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     Onorevoli Colleghi! - Il testo unificato, approvato
  dalla I Commissione Affari Costituzionali, delle proposte di
  legge costituzionale A.C. n. 105 e n. 982 (Tremaglia ed altri,
  Teresio Delfino), rappresenta la premessa di ordine
  costituzionale della legislazione ordinaria, cui si dovrà por
  mano immediatamente, intesa a rendere effettivo l'esercizio
  del diritto di voto dei cittadini italiani residenti
  all'estero.
     Il diritto di voto degli italiani residenti all'estero è
  stato già riconosciuto da un'ampia serie di provvedimenti
  legislativi approvati dal parlamento negli scorsi anni.  La
  legge 5 febbraio 1992, n. 91 ha esteso notevolmente l'ambito
  della cittadinanza italiana estendendo con ciò implicitamente
  l'elettorato, che nel nostro ordinamento costituzionale è
  senz'altro espressione della cittadinanza (articolo 48 della
  Costituzione: "sono elettori tutti i cittadini, uomini e
  donne, che hanno raggiunto la maggiore età").  Ma
  precedentemente la legge 7 febbraio 1979, n. 40 aveva disposto
  l'iscrizione d'ufficio nelle liste elettorali dell'ultimo
  comune di residenza dei cittadini italiani già cancellati dal
  registro della popolazione residente per emigrazione
  definitiva all'estero.  E la legge 27 ottobre 1988, n. 470 (e
  relativo regolamento approvato con decreto del Presidente
  della Repubblica 6 settembre 1989, n. 323) ha costituito
  l'anagrafe dei cittadini italiani residenti all'estero (AIRE),
  articolata in anagrafi presso i comuni e presso il Ministero
  dell'interno.
     D'altra parte, sono stati costituiti organismi di
  carattere almeno parzialmente elettivo, deputati alla
  rappresentanza degli interessi delle comunità italiane
  all'estero e dotati di funzioni consultive nelle questioni di
  governo concernenti gli interessi medesimi.  La legge 8 maggio
  1985, n. 205, ha istituito i comitati dell'emigrazione
  italiana (COEMIT) successivamente denominati comitati degli
  italiani all'estero (COMITES); la legge 6 novembre 1989, n.
  323, ha istituito il Consiglio generale degli italiani
  all'estero (CGIE).
     Si tratta di un complesso di provvedimenti, di diversa
  portata istituzionale ovviamente, il cui risultato complessivo
  è stato tuttavia quello di riconoscere pienamente gli italiani
  all'estero come componente essenziale della comunità
  nazionale, e in conseguenza inserirli a pieno titolo
  nell'esercizio dei diritti politici e a raccordarne gli
  interessi a quelli della politica nazionale.
     A queste leggi non è tuttavia seguita l'adozione di misure
  idonee a rendere effettivo l'esercizio del principale tra i
  diritti politici da parte dei nostri connazionali all'estero,
  e cioè del diritto di voto nelle elezioni politiche.  Infatti,
  i nostri connazionali all'estero sono sinora costretti a
  votare nei comuni di iscrizione, siti nel territorio
  nazionale, ciò che comporta lunghi e costosi viaggi e dà luogo
  perciò alla pratica vanificazione del diritto pur solennemente
  affermato.  Ciò in violazione, a tacer d'altro, del
  fondamentale principio di cui all'articolo 3 comma 2 della
  Costituzione, che attribuisce alla Repubblica il compito di
  rimuovere gli ostacoli che, limitando di fatto la libertà e
  l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno esercizio
  dei diritti fondamentali, nonché dello stesso articolo 48
  della Costituzione che, come appena ricordato, assicura
 
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  l'elettorato a tutti i cittadini italiani in condizioni di
  eguaglianza.  Mentre un numero rilevante di cittadini italiani
  sono in realtà discriminati nell'esercizio del fondamentale
  diritto del voto politico, ed effettivamente non lo esercitano
  se non in misura del tutto marginale.
     I dati ufficiali rilevano un numero di iscritti all'AIRE
  che ammonta al 31 dicembre 1996 a 2.432.209 cittadini
  residenti all'estero.  Al 31 dicembre 1993 ammontava a
  2.188.729 cittadini residenti all'estero, con un incremento
  perciò contenuto negli ultimi anni.  Tale numero è tuttavia
  destinato a crescere, sol che si pensi che i cittadini
  residenti all'estero, quali risultano dalle iscrizioni alle
  anagrafi consolari, ammontano alla stessa data a 3.400.000,
  con uno scarto di circa 1.000.000 di iscritti dovuto ad una
  serie di fattori di ordine pratico destinati ad essere
  rimossi.  D'altro canto, la normativa sopra ricordata sulla
  cittadinanza è molto "aperta", e fa prevedere perciò, in
  considerazione del numero altissimo dei nostri emigrati nelle
  diverse generazioni, un consistente numero di future
  iscrizioni all'anagrafe, via via che l'interesse a un
  reinserimento nella comunità politica nazionale (il richiamo
  ideale della patria comune) andrà a crescere nelle attuali
  generazioni.  Si può notare ad esempio, che sino ad oggi la
  legge sulla cittadinanza del 1992, pur così ricca di aperture
  verso i figli e i nipoti dei nostri emigrati, non ha dato
  luogo a significative estensioni della cittadinanza: solo
  5.954 nuovi cittadini nel 1993, 5.840 nel 1994, 7.330 nel
  1995, 6.952 nel 1996.  Si può affermare, invero, che il dato
  sopra riportato di 2.432.209 iscritti all'AIRE non è pressoché
  affatto influenzato dalla nuova legge sulla cittadinanza.  Del
  resto, il dato delle iscrizioni all'AIRE dal 1993 ad oggi
  resta a sua volta estremamente contenuto.  Soltanto 104.283
  nuovi iscritti nel 1993, 112.573 nel 1994, 77.848 nel 1995,
  53.059 nel 1996.  Gli attuali iscritti all'AIRE sono quasi
  interamente residenti all'estero iscritti all'anagrafe
  precedentemente alla nuova legge sulla cittadinanza, già
  cittadini italiani secondo l'ordinamento precedente.
     Il testo che si presenta trova i suoi antecedenti in una
  serie di iniziative legislative, alcune delle quali sono
  giunte nelle passate legislature molto avanti nel lavoro
  parlamentare di approvazione.  Tra esse si segnalano (a
  prescindere dalle iniziative precedenti) il disegno di legge
  costituzionale presentato dal Governo al Senato il 15 luglio
  1993 (AS. 1395), approvato in prima lettura dalla Camera e dal
  Senato; le proposte di legge costituzionale Tremaglia ed
  altri, Berlinguer ed altri, Andreatta ed altri, Moioli Viganò
  ed altri, nella XII legislatura, il cui testo unificato,
  approvato dalla Commissione (AC. nn. 469, 2840, 2880, 2888-A),
  fu discusso in Assemblea alla Camera nel luglio 1995 e
  approvato in prima lettura: ma non approvato dal Senato.
     Le proposte di legge costituzionale menzionate avevano ad
  oggetto gli articoli 48, 56 e 57 della Costituzione, a
  differenza del testo che si presenta, che ha ad oggetto il
  solo articolo 48.  Esse sono del medesimo tenore delle proposte
  di legge prese a base del presente testo unificato.
     La scelta politica di fondo del testo che si presenta,
  come delle altre proposte di legge costituzionale che l'hanno
  preceduto, sta in ciò, che il diritto di voto dei cittadini
  residenti all'estero, attivo e passivo, si esercita in una
  apposita circoscrizione elettorale per essi costituita alla
  quale vengono attribuiti alcuni collegi elettorali fissati
  dalla legge (la circoscrizione Estero).  I cittadini italiani
  residenti all'estero, perciò, non votano (come viceversa,
  almeno in teoria avviene oggi) nell'ambito delle
  circoscrizioni elettorali nazionali nelle quali sono compresi
  i comuni cui essi sono iscritti anagraficamente, ma
  nell'ambito della circoscrizione Estero, cui essi verranno
  iscritti a questi fini.
     Tale scelta che trova riscontro solo in alcuni dei sistemi
  vigenti negli altri Paesi, come subito si mostra, ha alcune
  motivazioni ben precise.  Anzitutto, la stessa rilevantissima
  entità numerica dell'emigrazione italiana, che non ha pari in
  alcun Paese - immaginiamo che c'è un'altra Italia all'estero
  grande quasi quanto l'Italia rimasta dentro i confini! - che
  richiede misure legislative del tutto proprie al momento in
 
                               Pag. 5
 
  cui si vuole affrontare seriamente la questione del
  reinserimento sia pur parziale di questi nostri connazionali
  nella comunità politica nazionale e nell'esercizio pieno dei
  diritti che ciò comporta.  Tale aspetto dimensionale incide
  fortemente sulle nostre scelte, e ciò sia in termini negativi
  per così dire, che positivi: inducendo cioè il legislatore a
  scartare l'ipotesi di una normazione intesa ad assicurare le
  condizioni per il pieno esercizio del diritto di voto dei
  residenti all'estero nelle circoscrizioni domestiche, e
  operando viceversa nel senso di costituire un'apposita
  circoscrizione all'estero.
     Da una parte, infatti, la massiccia partecipazione dei
  cittadini residenti all'estero alle elezioni politiche
  nell'ambito dei collegi nazionali, produrrebbe uno
  stravolgimento in molti casi pesante degli attuali equilibri
  elettorali: in molti collegi il risultato elettorale sarebbe
  influenzato in modo determinante dalla componente di elettori
  residenti all'estero.
     D'altra parte, si rileva una diffusa aspirazione delle
  nostre comunità all'estero, come risulta dai numerosi
  indirizzi in tal senso provenienti dal CGIE, e segnatamente
  delle principali tra esse, che sono comunità numericamente e
  socialmente assai importanti nei Paesi di residenza, ad
  esprimere nel Parlamento nazionale una loro diretta
  rappresentanza, ad eleggere parlamentari che siano loro
  diretta emanazione, piuttosto che a partecipare all'elezione
  di parlamentari espressi dai collegi territoriali nazionali
  rispetto ai quali essi hanno un legame del tutto astratto.
     Sul punto, deve essere ancora segnalato all'attenzione
  della Camera, che gli attuali collegi elettorali determinati
  ai sensi delle leggi n. 276 e n. 277 del 1993, rispettivamente
  per il Senato e per la Camera, sono stati tracciati sulla base
  del dato numerico costituito dalle persone che hanno dimora
  abituale in ciascun Comune, siano essi italiani o stranieri,
  secondo il censimento della popolazione effettuato dall'ISTAT
  con riferimento alla data del 20 ottobre 1991; perciò, non con
  riferimento all'aggregato costituito dagli elettori, ma a
  quello costituito dai residenti.  In conseguenza, i cittadini
  iscritti all'AIRE non sono stati computati in detto aggregato
  e perciò non hanno influito sulla determinazione degli attuali
  collegi.  Curiosamente, questi cittadini, che pure sono
  chiamati a esercitare il diritto di voto in quei collegi, non
  risultano, in base alla normazione vigente, calcolati ai fini
  della formazione dei collegi stessi!  Al momento in cui questo
  dato numerico verrà calcolato (e ciò non potrà non avvenire,
  non potrà non correggersi l'anomalia applicativa che si è
  verificata) risulterebbe con tutta probabilità una mappa di
  collegi nazionali in molte parti diversa da quella attuale.  Si
  tratta di un ulteriore elemento di valutazione che induce a
  ritenere la scelta seguita come l'unica possibile.
     Le proposte di legge costituzionale che il testo proposto
  unifica sono state presentate prima dell'approvazione della
  legge costituzionale n. 1 del 1997 con la quale è stato
  disciplinato apposito procedimento di revisione della seconda
  parte della Costituzione che fa perno, com'è noto, sul lavoro
  in sede referente della Commissione parlamentare per le
  riforme costituzionali.  E a tale speciale Commissione sono
  state assegnate tutte le proposte di legge di revisione
  costituzionale concernenti detta parte del testo
  costituzionale.  La I Commissione della Camera, che aveva
  precedentemente iniziato l'esame in sede referente delle
  proposte di legge costituzionale in oggetto, ha interpellato
  il Presidente della Camera sul punto, con nota del 7 febbraio
  1997 del Presidente onorevole Jervolino Russo.
     Il Presidente, con nota del 17 febbraio 1997, ha stabilito
  che la competenza in materia restava in capo alla I
  Commissione, prevalendo nelle proposte in esame i profili di
  principio di cui alla prima parte della Costituzione.  Ciò ha
  consentito alla Commissione di concludere l'esame in sede
  referente delle proposte di legge in oggetto, e consente
  adesso all'Assemblea di approvare la legge indipendentemente
  dal lavoro di revisione della seconda parte della
  Costituzione, e dai tempi e dalle modalità previsti ai sensi
  della citata legge costituzionale n. 1 del 1997.
 
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     Tuttavia, la contestualità di questo ampio processo di
  revisione della seconda parte della Costituzione, del quale
  non risultano ancora definiti i contenuti, che investe la
  forma di governo della Repubblica e la stessa struttura delle
  Assemblee parlamentari, ha reso necessario ridurre la proposta
  di legge in oggetto alla revisione dell'articolo 48 della
  Costituzione, operando a livello di princìpi fondamentali, da
  svolgere successivamente con legge ordinaria.  La legge dovrà
  introdurre specifiche modalità di esercizio del voto da parte
  dei residenti all'estero (voto per corrispondenza, per
  procura, presso i consolati, eccetera); e dovrà determinare il
  numero dei collegi elettorali nell'ambito della circoscrizione
  Estero, nonché il sistema elettorale da seguire nell'elezione
  dei parlamentari in detti collegi.
     Questi princìpi, che non necessitano di ulteriore
  espressione in altre norme costituzionali, salvi i richiami
  che si volessero introdurre nelle nuove norme sulle Camere, si
  adattano a qualunque tipo di rappresentanza parlamentare che
  la Costituzione nel testo modificato vorrà prevedere: una
  Camera elettiva, due Camere elettive, una parzialmente
  elettiva, eccetera.  Quel che resta fermo è che una quota della
  Camera elettiva o delle Camere elettive, o della componente
  elettiva di esse, formata da un numero di seggi stabilito
  dalla legge nell'ambito del numero complessivo dei seggi
  attribuito alla Camera stessa, è riservato a parlamentari
  eletti nei collegi della circoscrizione Estero.
     Uno sguardo alla legislazione comparata dimostra che la
  previsione di specifiche modalità di voto per i residenti
  all'estero, per corrispondenza, per procura, o attraverso
  seggi istituiti presso i consolati, è comune alla gran parte
  dei principali Paesi.
     Poco diffuso, viceversa, è il sistema di rappresentanza
  dei cittadini residenti all'estero mediante propri collegi
  elettorali nell'ambito di un'apposita circoscrizione
  all'estero.  Un tale sistema è in vigore in Portogallo, la cui
  legislazione prevede due circoscrizioni elettorali all'estero,
  l'una per i residenti nei Paesi europei, l'altra per i
  residenti nei Paesi extra europei.  Ma la complessa normazione
  sulla rappresentanza dei cittadini francesi residenti
  all'estero (che si articola nella elezione diretta di un
  Conseil Superieur des Francais dell'Etranger,  una
  sorta di nostro CGIE, il quale a sua volta esprime un certo
  numero di membri del Senato) contempla un modello simile al
  sistema della circoscrizione Estero perché dà luogo comunque,
  sia pure attraverso modalità diverse, a una rappresentanza
  diretta dei cittadini all'estero cui sono riservati
  determinati seggi nel Parlamento nazionale.
     Le argomentazioni sopra affacciate, del resto, portano
  decisamente a preferire il sistema proposto: e l'assoluta
  particolarità del caso italiano, segnatamente sotto il profilo
  della dimensione numerica della presenza italiana all'estero è
  tale da sovrapporsi decisamente al dato comparato.
     Assai rilevante è la differenza dei vari sistemi positivi
  sul punto della estensione del diritto di elettorato, che in
  alcuni Paesi si estende senz'altro come da noi a tutti coloro
  in possesso della cittadinanza, coincidendo i due concetti
  positivi di diritto di cittadinanza e di diritto di elettorato
  (anche sotto questo profilo però sussistono differenze tra i
  diversi Paesi in ordine all'estensione del diritto di
  cittadinanza).  Mentre in altri Paesi, il diritto di elettorato
  è comunque limitato da una serie di requisiti soggettivi che
  costituiscono uno specifico collegamento col Paese di origine
  (come il pagamento di imposte, la residenza nel Paese di
  origine per certi periodi, il tempo non eccessivamente lungo
  trascorso dal momento dell'espatrio, e così via).
     E ancora, un'importante differenza si rinviene tra i Paesi
  che, come il nostro, riconoscono senz'altro il diritto di
  cittadinanza anche a coloro che abbiano acquisito altra
  cittadinanza, se hanno i requisiti per essere cittadini
  italiani (cosiddetta doppia cittadinanza), e i paesi i quali
  invece questa possibilità non ammettono.
     Il dato comparato porta a valutare la nostra impostazione
  circa l'esercizio del diritto di voto dei cittadini
  all'estero, tra le più liberali, nel senso della massima
  estensione insieme della cittadinanza e dell'elettorato, e
 
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  perciò della massima valorizzazione della appartenenza
  politica alla comunità nazionale dei nostri concittadini
  residenti all'estero.
     Ritengo che l'approvazione della modifica costituzionale
  proposta, che dà l'avvio a questo importante processo
  normativo, costituisca un significativo arricchimento
  dell'ordinamento italiano in termini di civiltà giuridica.
     Segnalo, infine, che nel corso dell'esame in Commissione è
  stata abbinata la petizione n. 6, volta a chiedere una legge
  di revisione costituzionale al fine di consentire l'esercizio
  del diritto di voto ai cittadini italiani residenti
  all'estero: il testo presentato dalla Commissione costituisce
  una risposta positiva all'istanza sollecitata con la
  petizione.
     E' stato acquisito, sul testo, il parere favorevole della
  III Commissione affari esteri e comunitari.
  CERULLI IRELLI,  relatore.