| Onorevoli Colleghi! - 1. - L'importanza della
formazione professionale. - La formazione professionale può
essere definita come la comunicazione organizzata di
conoscenze teoriche, pratiche e deontologiche, che si
aggiungono a quelle fornite dal concreto operare
professionale.
Se essa è importante in tutte le professioni, lo è in modo
particolare per la magistratura. Per dettato costituzionale,
infatti, "i giudici sono soggetti soltanto alla legge" e "si
distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni". Ciò
significa che ai magistrati non possono essere suggeriti
indirizzi od orientamenti circa l'interpretazione delle leggi,
né da poteri esterni né dallo stesso ordine giudiziario: e
quindi il giudice, più ancora di ogni altro funzionario dello
Stato, ha bisogno di una formazione professionale di altissimo
livello, dovendo egli da solo ricercare ed acquisire gli
strumenti della sua delicata attività.
Questa consapevolezza - e la conseguente necessità di
addivenire all'istituzione di una Scuola, o Accademia della
magistratura, o di un Centro superiore di studi giuridici a
ciò dedicato - è ormai diffusa, e molteplici sono state in
questi ultimi tempi le sollecitazioni in tal senso.
L'invocazione di una Scuola è stata presente nei lavori
della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali,
là dove si è soffermata sulla differenziazione dell'ufficio
del pubblico ministero rispetto alla magistratura giudicante,
e sull'esigenza di abbandonare ogni automatismo
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nella carriera dei magistrati, per fare luogo a reiterate
verifiche della loro professionalità.
Alla Camera dei deputati fu presentata, in data 10 marzo
1993, una proposta di legge, n. 2374, avente ad oggetto
"Istituzione del Centro di studi giudiziari e forensi e norme
per la formazione dei magistrati ordinari e dei procuratori
legali". Ed un impegno in questa direzione si trova già nei
lavori preparatori della legge 12 aprile 1990, n. 74,
modificativa del sistema elettorale e di alcune articolazioni
del Consiglio superiore della magistratura.
Anche quest'ultimo organo, in più occasioni e segnatamente
nelle relazioni annuali sullo stato della giustizia degli anni
1991 e 1994, dedicate alla riforma dell'ordinamento
giudiziario, ha preso posizione sul tema in più punti,
auspicando l'istituzione di una Scuola della magistratura che
consenta la ristrutturazione della materia del tirocinio, la
programmazione di una formazione permanente ed organica lungo
il corso della carriera e l'occasione per innestare nella
stessa dei momenti di accurata verifica della
professionalità.
Anche l'Associazione nazionale dei magistrati ed il mondo
accademico si sono espressi a favore di una struttura del
genere. E lo stesso Ministero di grazia e giustizia,
consapevole della crescente indispensabilità della formazione
dei magistrati, in data 23 settembre 1993 ha stipulato con il
Consiglio superiore della magistratura una convenzione
attraverso la quale ha inteso potenziare con dotazione di
uomini e di risorse i corsi di aggiornamento e di
perfezionamento che il Consiglio superiore della magistratura
viene da tempo realizzando.
2. - L'esigenza di una Scuola della magistratura. -
La necessità di una Scuola della magistratura, come sopra
auspicata, è resa evidente da una serie di considerazioni
obiettive.
Il corso di laurea in giurisprudenza è, in Italia, più
breve che nella maggior parte degli altri paesi europei. Il
reclutamento dei magistrati avviene, per dettato
costituzionale, attraverso concorso, e, quindi, esclude
normalmente (salva l'eccezionale e sinora mai praticata
ipotesi di cui all'articolo 106, terzo comma, della
Costituzione) l'immissione in magistratura di soggetti già
formati attraverso un'attività professionale similare.
La preparazione preliminare al concorso è lasciata
all'iniziativa dell'aspirante ed a quella di svariate scuole
private, gestite per lo più da magistrati, il cui obiettivo
non è quello di impartire una preparazione di livello
superiore, ma quello di insegnare le tecniche migliori per
superare le prove scritte del concorso.
Di fronte a questa carenza normativa ed organizzativa sta
la crescita del ruolo politico-istituzionale della
magistratura, chiamata a risolvere conflitti sociali di
crescente complessità e significato. Ciò impone l'acquisizione
non solo di un soddisfacente bagaglio tecnico, ma anche di una
consapevolezza del ruolo e degli effetti del proprio agire,
tanto più in un momento nel quale la necessaria
intensificazione del reclutamento ha immesso nell'ordine
giudiziario una percentuale di giovanissimi magistrati mai
registrata in precedenza.
E, per finire, anche il panorama legislativo offre
indicazioni nel senso che qui si propone. Già l'articolo 22
della legge 1^ aprile 1981, n. 121, previde una struttura
indirizzata all'alta formazione ed all'aggiornamento delle
forze di polizia; l'articolo 17 della legge 15 dicembre 1990,
n. 395, ha contemplato l'istituzione di una scuola nazionale
per la formazione e la specializzazione dei quadri direttivi
dell'amministrazione penitenziaria; e l'articolo 29 del
decreto legislativo 18 novembre 1993, n. 470, ha
ridisciplinato le attività della già esistente Scuola
superiore della pubblica amministrazione. Per cui appare ormai
ampiamente matura l'istituzione di una struttura analoga
destinata alla magistratura.
3. - Modalità del reclutamento e della formazione. -
Per definire l'ambito di attività della istituenda Scuola
occorre ricordare che la formazione professionale della
magistratura (ma il discorso potrebbe essere esteso alla
generalità delle professioni di alto livello alle quali si
acceda per concorso) si snoda concettualmente in tre stadi
successivi.
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Il primo costituisce l'integrazione degli studi
universitari e la preparazione al concorso. Il secondo è
rappresentato dal tirocinio che segue il superamento del
concorso. Il terzo provvede all'aggiornamento ed al
miglioramento dei magistrati che già esercitano le funzioni
giudiziarie.
Si può quindi parlare di una formazione preliminare, di
una formazione iniziale e di una formazione permanente. La
formazione iniziale, a sua volta, postula una formazione
complementare, da considerarsi come obbligatoria, collocata
nei primi anni della carriera, con connotati intermedi tra la
formazione iniziale e quella permanente.
Se questo è l'assetto concettuale del fenomeno, assai
variabile è l'interrelazione tra la formazione ed il momento
selettivo, o concorso.
Il nostro ordinamento prevede, come è noto, un unico
momento selettivo, superato il quale si entra a far parte
dell'ordine giudiziario, si effettua il tirocinio e quindi si
assumono le funzioni giudiziarie. La ulteriore selezione in
esito al tirocinio è praticamente inesistente, risolvendosi al
più - ed assai raramente - in una protrazione per alcuni mesi
del tirocinio medesimo.
Altri ordinamenti, invece, prevedono una articolazione
concorsuale più lunga e complessa, nel senso che il concorso
ingloba sia le prove di ammissione ad una struttura-scuola
nella quale si effettua il tirocinio, sia il tirocinio stesso,
che si conclude con una ulteriore prova, oltre che con una
valutazione del rendimento dell'aspirante durante l'intera
fase.
In altri Paesi, ancora, l'ammissione all'esame preceduta
da un ulteriore momento selettivo, nel senso che sono previsti
corsi preparatori ai quali si accede solamente previo
superamento di un esame.
In sostanza - e sempre con riferimento a quegli
ordinamenti nei quali l'assunzione nella magistratura non
avviene ricorrendo a soggetti provenienti da altre professioni
forensi - si constata che l'istituto del concorso può avere
diverse connotazioni ed estensioni, ora abbracciando l'intero
tirocinio, ora coinvolgendo anche una fase anteriore alle
prove d'ingresso vere e proprie.
Ma il dato costante degli ordinamenti più evoluti è
costituito dalla presenza di una struttura stabile che
organizza e gestisce quanto meno il tirocinio, anche quando
poi affida una parte di esso agli uffici giudiziari od a sedi
esterne. La necessità di tale struttura è, anche a questo
proposito, evidente ed oggettiva, posto che gli uffici
giudiziari e le altre istituzioni collaterali assolvono già di
per sé a compiti propri e gravosi, e non possono dedicare al
tirocinio se non attenzioni residue ed insufficienti.
Anche le indicazioni comparatistiche depongono, pertanto,
a favore dell'istituzione della struttura in esame.
4. - Gli obiettivi della Scuola. - Da un punto di
vista ideale una Scuola della magistratura dovrebbe occuparsi
di tutti i momenti dei quali si è detto, e cioè della
formazione preliminare, di quella iniziale e di quella
complementare e permanente. Anzi, la formazione preliminare
dovrebbe fornire una preparazione di base utile per accedere
non solo alla magistratura, ma a tutte le professioni forensi,
soprattutto a quella di avvocato, nel quadro di una comunione
di cultura e di valori, e di un interscambio giovevole a tutte
le professioni.
Però una oculata definizione degli obiettivi sconsiglia di
perseguire una struttura dimensionata su tutte queste
funzioni. La preparazione post universitaria, tanto più
se resa funzionale all'accesso a tutte le professioni forensi,
coinvolge molte migliaia di giovani ogni anno; presuppone una
collocazione diffusa sul territorio, essendo economicamente
insostenibile un lungo soggiorno in una sede centrale
unificante; esige strette integrazioni con molteplici
università, ordini professionali ed enti territoriali, non
gestibili da una struttura unitaria modellata sull'idea di
scuola o di centro di alti studi giuridici.
Questo obiettivo, pertanto, va senza dubbio perseguito
(essendo del tutto insoddisfacente l'attuale funzionamento
della fase preconcorsuale), ma esso deve
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venir affidato ad
un'azione congiunta dei vari Ministeri e degli enti
territoriali competenti; mentre, nel quadro circoscritto della
formazione professionale dei magistrati, l'anzidetta comunione
delle culture potrà essere parzialmente attuata sin d'ora
attraverso un tirocinio che registri anche l'esperienza
forense, ed attraverso una formazione permanente che coinvolga
anche le professioni contigue, sia come contributo di docenti
da esse provenienti sia come partecipazione congiunta alle
varie sessioni.
5. - La collocazione istituzionale della Scuola. -
Problema centrale di una struttura come quella in esame è
la sua corretta collocazione nel quadro costituzionale
esistente.
La nostra Costituzione, infatti, non si limita ad
enunciare il principio che la magistratura costituisce un
ordine indipendente da ogni altro potere; ma, accanto
all'indipendenza, intesa come libertà di giudizio da ogni
influenza, assicura altresì alla magistratura l'autonomia,
intesa come potestà di organizzarsi al di fuori di
condizionamenti; ed affida la tutela di tali valori ad un
organo apposito, il Consiglio superiore della magistratura.
Sì può osservare, da un lato, che le attribuzioni
specifiche del Consiglio superiore della magistratura,
elencate dall'articolo 105 della Costituzione, non
ricomprendono la formazione professionale dei magistrati; e,
dall'altro lato, che l'articolo 110 della Costituzione assegna
al Ministro di grazia e giustizia l'organizzazione ed il
funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.
Ma è doveroso rilevare che l'ordinamento "vivente" ha da
tempo riconosciuto al Consiglio superiore della magistratura
una competenza integrativa in materia di formazione
professionale, essendo innegabile che essa può costituire un
veicolo di potente orientamento della magistratura, e che
pertanto deve essere gestita dal suo organo di autogoverno.
D'altra parte, se il dettato costituzionale riconosce al
Consiglio superiore della magistratura il compito di operare
le assunzioni e le promozioni dei magistrati, diventa
inevitabile collocare nell'orbita di tale organo anche la
struttura che somministra le conoscenze necessarie sia per un
valido tirocinio (culminante nell'assunzione definitiva delle
funzioni giudiziarie), sia per una valida qualificazione
professionale (premessa necessaria delle promozioni).
Dunque, una corretta collocazione istituzionale della
struttura-scuola non può prescindere da un suo fondamentale
raccordo con il Consiglio superiore della magistratura, né
dalle competenze e dalle responsabilità del Ministro in tema
di organizzazione e di funzionamento di quello che non può non
essere qualificato un "servizio relativo alla giustizia".
Sono quindi solo parzialmente utilizzabili le indicazioni
che provengono dalle esperienze straniere già in atto, alle
quali, peraltro, resta conveniente portare attenzione per le
soluzioni di grande interesse che presentano.
Tralasciando gli Stati nei quali la formazione
professionale si acquisisce essenzialmente attraverso il
previo esercizio di altre professioni, forensi od
amministrative (Gran Bretagna, Norvegia, Olanda per il 50 per
cento dei reclutati), si constata che in taluni Paesi la
"Scuola" è collocata alle dipendenze del Ministro della
giustizia (Francia, Portogallo); in altri (Spagna) essa opera,
bensì, alle dipendenze del Ministro, ma in collaborazione con
il Consejo General del Poder Judicial, avvicinabile al
nostro Consiglio superiore della magistratura; in altri ancora
- come la Germania, nella quale manca una struttura di
formazione in senso proprio, ma opera una struttura stabile di
selezione - questo ufficio-esami è dislocato presso il
Ministero della giustizia, ma è integrato dalla presenza di
magistrati, avvocati, professori universitari e funzionari
pubblici che ne accrescono sensibilmente il tasso di
autonomia.
In ogni caso, in tutti i Paesi nei quali è stata istituita
una struttura-scuola, essa gode di una sostanziale autonomia
amministrativa e finanziaria.
Appare, pertanto, conveniente raccogliere gli aspetti più
significativi di tali
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esperienze, nella misura in cui sono compatibili con il
nostro assetto costituzionale.
Il primo fra questi è la indicazione di una autonomia
amministrativa, economica ed, in qualche misura, didattica
della costituenda struttura. Tale connotazione si armonizza
con l'articolo 33 della nostra Costituzione, il quale tutela
la libertà della scienza e del suo insegnamento, assicurando
ordinamenti autonomi alle istituzioni di alta cultura ed alle
accademie, alle quali ben può ricondursi anche la struttura in
esame.
Né si ravvisano stringenti indicazioni di ordine
costituzionale a favore di una sua collocazione all'interno
del Consiglio superiore della magistratura, in nome del suo
preminente interesse ad occuparsi della formazione
professionale dei magistrati. Se teoricamente si potrebbe
configurare una "scuola" come articolazione interna del
Consiglio, chiamato a gestirla attraverso un potenziamento
delle sue risorse finanziarie e di personale, in concreto tale
collocazione produrrebbe il risultato di una articolazione
interna più ampia dell'organo contenitore, e l'inconveniente
della sua gestione da parte di un organismo non fornito della
necessaria qualificazione professionale ed assorbito da una
pienezza di altri impegni incompatibili con la dedizione
richiesta da questo.
D'altra parte, già ora le funzioni preliminari
all'assunzione nella magistratura (vale a dire il concorso ed
il tirocinio) non vengono gestite direttamente dal Consiglio
superiore della magistratura, il quale si limita ad affidarle
a commissioni di esame da esso nominate ed a magistrati
collaboratori ed affidatari sottoposti alla sua
approvazione.
Pertanto, una lettura coordinata degli articoli 33, 104,
105 e 110 della Costituzione conduce a prevedere una struttura
di formazione costituita in ente pubblico autonomo, fornito di
personalità giuridica, con propria dotazione finanziaria ed
autonomia contabile ed amministrativa.
I necessari raccordi con il Consiglio superiore della
magistratura possono e devono essere salvaguardati attribuendo
al medesimo il compito di enunciare annualmente i programmi e
gli indirizzi didattico-scientifici, di determinare i criteri
secondo i quali i magistrati sono ammessi (e se del caso
indotti) ad avvalersi della struttura, e di stabilire in quali
modi questa fruizione può incidere sullo status del
magistrato. Così pure competerà al Consiglio superiore della
magistratura di dettare le modalità di effettuazione del
tirocinio, di essere destinatario delle relazioni consuntive e
dei programmi attuativi dei propri indirizzi, al fine
dell'approvazione; non meno che di essere adeguatamente
rappresentato negli organismi nodali della
struttura-scuola.
Quanto al Ministero di grazia e giustizia, le sue
competenze si esprimono:
a) nella predisposizione e nell'organizzazione dei
supporti materiali necessari al funzionamento della
struttura;
b) nella provvista del personale amministrativo ad
esso necessario (non sembrando opportuno istituire sin d'ora
un ruolo autonomo, non foss'altro per le dimensioni della
scuola che, almeno nel periodo iniziale, non possono non
essere ridotte).
Anche il Ministero deve essere convenientemente
rappresentato nelle articolazioni della struttura in esame,
seppure in misura più contenuta per quel che riguarda gli
organismi aventi compiti didattico-scientifici; e deve essere
destinatario del rendiconto amministrativo, mentre in ordine
ai programmi didattico-scientifici la sua facoltà di proporre
osservazioni nel momento delle decisioni consiliari è già
assicurata dall'articolo 11 della legge 24 marzo 1958, n. 195,
e successive modificazioni.
6. - Le due sezioni fondamentali della Scuola. - La
struttura in esame, pur avendo e conservando carattere
unitario, deve necessariamente suddividersi in due settori
fondamentali: l'uno destinato al tirocinio (ed eventualmente
all'esame di ingresso, qualora si addivenga in futuro anche a
questa necessaria riforma), l'altro destinato alla formazione
dei magistrati già in carriera.
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Questa seconda sezione dovrà occuparsi anche della
formazione complementare dei magistrati che hanno concluso il
tirocinio; ed inoltre - una volta che sia giunto a regime il
funzionamento della struttura - anche del contributo alla
formazione di magistrati stranieri (od aspiranti tali) nel
quadro degli accordi internazionali di cooperazione tecnica;
nonché di momenti di alta cultura giuridica, quali conferenze,
seminari, sessioni o ricerche qualificate.
Dalla netta differenziazione di compiti discende la
previsione di due sedi distinte. Quella destinata al
tirocinio, infatti, deve avere caratteristiche sue proprie,
ricevendo gli uditori giudiziari per periodi necessariamente
lunghi, e svolgendo attività continuativa con peculiarità
didattiche che non si rinvengono nella formazione
permanente.
E' essenziale, pertanto, che questa sede possa offrire un
comfort abitativo accettabile anche per soggiorni
protratti; che abbia il sostegno di biblioteche, sale per
proiezioni, strumenti informatici e, soprattutto, di numerosi
locali adatti a lavori di piccoli gruppi (il numero degli
uditori giudiziari si aggira mediamente sui 200 per concorso,
ed i gruppi devono avere dimensioni non superiori alle 10-12
unità).
La sede destinata alla formazione permanente e
complementare, invece, dovrà porre attenzione a momenti
seminariali; ad una partecipazione più circoscritta rispetto a
quella attuale (le sessioni attualmente organizzate dal
Consiglio superiore della magistratura si rivolgono a 100
partecipanti, ma il numero dovrà essere ridotto per una
miglior resa didattica); a collegamenti anche telematici con
una pluralità di centri giudiziari e di ricerca; ad una
sistemazione abitativa direttamente collegata con il luogo di
formazione.
A questo momento sono state offerte disponibilità di
locali appropriati da varie amministrazioni comunali e che
paiono appropriate alle esigenze sopra indicate.
7. - La nuova disciplina del tirocinio. - La
costituzione della scuola, e la sua articolazione devono
essere occasione per una revisione almeno parziale del
tirocinio, non solo sotto il profilo organizzativo e
didattico, ma anche sotto quello ordinamentale.
Attualmente la materia del tirocinio è regolata dal solo
articolo 129 dell'ordinamento giudiziario, il quale si limita
a sancirne la durata in almeno due anni (salva anticipazione
delle funzioni) e ad affidare al Consiglio superiore della
magistratura la disciplina analitica di tale periodo. Il
Consiglio superiore della magistratura, a sua volta, ha
regolato il suo svolgimento con varie risoluzioni, l'ultima
delle quali (a carattere generale) è stata tradotta nel
decreto del Presidente della Repubblica 11 giugno 1988, n.
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La situazione concreta è reputata poco soddisfacente sotto
almeno due profili. Il primo attiene alla durata
dell'uditorato, che, sotto la pressione delle esigenze degli
uffici giudiziari ad organico perennemente incompleto, finisce
con l'essere sistematicamente abbreviata a meno di un anno.
Il secondo attiene alla qualità della didattica, che,
essendo affidata quasi per l'intero a magistrati non sollevati
dai loro compiti ordinari, vive ai margini dei medesimi, ed ha
il livello che umanamente può assumere quando è somministrata
da persone non specificamente preparate e gravate da altre
pesanti incombenze. Né a ciò possono porre valido rimedio gli
sporadici incontri centralizzati organizzati dal Consiglio
superiore della magistratura.
E' quindi indispensabile che la scuola assegni al
tirocinio una durata regolare e costante, una qualificazione
della didattica, ed una sua protrazione anche nei primi anni
della carriera, quando il tirocinio è ultimato ma la
formazione è tutt'altro che completa.
Ciò si può perseguire stabilendo, per intanto, che la
durata del tirocinio è di due anni e non può essere abbreviata
per nessuna ragione. Oltre tutto, la regolarità
nell'espletamento degli esami e nello svolgimento
dell'uditorato - congiunta alla progressiva copertura degli
organici - assicurerà una provvista di nuovi magistrati a
scadenze certe e costanti, e non consentirà di utilizzare gli
uditori giudiziari per fronteggiare
Pag. 7
esigenze contingenti a scapito della loro preparazione.
Il tirocinio si svolge in parte presso la scuola ed in
parte presso gli uffici giudiziari ed altre sedi, secondo
programmi appositamente preparati, verificati ed approvati dal
Consiglio superiore della magistratura.
Infine, occorre prevedere una formazione complementare
obbligatoria dopo il tirocinio, nel senso che per un certo
numero di anni dall'assunzione delle funzioni (stimabile in
cinque) i magistrati dovranno prendere parte a determinate
sessioni di formazione concepite appositamente per
perfezionare la loro preparazione.
Una eventuale normativa integrativa - che prescinde per
ora dall'oggetto della presente proposta di legge, ma che con
esso è del tutto compatibile, ed in qualche misura da esso è
indotta - potrà prevedere un momento valutativo e selettivo
alla conclusione del tirocinio; così come potrà prevedere una
cadenza temporale costante non solo nei riguardi di questa
vicenda, ma anche di tutte le vicende che comportano un
movimento di magistrati da uno ad altro ufficio.
Una volta pervenuti, attraverso interventi legislativi
complementari, a disciplinare la materia dei concorsi di
ammissione nella magistratura così da ottenere un puntuale e
regolare inizio di ogni tirocinio, e ad allineare
temporaneamente anche i trasferimenti e l'andata in quiescenza
dei magistrati, si perverrà a razionalizzare l'intera gestione
del personale, e soprattutto - per la parte che più da vicino
interessa la scuola - si consentirà anche l'istituzione di
corsi o sessioni dedicati a quei magistrati che chiedono di
accedere a funzioni giudiziarie nuove mai esercitate in
precedenza, così colmando un'altra grave deficienza
dell'ordinamento giudiziario.
8. - Gli organismi della Scuola. - Le due
articolazioni fondamentali delle quali si è detto - il
tirocinio e la formazione permanente - ed i necessari raccordi
tra scuola, Consiglio superiore della magistratura e Ministero
di grazia e giustizia, condizionano in qualche misura la
struttura interna della scuola.
L'autonomia della struttura conduce ad individuare un
organismo estremamente agile e numericamente ridotto che, in
ciascuna delle due sezioni, realizzi gli indirizzi enunciati
dal Consiglio superiore della magistratura nella quotidiana
attività di organizzazione ed esecuzione.
D'altro canto, non pare sufficiente affidare al Consiglio
superiore della magistratura la sola funzione di enunciare
annualmente gli indirizzi e di controllarne a posteriori
l'attuazione. Inoltre, la presenza necessaria di altre voci ed
organismi (l'università, l'Avvocatura dello Stato, il
Ministero di grazia e giustizia, eventuali altre personalità
di rilievo nominabili dal Parlamento) non può essere
assicurata né da un ristretto comitato esecutivo o di
gestione, né, ovviamente, dal solo Consiglio superiore della
magistratura nella veste di enunciatore degli indirizzi di
fondo.
Si ritiene pertanto opportuna la previsione di un
organismo intermedio, competente unitariamente per entrambe le
sezioni della scuola, denominabile consiglio scientifico,
avente, tra gli altri, il compito di elaborare nel concreto
gli indirizzi dettati dal Consiglio superiore della
magistratura, e di arricchirli con l'apporto delle altre
componenti. Il Consiglio superiore della magistratura dovrà
essere adeguatamente rappresentato in tale organo, che opererà
non in modo continuativo, ma con cadenze periodiche, o
comunque su impulso di un certo numero di suoi componenti. Per
questa ragione non è necessario prevedere il collocamento
fuori ruolo dei soggetti che lo compongono.
Altro organo unitario deve essere il consiglio di
amministrazione, con il compito di elaborare il bilancio,
organizzare la contabilità e presentare il rendiconto. In
questo organo devono essere adeguatamente rappresentati i
Ministeri di grazia e giustizia e del tesoro.
Infine, è fondamentale la presenza di un direttore, avente
anch'esso competenza unitaria e compiti di rappresentanza
esterna della scuola, coordinamento,
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impulso e verifica della corretta esecuzione dei piani.
Peraltro, la netta distinzione delle due sezioni della
scuola (tirocinio e formazione permanente con annessi)
suggerisce la previsione di due funzioni direttive, una per
ciascun settore, dotate di relativa autonomia. E poiché non
appare conveniente moltiplicare tali funzioni direttive,
prevedendo un terzo organo di raccordo di livello superiore,
si ritiene adeguato (sulla linea di quanto previsto dall'ENM
francese) assegnare al direttore la responsabilità della
sezione di formazione permanente, e contemplare, altresì, la
presenza di un direttore del tirocinio, con funzioni di
vicedirettore.
I criteri di nomina e le attribuzioni di ciascuno degli
organi anzidetti sono meglio specificati nell'articolato.
9. - Il corpo docente. - A questo punto devono
essere previste le articolazioni, essenzialmente operative, di
ciascuna delle due sezioni della scuola.
Le soluzioni teoricamente praticabili sono comprese tra la
costituzione, da un lato, di un corpo docente stabile sia per
la funzione di tirocinio sia per quella di formazione
permanente; e, dall'altro lato, la totale esclusione di questa
stabilizzazione, con ricorso ad insegnanti di volta in volta
richiesti per le loro specifiche competenze. Fra questi due
estremi si collocano, ovviamente, soluzioni intermedie, come
quella praticata dall'ENM francese, che ricorre a maitres
de conference per la formazione iniziale ed a docenti
occasionali per la formazione permanente.
Sembra sicuramente da escludere il ricorso ad un corpo
stabile di docenti per la formazione permanente: lo sconsiglia
la necessità di adattare tale settore alle esigenze di
aggiornamento, che hanno per lo più carattere di grande
mutevolezza e tempestività; e lo sconsiglia, altresì,
l'opportunità di una costante ricerca delle migliori
competenze che vengono emergendo negli uffici giudiziari. Un
corpo stabilizzato, infine, sia pure rinnovabile
periodicamente, presenta il rischio di una certa ripetitività
e burocratizzazione, e la certezza di non poter offrire la
necessaria polivalenza richiesta con urgenza dalle novità.
Diverso può essere il discorso per quanto attiene al
tirocinio, poiché in esso il rapporto con il docente si
caratterizza anche per una sua continuità ed assiduità, e
poiché il tipo di insegnamento non esige necessariamente una
altissima qualificazione e specializzazione, ma piuttosto una
buona acculturazione di base in settori padroneggiabili da uno
o più docenti.
Nonostante queste considerazioni, nella fase iniziale,
soprattutto a causa della attuale mancanza di una pregressa
attività di formazione di un valido nucleo di formatori, pare
preferibile ricorrere anche per il tirocinio ad un corpo
variabile di docenti, nell'attesa che la sezione di formazione
permanente metta a punto ed effettui una attività di
preparazione specifica dei magistrati formatori addetti agli
uditori giudiziari.
D'altro canto, il tirocinio così come modificato comporta
anche una fase di apprendimento presso gli uffici,
caratterizzata da assiduità di contatto tra uditore e
magistrato affidatario; e non è affatto escluso, anzi a questo
punto è raccomandabile, che le sessioni trascorse dall'uditore
presso la scuola siano caratterizzate non più da lezioni
singole e non sempre coordinate, ma da veri e propri cicli su
sottotemi circoscritti, affidabili ad uno o più docenti
impiegati per un tempo non brevissimo.
L'eventuale mutamento della formula, con ricorso a docenti
stabili, sarà comunque sempre possibile, una volta a regime la
struttura-scuola, attraverso una semplice modifica legislativa
che ne definisca lo status.
10. - Il comitato di gestione. - Ciò premesso,
assume grande rilievo la regolamentazione degli ultimi due
organismi interni alle sezioni della scuola, e cioè il
comitato di gestione ed il servizio di segreteria.
Il comitato di gestione, sfrondato di ogni compito di
insegnamento diretto, assume in ciascuna sezione il ruolo di
vero e proprio motore quotidiano della struttura.
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Esso deve
dare concreta e definitiva attuazione alle direttive del
Consiglio superiore della magistratura, già specificate dal
comitato scientifico. Deve, cioè, articolare le varie sessioni
di formazione nei sottotemi e nelle singole relazioni;
individuare eventuali percorsi formativi, secondo i quali
collegare più sessioni, e valutare l'opportunità di
incoraggiare i magistrati a seguire l'intero percorso; deve
provvedere alle ammissioni dei partecipanti, secondo criteri
obiettivi e prederminati; deve ricercare costantemente i
docenti più qualificati, e reperire, altresì, il materiale
giudiziario adatto a formare i dossier di studio e
discussione dei casi; deve coordinare le attività dei docenti
attraverso eventuali incontri preliminari; offrire ai
partecipanti tutti i sussidi didattici necessari; seguire i
corsi e valutare l'andamento delle lezioni, sia sotto il
profilo del valore del docente, sia sotto quello dell'utilità
della relazione e del suo efficace inserimento nel programma
complessivo; deve raccogliere ogni indicazione utile a
colorare il bisogno di formazione emergente nella
magistratura, e sottoporla al comitato scientifico; deve
proporre e sperimentare forme di comunicazione didattica, non
meno che forme di partecipazione attiva degli ammessi alle
sessioni, nel quadro di una loro possibile utilizzazione come
strumento di verifica della professionalità dei magistrati;
deve, insomma, essere il reale e costante interlocutore dei
partecipanti, il concreto attuatore degli indirizzi
programmatici, e la quotidiana cerniera tra il bisogno di
formazione della magistratura e la sua attuazione.
Per un simile compito è necessario prevedere un corpo di
magistrati interamente dediti a questo lavoro. Il loro numero
non può essere inferiore a cinque per ciascuna sezione (salva
estensione dopo un congruo periodo di sperimentazione), e gli
stessi devono essere collocati fuori ruolo. La durata del loro
incarico si può definire pari a quella del direttore (quattro
anni), e deve essere previsto un sistema di avvicendamento
graduale, che contemperi innovazione e continuità.
11. - Il servizio di segreteria. - Il servizio di
segreteria è organo di ausilio amministrativo della Scuola.
Anche in merito a tale articolazione appare opportuno
prevedere un organismo per ciascuna delle due sezioni,
attribuendo al servizio istituito presso la formazione
permanente compiti di direzione e di raccordo.
Il servizio di segreteria assicura il disbrigo di tutti
gli affari, cura la gestione finanziaria, patrimoniale e
contabile, provvede alle comunicazioni ed informazioni, riceve
ed ordina le domande di partecipazione alle sessioni, provvede
ai rimborsi ed ai compensi, aggiorna l'archivio, custodisce le
installazioni ed i beni della Scuola, gestisce la biblioteca e
le pubblicazioni degli atti secondo le direttive del consiglio
scientifico e del direttore.
12. - Spese e bilancio. - Al fine di valutare
l'esborso necessario per l'istituzione e la gestione della
struttura in esame, conviene distinguere tra le spese
necessarie per l'allestimento della medesima e quelle
richieste per il suo funzionamento ordinario.
Le prime sono ovviamente correlate alla scelta della sede
che si riterrà di compiere. Qualora si acceda ad una sede già
esistente (presso un'università ad esempio), l'esborso
dovrebbe essere contenuto. Ove si ritenga invece di procedere
alla costruzione ex novo di una o di due sedi, l'impegno
finanziario deve essere ridefinito alla luce delle scelte
concrete che si effettueranno.
Più agevole la previsione della spesa di gestione.
Attualmente il Consiglio superiore della magistratura, che
organizza tutta la formazione professionale dei magistrati,
affronta un impegno di spesa annuale oscillante intorno ai 3-4
miliardi di lire, comprensivo del capitolo uditori giudiziari
e di quello relativo alla formazione permanente.
Se si ritiene traguardo adeguato quello di fornire una
settimana di formazione all'anno per ogni magistrato esercente
le funzioni (pari a circa 80 sessioni, ciascuna dedicata a 100
magistrati); e se si considera
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che il costo del tirocinio sarà
nettamente aumentato per la effettuazione di soggiorni di
circa un semestre all'anno presso la struttura; si può stimare
in dodici-tredici miliardi di lire il costo annuo di gestione,
sulla base dei costi attuali.
Ad esso va aggiunto il maggior costo del personale; ma
l'una e l'altra voce devono essere decurtate della spesa che
già attualmente viene sostenuta dal Consiglio superiore della
magistratura, vale a dire dei sette miliardi di lire stanziati
cumulativamente; nonché del prevedibile minor costo delle
sessioni, che attualmente risentono dei prezzi alberghieri, i
quali sarebbero alleggeriti dalla fruizione di una struttura
propria.
Complessivamente pertanto si può stimare in circa quindici
miliardi il costo di gestione globale, ed in circa otto
miliardi di lire annue il costo additivo.
A titolo esemplificativo di raffronto, si può ricordare
che il bilancio dell'ENM francese è stato nel 1994 di circa
146 milioni di franchi, pari a circa quaranta miliardi di
lire; e che detta Scuola ha seguito nel settore della
formazione iniziale circa 550 uditori (distribuiti su tre
corsi), e nel settore della formazione permanente ha raggiunto
circa 1600 magistrati attraverso 85 momenti di formazione.
L'esborso come sopra previsto si presenta, pertanto,
ancora nettamente inferiore agli stanziamenti adottati da
altri Paesi per iniziative similari.
13. - Normazione integrativa. - Una volta decisa la
costituzione della struttura e le sue principali
articolazioni, dovrà essere delegata al Governo - il quale
provvederà su proposta del Ministro di grazia e giustizia e
previo conforme parere del Consiglio superiore della
magistratura - la regolamentazione analitica delle materie
integrative (bilancio, status dei magistrati e del
personale, articolazioni essenziali del tirocinio, criteri di
scelta dei docenti e compensi ai medesimi, eccetera).
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