| Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
muove dalla constatazione dell'estinzione, ormai da tempo
avvenuta, del fenomeno del terrorismo, sorto negli anni '70 e
prospetta un equilibrio delle pene comminate, proponendo, nel
rispetto del dettato e dello spirito della norma
costituzionale, un indulto da applicare alle condanne
conseguite per reati definiti "di terrorismo", giudicati con
la cosiddetta "legislazione d'emergenza".
Questo provvedimento interviene - vedremo più avanti con
quali effetti - su un soggetto residuale, estremamente
circoscritto nelle dimensioni numeriche, ed affonda le sue
radici in ragioni essenziali di giustizia e di umanità.
Esso fu già presentato e discusso presso la Commissione
giustizia del Senato della Repubblica nella XI legislatura. La
Commissione convenne unanimemente sulla necessità di
affrontare il problema e approvò in sede referente, nella
seduta del 15 dicembre 1993, un testo che recepiva le linee di
fondo di questa proposta pur emendando alcuni punti specifici.
La fine della legislatura non consentì la discussione del
provvedimento in Aula. Il tema fu poi ripreso, senza esito,
nella XII legislatura.
Crediamo che il problema debba giungere ad una positiva
soluzione in questa legislatura. Per rispetto alla nuova
Assemblea riteniamo tuttavia corretto che la discussione
riparta dal testo inizialmente proposto nella XI e nella XII
legislatura, piuttosto che da quello già approvato in
Commissione nella XI legislatura.
E' per questo che qui proponiamo un testo la cui prima
elaborazione e discussione è stata avviata nella X legislatura
(atto Camera n. 4395, presentato il 6 dicembre 1989, primo
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firmatario onorevole Balbo) ma che è oggi corroborato - dopo i
cambiamenti storici e politici degli ultimi anni - da dati e
considerazioni nuovi che lo collocano in uno scenario affatto
diverso e che più fortemente, a nostro avviso, motivano la sua
approvazione. Del resto i provvedimenti legislativi che il
Parlamento ha emanato in questi ultimi anni collocano
organicamente la presente proposta di legge all'interno di un
complessivo nuovo disegno dell'ordinamento penale.
Prima di tutto vorremmo sottolineare la dimensione
quantitativa dei soggetti su cui il provvedimento agisce:
a) le persone condannate per reati commessi con
finalità di terrorismo attualmente detenute sono circa
duecentosessanta; cinquanta di queste sono donne;
b) la maggioranza di costoro è stata arrestata nel
triennio 1980-1982, ha un'età media di 40-41 anni ed ha già
scontato 12-14 anni di carcerazione.
Se consideriamo che alcune ricerche, fatte da istituti
diversi, hanno calcolato attorno alle cinquemila le persone
che, nell'arco di poco più di un decennio, hanno varcato i
cancelli del carcere per fatti inerenti alla sovversione
armata e al fenomeno terrorismo degli anni '70, l'attuale
numero di soggetti detenuti appare meramente residuale.
Residualità che, del resto, non è soltanto quantitativa, se si
riflette sulla discontinuità storica che separa il presente,
che vive oggi il nostro Paese, dai contesti sociali, politici
e culturali entro cui le organizzazioni armate ebbero origine
e si svilupparono.
La necessità di un riequilibrio delle pene è una delle
ragioni fondamentali della presente proposta di legge. Come è
noto, negli anni '70, a fronte dell'attacco terroristico,
furono approvate varie leggi, complessivamente chiamate "di
emergenza". Così pure carattere emergenziale ha avuto
l'andamento dei processi. Alle une e agli altri sono
conseguiti non indifferenti aggravi di pena: a parità di reato
commesso la sanzione è stata molto più severa di quella che
sarebbe stata nella situazione ordinaria.
Richiamiamo, per esemplificare il problema, l'attenzione
sull'articolo 1 del decreto-legge 15 dicembre 1979, n. 625,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 febbraio 1980, n.
15:
"Art. 1. - Per i reati commessi per finalità di
terrorismo o di eversione dell'ordine democratico, punibili
con la pena diversa dall'ergastolo, la pena è sempre aumentata
della metà, salvo che la circostanza sia elemento costitutivo
del reato.
Quando concorrono altre circostanze aggravanti, si applica
per primo l'aumento di pena previsto per la circostanza
aggravante di cui al comma precedente.
Le circostanze attenuanti concorrenti con l'aggravante di
cui al primo comma non possono essere ritenute equivalenti o
prevalenti rispetto a questa ed alle circostanze aggravanti
per le quali la legge stabilisce una pena diversa o ne
determina la misura in modo indipendente da quella ordinaria
del reato".
Altre leggi ed andamenti processuali hanno altresì
contribuito a determinare, a parità di reato, un forte
squilibrio tra i condannati per fatti comuni e quelli per
fatti di terrorismo. Ricordiamo, ad esempio, la legge 18
aprile 1975, n. 110, in materia di armi, che ha innalzato la
pena per detenzione di un'arma da guerra da cinque a quindici
anni di reclusione; senza tale finalità lo stesso reato è
punito con una pena che va da uno a otto anni. Inoltre, gli
imputati ed i condannati per fatti di terrorismo sono stati
esplicitamente esclusi dall'amnistia e dal condono previsti
dal decreto del Presidente della Repubblica 18 dicembre 1981,
n. 744, e dal decreto del Presidente della Repubblica 4 agosto
1978, n. 413, e, implicitamente, dal decreto del Presidente
della Repubblica 16 dicembre 1986, n. 865, poiché sono stati
esclusi i delitti quale quello di banda armata,
caratterizzanti il fenomeno terroristico.
Sono state poi applicate, con giurisprudenza pressoché
costante, scelte processuali che hanno determinato un
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considerevole inasprimento delle pene. Un terrorista arrestato
con armi, ad esempio, veniva giudicato, come dovuto, con rito
direttissimo, mentre iniziava l'istruttoria per gli altri
reati. I due procedimenti avevano, quindi, svolgimenti diversi
nel tempo, con pene autonome che spesso si sono sommate
aritmeticamente piuttosto che essere determinate in regime di
continuazione, ai sensi dell'articolo 81 del codice penale.
Simile conseguenza ha avuto la pressoché costante mancata
applicazione della connessione soggettiva, specie per gli
imputati in procedimenti iniziati da autorità giudiziarie di
diversi distretti di corte d'appello.
Infine, anche i termini di custodia cautelare hanno avuto,
per questi particolari imputati, una consistente dilatazione,
giungendo - è bene ricordarlo - fino a dieci anni ed otto
mesi.
Di fronte a questa disparità di trattamento, il recupero
di una misura di equilibrio costituisce, a nostro avviso, uno
dei motivi essenziali della approvazione della presente
proposta di legge.
Un punto delicato, anche questo da affrontare con il
principio del riequilibrio, è quello relativo ai circa ottanta
condannati all'ergastolo, che rappresentano un terzo
dell'attuale totale dei detenuti per fatti di lotta armata.
Come è noto, infatti, con il già ricordato decreto-legge 15
dicembre 1979, n. 625, convertito, con modificazioni, dalla
legge 6 febbraio 1980, n. 15, la pena dell'ergastolo, nel caso
di gravi fatti di sangue, divenne, di fatto, una misura
automatica, mentre, nel caso di reati comuni, essa è soltanto
una tra le pene possibili (la più rara).
Il problema del riequilibrio, in questi casi, si pone
anche in considerazione del trattamento differenziato tra gli
stessi condannati per fatti di terrorismo, che, legittimato
sul piano giurisprudenziale in virtù delle leggi d'emergenza,
dovrebbe tuttavia, oggi, con il venir meno di ogni
pericolosità soggettiva e oggettiva, essere recuperato sulla
base di un criterio di equità.
Sotto il profilo del venir meno della pericolosità
sociale, la presente proposta di legge agisce su soggetti che,
sebbene accusati dei reati più gravi, hanno dimostrato da
molti anni, in forme concrete, il loro avvenuto
reinserimento.
Di ciò danno conferma sia i rappresentanti delle autorità
carcerarie, che hanno rapporti con loro più costanti e più
vicini, sia coloro che, per lavoro, attività culturali o di
volontariato (in virtù dell'articolo 17 della legge 26 luglio
1975, n. 354, recante norme sull'ordinamento penitenziario e
sull'esecuzione delle misure privative e limitative della
libertà) li frequentano. Anche il Parlamento, escludendo - per
la prima volta dopo oltre dodici anni - dalle misure
anticriminalità, adottate nella passata legislatura, i
detenuti per i reati di terrorismo, ha indubbiamente
riconosciuto il venir meno della pericolosità sociale dei
soggetti che hanno fatto parte del fenomeno terroristico di
quegli anni.
Altre controprove sono date con evidenza dai fatti che qui
si enumerano:
a) oltre la metà dei circa duecentosessanta
reclusi per fatti di terorismo usufruisce dei benefìci della
legge 10 ottobre 1986, n. 663 (la cosiddetta "legge Gozzini"):
oltre ottanta sono coloro che vivono in regime di semilibertà,
circa trentacinque coloro che lavorano all'esterno del carcere
e circa trenta coloro che usufruiscono unicamente dei permessi
premio. Incluse in questa percentuale sono diverse persone
condannate all'ergastolo. Per lo più impegnati in associazioni
di volontariato, il loro parziale ritorno ad una vita civile e
democratica, è avvenuto in forme socialmente utili;
b) molti ex-terroristi, con elevate condanne,
scarcerati sette anni fa - dopo cinque o sei anni di
reclusione - per decorrenza dei termini di custodia cautelare,
si sono consegnati al carcere nell'ultimo anno, per scontare
la loro pena. Nei sei anni di libertà essi si erano
completamente reinseriti nel tessuto sociale e produttivo del
Paese e si erano, nella maggioranza dei casi, ricostruiti una
vita affettiva. In dichiarazioni pubbliche hanno affermato di
voler dare, con la loro riconsegna, una testimonianza concreta
dell'avvenuto reinserimento nella vita civile e democratica
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del Paese. Ad essi il legislatore dovrà dare una risposta che
tenga conto della volontà di non sottrarsi ad una nuova
carcerazione dopo un periodo trascorso in libertà.
Al contempo, sempre sotto il profilo del venir meno della
pericolosità sociale, occorre anche considerare le circa
centotrenta persone attualmente latitanti - per lo più in
Francia - per fatti di lotta armata. Per quanto il problema
specifico sia rinviato dai firmatari ad ulteriori
approfondimenti, è infatti noto - sia alle autorità preposte
alla repressione del fenomeno, sia all'opinione pubblica -
l'effettivo e dichiarato distacco di queste persone da ogni
attività eversiva.
Questi elementi positivi fanno emergere la necessità di un
intervento legislativo generale che eviti un uso distorto
della discrezionalità nell'adozione dei provvedimenti e, di
fatto, una disparità nell'accesso agli istituti previsti. E'
ormai evidente che gli strumenti predisposti dal legislatore
in questi anni per favorire un graduale rientro da una
situazione di eccezionalità, sono stati necessariamente
provvedimenti parziali e temporanei che hanno potuto soltanto
affrontare il problema in modo limitato, dando poi luogo a
soluzioni parziali.
Vorremmo allora considerare per sommi capi quali effetti
avrebbe l'attuazione della presente proposta di legge sui
circa duecentosessanta detenuti di cui si è detto, assumendo,
come ineludibile, la ne- cessità da parte delle istituzioni di
garantirsi - e garantire - gradualità e sicurezza.
Dal punto di vista della gradualità, possiamo offrire il
seguente esempio: un detenuto per fatti di lotta armata
arrestato nel 1982 (è il caso più frequente) all'età di
ventotto anni e condannato all'ergastolo, che attualmente ha
già quattordici anni di reclusione, con un indulto che
commutasse la sua pena perpetua in pena temporanea di ventuno
anni, avrebbe il suo fine pena nel 2003, all'età di
quarantanove-cinquanta anni.
La possibilità di anticipare la fine dell'esecuzione della
pena è connessa alla concessione di benefìci premiali che,
come è noto, sono misure individuali e sottoposte al diretto
controllo dell'autorità giudiziaria, che dovrà di caso in caso
valutare la pericolosità sociale del soggetto.
A questo caso - rappresentativo della maggioranza dei
detenuti all'ergastolo per fatti di lotta armata - possiamo
affiancare quelli estremi ed opposti di:
a) Mario Rossi, un condannato appartenente alla
banda armata XXII Ottobre (una delle primissime organizzazioni
terroristiche) che, arrestato nel 1971 ed attualmente in stato
di semilibertà, lascerebbe il carcere per effetto del
provvedimento;
b) i condannati all'ergastolo arrestati nel
1988-1989 che, come effetto dell'indulto proposto, avrebbero
il loro fine pena nel 2010.
Onorevoli colleghi, la presente proposta di legge intende
sottrarsi ad ogni interpretazione politico-simbolica
("perdonismo", "colpo di spugna", "postumi riconoscimenti
politici") e vuole riportare la discussione all'oggetto in
questione. Noi crediamo nella necessità di risolvere, sulla
base di criteri di giustizia e di umanità, una situazione che
riguarda un esiguo numero di soggetti, offrendo tuttavia la
possibilità di superare una fase di emergenza, drammaticamente
vissuta dal nostro Paese.
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