ragione di una
  perdurante prevalente esigenza di protezione degli interessi
  di cui all'articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801.
     La temporaneizzazione del segreto di Stato presuppone per
  necessità:
       un sistema di classificazione delle notizie segrete;
       la tipizzazione delle autorità di origine o,
  eventualmente, delegate all'apposizione del segreto;
       un sistema di declassificazione che regoli, per livelli
  di segretezza, la durata del segreto e le autorità competenti,
  originarie, o eventualmente delegate ad operare la
  declassificazione;
       disposizioni specifiche in ordine alla conservazione
  della documentazione relativa ai materiali o ai documenti
  segreti;
       un sistema di controlli sulle attività indicate nei
  punti precedenti;
       la previsione di forme specifiche di responsabilità per
  la violazione colposa o dolosa delle norme disciplinanti il
  sistema ora delineato.
     L'ipotesi di affidare alla legge la disciplina del sistema
  di classificazione delle informazioni di cui è vietata la
  libera circolazione, implica l'individuazione delle categorie
  di interessi tutelabili col segreto e la regolamentazione
  della procedura di secretazione.
     L'esame dei sistemi stranieri più avanzati mostra come
  l'ordinamento svedese definisca con formule generiche gli
  interessi alla sicurezza nazionale ed alle relazioni con
  l'estero, adottando quindi una tecnica di selezione diversa da
  quella utilizzata per altre categorie di interessi da
  proteggere col segreto.
     Nella legislazione americana, l'individuazione degli
  interessi relativi al segreto di Stato è demandata
  all'esecutivo.  Nell'  executive order,  tuttavia, la
  elencazione - già di per sé non analitica - delle sfere di
  segretezza (o, più precisamente, dei possibili oggetti del
  segreto e cioè le informazioni medesime) sfocia nell'estrema
  genericità di una disposizione, per così dire, di chiusura del
  sistema.  Quest'ultima previsione dilata infatti la protezione
  del segreto ad ogni altra categoria di informazioni che,
  attinente alla sicurezza nazionale, richieda di essere
  tutelata col segreto su determinazione del Presidente o degli
  agency heads  e degli  officials  ai quali il
  Presidente abbia delegato il potere classificatorio di
  origine.
     Soltanto nel sistema francese è rintracciabile
  un'elencazione analitica dei documenti segreti, contenuta in
  un decreto del Ministro della difesa.  In tale provvedimento,
  tuttavia, la gamma delle informazioni protette è talmente
  ampia da sortire lo stesso effetto delle generiche previsioni
  contenute nella legge svedese sui segreti.
     Da tali rilievi comparatistici emergono una serie di
  indicazioni che meritano di essere prese in considerazione al
  fine di migliorare la normativa in vigore nell'ordinamento
  italiano.
     Innanzi tutto, le diverse esperienze straniere esaminate
  confermano ancora una volta che il nucleo delle garanzie in
  materia di segreto di Stato non è costituito dall'elencazione
  tassativa degli oggetti sui quali può gravare il vincolo di
  segretezza.  Ogni tentativo di analiticità in materia è infatti
  destinato a risolversi in una pura descrizione
  esemplificativa.
     Il nodo delle garanzie si scioglie invece "nella
  qualificazione del contenuto della potestà di secretazione nei
  suoi eventuali vincoli, nei controlli e nella disciplina dei
  rapporti interorganici in materia".
     In questa prospettiva, potrebbe ritenersi sufficiente la
  definizione di segreto di Stato contenuta nell'articolo 12
  della legge in vigore: una definizione che ha riguardo agli
  interessi tutelati dal segreto e non agli oggetti del
  medesimo.
     Appare peraltro opportuno far seguire tale disposizione da
  un'altra che elenchi, per grandi categorie, le classi di
  informazioni nelle quali si specifica il nucleo di interessi
  protetti.  Tale elencazione dovrebbe vanificare l'esistenza di
  corpi normativi separati dalla legge sul segreto.  In
  particolare, con tale previsione verrebbe meno l'esigenza di
 
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  mantenere ancora in vita il regio decreto 11 luglio 1941, n.
  1161, sul segreto militare e l'elenco delle materie ivi
  contenute ormai superate sotto molteplici profili.
     Dovrebbe invece spettare alla direttiva politica di
  Governo (sotto il controllo del Comitato parlamentare) il
  compito di specificare quali informazioni concretino
  ulteriormente le aree di interesse e le categorie di
  informazioni individuate dal legislatore: ciò che
  consentirebbe anche un continuo aggiornamento delle priorità
  funzionali dei nuovi campi di rischio.
     Appare, infine, opportuno modificare la nozione di segreto
  illegale accolta dalla legge 24 ottobre 1977, n. 801.  Com'è
  attualmente configurato, il concetto di segreto illegale si
  limita a cogliere soltanto un aspetto macroscopico del
  fenomeno.  E inoltre esso non è neppure idoneo ad assolvere in
  modo adeguato alla funzione considerata dal legislatore nel
  formulare il secondo comma dell'articolo 12.  La dizione di
  tale norma consente infatti le più svariate forme di elusione
  del divieto.  E invero la disposizione non estende l'ambito del
  segreto illegale in quanto dà concretezza ai "fatti eversivi
  dell'ordine costituzionale", vale a dire alle prove e, più in
  generale, al materiale che, raccolto dai servizi, sia di
  importanza essenziale per il perseguimento dei fatti
  medesimi.
     D'altra parte, i fatti considerati nell'articolo 12 non
  possono certo esaurire la funzione di garanzia che svolge in
  ogni legislazione la previsione del segreto illegale.  Sarebbe
  perciò opportuno rimeditare i confini di tale concetto, per
  estenderlo almeno alle informazioni concernenti reati commessi
  con abuso dei poteri inerenti alle funzioni degli appartenenti
  ai servizi segreti.
     Delineata nei suoi confini essenziali l'area entro la
  quale può legittimamente esplicarsi il potere di secretazione,
  vanno poste delle norme di disciplina del potere medesimo.  Più
  precisamente, tali disposizioni hanno il compito di
  regolamentare:
       i soggetti preposti all'esercizio del potere di
  secretazione;
       i criteri per l'esercizio del potere di secretazione.
     Muovendo da quest'ultimo punto, il legislatore deve
  indicare i parametri ai quali deve attenersi l'amministrazione
  nell'individuare in concreto le informazioni di cui è vietata
  la divulgazione e l'intensità della protezione medesima.
     Dai sistemi esaminati è emerso come i legislatori di altri
  Paesi siano ricorsi al riguardo a tre criteri fondamentali,
  gerarchicamente ordinati.  Il primo, che si è già illustrato, è
  di carattere funzionale, in quanto circoscrive l'area entro
  cui può compiersi la scelta di secretazione.
     Il secondo parametro ha riguardo al danno che può derivare
  agli interessi tutelati dal segreto di Stato in seguito alla
  divulgazione dell'informazione.
     Si è visto come su tale criterio si basi il sistema
  americano di classificazione delle informazioni.  E considerato
  l'analogo sistema accolto da circolari che regolano la
  materia, non è inverosimile pensare che attualmente anche in
  Italia sia adottato il parametro del danno per diversificare
  il livello di segretezza di un documento o di un materiale.
     Il criterio del danno, in realtà, assolve a due funzioni.
  Viene infatti in rilievo sia come criterio-guida per
  l'esercizio della discrezionalità amministrativa della
  concreta ed ulteriore selezione delle informazioni in astratto
  tutelabili col segreto, sia come parametro per misurare
  l'intensità della protezione richiesta.  A questo secondo fine,
  viene presa in considerazione la probabile entità del danno
  che deriverebbe dalla libera o non autorizzata circolazione
  delle notizie.
     Infine, il terzo parametro è di ordine temporale ed è in
  stretto rapporto di dipendenza rispetto agli altri due
  criteri.  Ne consegue che, da un lato, la protezione offerta
  dal segreto durerà per tutto il tempo in cui sussista il
  pericolo che la divulgazione di una informazione minacci gli
  interessi individuati dal legislatore, ciò che giustifica
  anche la possibilità di protrarre il termine di durata del
  segreto qualora continui a permanere l'esigenza di proteggere
 
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  un'informazione la cui riservatezza sia vitale per gli
  interessi tutelati dal segreto di Stato.  Dall'altro lato, il
  venire meno di uno dei due presupposti della segretezza
  elimina la necessità di attendere la scadenza del termine di
  classificazione per rimuovere il vincolo del segreto.
     Da tali considerazioni emerge pertanto come sui tre
  criteri sopra descritti debbano fondarsi sia gli istituti di
  classificazione e di declassificazione sia le regole per
  l'esercizio del potere di secretazione.
     Nella prospettiva di orientare la riforma della legge n.
  801 del 1977, nella direzione che si è appena indicata,
  sarebbe peraltro opportuno evitare che il criterio relativo al
  danno assuma connotazioni presuntive analoghe a quelle
  illustrate commentando l'esperienza americana.
     A tal fine bisognerebbe far operare, già all'interno del
  potere di secretazione, un meccanismo idoneo che potrebbe
  essere ottenuto inserendo nella procedura di secretazione il
  riferimento al danno "reale".  Più precisamente, si tratterebbe
  di subordinare l'apposizione del segreto, da un lato, alla
  concreta ponderazione degli interessi coinvolti e, dall'altro
  lato, all'identificabilità del danno conseguente alla libera
  circolazione della notizia, che sia già identificabile prima
  di procedere alla classificazione.
     Quanto al sistema di classificazione, sembrano
  sovrabbondanti i livelli di segreto cui fa riferimento
  l' executive order  del 1982.  La dottrina americana
  segnala, del resto, come all'ultima e meno importante classe
  di segretezza siano da imputarsi grosse quote di
  responsabilità riguardo al fenomeno di
  overclassification.  E d'altra parte, neppure le già
  richiamate circolari in materia includono nella categoria del
  segreto di Stato le notizie riservatissime e quelle riservate,
  anche se la loro identificazione veniva affidata a criteri
  meno generici di quello individuante il  level
  confidential.
     E' pertanto opportuno limitare a due classi i livelli di
  segretezza.  Il massimo grado di protezione dovrebbe
  corrispondere al livello "segretissimo" individuato
  dall'eccezionale gravità del danno che potrebbe derivare dalla
  divulgazione dell'informazione da classificare.  Il livello
  "segreto" andrebbe invece a qualificare i documenti dalla cui
  rilevazione non autorizzata potrebbe scaturire un danno grave
  agli interessi indicati dall'articolo 12 della legge n. 801
  del 1977.
     Eliminate formalmente dalla categoria del segreto di Stato
  le notizie riservatissime e quelle riservate, tali
  informazioni andrebbero assoggettate al regime del segreto
  d'ufficio.  Di conseguenza, la serie articolata di ipotesi
  criminose attualmente contenute negli articoli 256, terzo
  comma, 258 e 262 del codice penale, dovrebbe venire assorbita
  dalla fattispecie disciplinata dall'articolo 326 del codice
  penale.
     Problemi di difficile soluzione si pongono invece con
  riguardo alla durata del segreto.  Infatti, nella prospettiva
  di introdurre precisi limiti temporali al segreto di Stato,
  non sarebbe logico non prevedere un'analoga limitazione per le
  notizie che, parimenti relative alla sicurezza nazionale,
  esulano tuttavia dalla categoria considerata dalla legge n.
  801 del 1977.  Si ripropone di nuovo la questione della
  necessità di un coordinamento della legge di riforma sul
  segreto di Stato con quella che dovrebbe regolamentare il
  segreto amministrativo.
     La riforma della legge n. 801 del 1977, tuttavia può
  peraltro occuparsi anche di entrambe le categorie di
  segretezza, quanto meno sotto il profilo della
  predeterminazione dei termini di durata e, quindi, delle
  procedure di declassificazione o comunque di riesame dei
  documenti.
     Nella legge di riforma, pertanto, le norme che delineano
  il sistema di classificazione devono essere seguite da precise
  disposizioni sulle procedure di declassificazione.
     Il modello di declassificazione deve articolarsi in
  procedure sia automatiche sia a discrezionalità vincolata.
     Riguardo al primo gruppo, viene innanzi tutto in rilievo
  la declassificazione connessa al decorso del tempo
  prestabilito dalla legge.  Si tratta di stabilire una serie di
  termini legali allo scadere dei quali un'informazione passa
 
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  dal massimo livello di segretezza a quello inferiore fino alla
  sua completa declassificazione.
     Con riguardo al segreto di Stato, va previsto che una
  informazione classificata "segretissima" degradi
  automaticamente a "segreta" dopo sei anni e venga
  automaticamente declassificata dopo dieci anni.
     Le informazioni "segrete" verrebbero automaticamente
  declassificate dopo otto anni.
     Per evitare poi che attraverso l'attuale indeterminatezza
  della durata del segreto amministrativo, le notizie vengano
  paradossalmente riservate tra le notizie tutelate dal segreto
  d'ufficio, occorrerà prevedere termini di durata anche per
  quest'ultima categoria di segretezza.
     A tal fine, dovrebbe prevedersi che le informazioni
  originariamente "segretissime" possano restare nella classe
  delle notizie riservatissime per non più di due anni e per
  altri due anni in quella delle notizie riservate.  La stessa
  disposizione dovrebbe valere per le notizie originariamente
  "segrete".
     In considerazione di una perdurante necessità di mantenere
  inalterato l'originario livello di segretezza o la classe di
  stasi di una notizia, va prevista la possibilità di prolungare
  la durata del segreto in ragione del criterio per cui il tipo
  di danno correlato al livello di segretezza della notizia non
  è altrimenti evitabile se non prorogando la durata del
  segreto.  In tal caso, tuttavia, l'autorità di origine dovrà
  dare comunicazione motivata del provvedimento di proroga sia
  al Presidente del Consiglio sia al Comitato parlamentare di
  controllo.
     La seconda procedura di declassificazione riprende quella
  già sperimentata nel sistema italiano.  Essa fa capo alla
  possibilità di predeterminare, fino dal momento della
  classificazione, che trascorso un determinato periodo di tempo
  o al verificarsi di un determinato evento, il contenuto di un
  atto o di un certo materiale perderà valore ai fini della
  segretezza.
     La praticabilità del sistema delineato è per necessità
  subordinata alla presenza di particolari tecniche di
  fascicolazione.  Il legislatore deve a tal proposito imporre
  precisi requisiti di forma.  Tali indicazioni devono
  disciplinare, in particolare, la forma di apposizione del
  segreto.  Quest'ultima, a sua volta, presuppone che venga
  definito il concetto di informazione.  A tale scopo va
  introdotta anche nella legge una norma che definisca i
  possibili oggetti delle informazioni segrete, e cioè i
  documenti, le notizie e i materiali.
     Riguardo alla forma dell'atto di apposizione del segreto,
  va finalmente stabilito - allo scopo sia di controllare la
  circolazione delle informazioni, sia di garantire l'esercizio
  dei controlli previsti dalla legge - che essa debba essere
  scritta.
     Ovviamente, qualora l'informazione sia rappresentata da
  una cosa, l'atto di apposizione consisterà in un provvedimento
  separato dal materiale cui si riferisce.  Trattandosi invece di
  una notizia relativa ad un mero fatto, sarà necessario
  consacrarne il contenuto in un documento che incorporerà anche
  il provvedimento di apposizione.
     Il provvedimento di apposizione dovrebbe indicare la
  classe di segretezza attribuita all'informazione, l'identità
  dell'autorità di origine, la data o l'evento di
  declassificazione e, qualora si tratti di documenti, quali
  loro parti siano classificate e con quale livello di
  segretezza e quali non siano invece classificate.
     L'insieme delle norme proposte, frutto anche di un
  laborioso e proficuo lavoro di legislazione comparata e di
  ricerca fatto svolgere dal gruppo dei deputati della sinistra
  democratica-l'Ulivo, consente anche di introdurre nel nostro
  ordinamento il diritto di accesso alla documentazione relativa
  alla sicurezza della Repubblica.
     L'innovazione, di grande rilievo democratico, apre tra
  l'altro necessariamente la via all'auspicata introduzione
  nell'ordinamento italiano di una regola di trasparenza che
  investa probabilmente l'azione amministrativa, e non soltanto
  alcuni suoi settori, generalizzando il principio della
  pubblicità degli atti nella forma particolare del diritto di
  accesso ad essi ed ai documenti tenuti
  dall'amministrazione.