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Onorevoli Colleghi! - Le costituzioni di alcuni paesi
dell'Unione europea presentano, normalmente all'interno delle
parti dedicate al Governo, disposizioni che sanciscono
l'incompatibilità della titolarità di cariche governative con
altri incarichi, per lo più di livello costituzionale
(incompatibilità con lo status di parlamentare o di
membro di giurisdizioni di livello costituzionale, eccetera).
Altre volte figurano norme che dispongono incompatibilità tra
incarichi governativi ed attività più genericamente pubbliche
o private. Norme della specie possono funzionalmente prevenire
possibili conflitti di interessi, ma rispondono in generale
anche ad altre esigenze di ordine istituzionale: assicurare
professionalità e dedizione specifica all'attività di governo,
allontanare indesiderabili concentrazioni di potere
istituzionale ed economico, sottolineare la generalità delle
funzioni di guida politica. Queste ed altre esigenze
sottostanti le norme di incompatibilità condividono - con
quelle alla base delle norme sul conflitto di interessi - il
generale contesto della definizione delle funzioni proprie dei
soggetti di Governo. Anche in questo caso quindi non sembra
riscontrarsi una specifica e peculiare area normativa sul
conflitto di interessi.
Va peraltro ricordato che la questione non è soltanto
riferibile ai titolari di cariche governative: se in Italia,
come in Spagna, questo è l'approccio quantitativamente più
rilevante, altrove (Francia e soprattutto nel più recente
dibattito nel Regno Unito) anche la posizione del parlamentare
è oggetto di attenzione.
In generale, il paese dove certamente più ampio e profondo
è il dibattito sul punto specifico del conflitto di interessi
sono gli Stati Uniti, dove esiste un ben radicato interesse
pubblico alla dimensione etica dell'attività di Governo - nel
senso ampio con cui si intende questo termine in quel paese -
che non si esaurisce nel rispetto delle regole costituzionali
o penali.
Uno dei paesi europei che più recentemente si è dotato di
specifica normativa in materia sulla base di una norma
costituzionale - la Spagna - sembra ampliare il modello
continentale per mutuare diverse disposizioni dal sistema
statunitense, fino alla recentissima evoluzione in cui si
segnala anche l'istituzione di un meccanismo di blind
trust, fino ad ora tipico di quella esperienza e per lo più
estraneo alla tradizione europea.
Si illustrano di seguito alcuni profili relativi agli
ordinamenti stranieri.
FRANCIA
E' presente in materia una norma specifica a livello
costituzionale. L'articolo 23 della vigente Costituzione
francese prevede, infatti: "Le funzioni di membro del Governo
sono incompatibili con l'esercizio del mandato parlamentare e
di qualsiasi funzione di rappresentanza professionale a
carattere nazionale e di ogni impiego pubblico o attività
professionale.
Una legge organica fissa le modalità per la sostituzione
dei titolari di tali mandati, funzioni o impieghi.
La sostituzione dei membri del Parlamento ha luogo in
conformità alle disposizioni dell'articolo 25".
Per quanto concerne l'attività politica dei titolari di
funzioni pubbliche non si registra in generale - come negli
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Stati Uniti - un indirizzo normativo contrario. In Francia è
possibile concorrere ad elezioni generali e locali mantenendo
il posto pubblico in regime di aspettativa e ritornandovi dopo
la scadenza del mandato. Questa situazione ha interessato un
numero da un terzo alla metà circa dei parlamentari (nonché i
primi undici Primi ministri della V Repubblica).
Di converso, vi è la generale riservatezza e neutralità
cui il pubblico funzionario è tenuto, nel quadro della
dominante concezione dell'imparzialità dell'amministrazione,
verso tutti i partiti, anche verso quello che in un
determinato momento detiene la maggioranza. In questo quadro
riservatezza e neutralità garantiscono il fiducioso approccio
del cittadino verso l'amministrazione.
GRECIA
Anche l'articolo 81 della Costituzione greca prevede che
ogni attività professionale dei membri del Governo, dei
segretari di Stato e del Presidente della Camera sia sospesa
durante l'esercizio delle loro funzioni. Il successivo comma 4
rinvia ad una legge la possibilità di stabilire
l'incompatibilità delle funzioni.
La legge può stabilire l'incompatibilità tra le cariche di
Governo ed altre attività.
SPAGNA
Nel 1995 è stata approvata una legge (legge 11 maggio
1995, n. 12) che, in modo assai preciso, applica nuove regole
di incompatibilità per conflitto di interessi a non poche
"alte cariche" del Governo e della pubblica
amministrazione.
La regola è quella della incompatibilità generale con
qualsiasi attività pubblica o privata; sono previste tre
ipotesi di deroga, sempre che non ne derivi pregiudizio
all'imparzialità nello svolgimento delle funzioni
istituzionali: 1) l'amministrazione del proprio patrimonio
personale o familiare; 2) produzioni e/o pubblicazioni
letterarie, artistiche, scientifiche; 3) partecipazione
gratuita a istituzioni culturali o di beneficenza senza scopo
di lucro.
Vi è l'obbligo di dichiarazione patrimoniale e, per la
partecipazione o il controllo di società commerciali che
emettono titoli negoziabili, l'obbligo di affidamento della
gestione ad un istituto finanziario registrato presso la
camera nazionale del mercato dei valori.
Il Consiglio dei ministri applica le sanzioni per i
titolari di cariche governative che hanno disatteso gli
obblighi della legge.
REGNO UNITO
Le regole sono normalmente endogene, informali e inserite
in un contesto di autonomia, e spetta ai Commons - per
quanto riguarda, ad esempio, il potere legislativo - dettarle
ed applicarle nei confronti dei propri membri. Si tratta per
lo più di regole inserite in un codice non scritto e formato
da risoluzioni, raccomandazioni, delibere di Presidenza.
In generale, l'attenzione sembra fissata maggiormente sui
conflitti di interesse dei parlamentari che non su quello dei
membri del Governo. Naturalmente nel sistema di Governo
britannico i ministri sono anche parlamentari.
I ministri della Corona hanno anch'essi alcune direttive
scritte contenute in un documento del Gabinetto dal titolo
Questions of procedure.
Sulla base di queste direttive, i ministri sono tenuti a
rimettere le cariche di direzione e le posizioni di controllo
che essi possono avere in società e compagnie, nonché a
lasciare le attività quotidiane svolte nella collaborazione in
una organizzazione professionale.
GERMANIA
L'articolo 66 della Legge fondamentale della Germania in
materia di incompatibilità tra la carica di cancelliere
federale o di ministro federale e l'esercizio di altre
attività stabilisce che: "Il cancelliere federale e i ministri
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federali non possono esercitare nessun altro ufficio
remunerativo, nessun mestiere o professione, così come non
possono appartenere né alla direzione, né, senza
l'approvazione del Bundestag, al consiglio di amministrazione
di un'impresa istituita a scopo di lucro".
STATI UNITI
Il sistema di prevenzione e di regolamentazione delle aree
di conflitto di interessi negli Stati Uniti si presenta in
generale complesso, ampio ed articolato.
Vi è negli USA una tradizionale convinzione da parte dei
parlamentari circa l'inapplicabilità, nei loro confronti,
delle regole sull'obbligo di astensione nei casi ove possono
avere interessi.
Il sistema statunitense sul conflitto di interessi trova
il suo perno nella legge sull'etica nelle funzioni di Governo
(Ethics in Government Act) del 1978 (legge 95-521) che
contiene regole valide, con alcune distinzioni, per
rappresentanti e funzionari del potere legislativo, esecutivo
e giudiziario.
La legge - nella sua versione originaria - fu introdotta
dall'amministrazione Carter e prescrive come obbligatoria la
dichiarazione patrimoniale per i titolari di cariche
pubbliche, per i dirigenti dello Stato e per i candidati alle
cariche federali. La legge prevede anche norme
sull'utilizzazione di blind trusts quali possibili
alternative alla dismissione dei beni e alla ricusazione in
caso di conflitto di interessi. Oltre a creare una speciale
figura di prosecutor nei confronti dei funzionari
federali governativi, la legge ha istituito un Office of
Government Ethics (OGE), come autorità di controllo
sull'applicazione delle molte regole vigenti in materia.
Successivamente, l' Ethics Reform Act, approvato il 3
novembre del 1989 (legge 100-598), ha modificato la versione
del 1978, assegnando tra l'altro maggiore autonomia e
centralità all' Office of Government Ethics.
Vi sono, inoltre, gli executive orders, uno dei
quali, il numero 12674 del 12 aprile 1989, modificato con e.o.
n. 12731 del 1990, contiene un vero e proprio "decalogo",
relativo ai princìpi di condotta etica per i dipendenti
dell'Esecutivo. I princìpi sono corredati di standards
di comportamento individuati dall'OGE (da ultimo nel
febbraio 1993).
LA NORMATIVA ITALIANA IN VIGORE
La disciplina attualmente vigente in Italia è
prevalentemente orientata alla definizione del regime delle
incompatibilità per una serie di uffici ed incarichi in enti
pubblici e privati e la carica di membro del Parlamento
nazionale. Solo di riflesso tale normativa ha dunque
interessato i membri del Governo, nei limiti in cui essi
ricoprivano anche la carica di parlamentare. Di carattere
molto più limitato è invece la normativa che disciplina il
regime delle incompatibilità esclusivamente riferite agli
incarichi governativi, a prescindere dal loro cumulo con il
mandato parlamentare.
Per quanto riguarda le incompatibilità parlamentari, una
serie di esse sono definite direttamente dalla Costituzione o
da leggi costituzionali: l'incompatibilità tra le cariche di
deputato e senatore (articolo 65, secondo comma, della
Costituzione), tra Presidente della Repubblica e qualsiasi
altra carica (articolo 84, secondo comma, della Costituzione),
tra parlamentare e membro del Consiglio superiore della
magistratura (articolo 104, ultimo comma, della Costituzione),
tra parlamentari e consiglieri regionali (articolo 122,
secondo comma, della Costituzione), tra parlamentare e giudice
della Corte costituzionale (articolo 135, sesto comma, della
Costituzione).
L'articolo 65 della Costituzione demanda per il resto alla
legge il compito di determinare le ulteriori cause di
incompatibilità.
Disposizioni di carattere generale sono state dettate in
materia dalla legge 13 febbraio 1953, n. 60, per i membri del
Parlamento.
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Per quanto concerne invece le incompatibilità previste
espressamente per i membri del Governo, disposizioni generali
sono contenute negli articoli 5, 6 e 7 della legge n. 60 del
1953.
Manca, attualmente, una specifica disciplina concernente i
lavoratori dipendenti nominati ad incarichi di Governo senza
appartenere ad organi elettivi: è il caso, ad esempio, dei
ministri non parlamentari e degli assessori comunali e
provinciali, che non siano componenti del consiglio.
IL TESTO UNIFICATO
DELLA COMMISSIONE
Sono state presentate, e sono state sottoposte all'esame
della I Commissione, tre proposte di legge in materia di
conflitto di interessi. La prima, A.C. 3612, d'iniziativa
dell'onorevole Veltri; la seconda, A.C. 4410, d'iniziativa
dell'onorevole Berlusconi e di altri deputati del gruppo
parlamentare di forza Italia; la terza, A.C. 4488,
dell'onorevole Scozzari e di altri deputati del gruppo misto.
Successivamente, è stata abbinata la proposta di legge
Caparini n. 1236.
Il dibattito svolto in Commissione e l'esame assai
proficuo condotto in tale sede ha consentito, da un lato, di
definire una ipotesi di testo che raccolga alcune tesi di
fondo largamente condivise e certamente apprezzabili. D'altro
lato, forse per la prima volta dall'entrata in vigore delle
recenti modifiche al regolamento della Camera, si è arricchita
l'istruttoria con il ricorso, consentito dall'articolo 79 del
nuovo regolamento, a pareri tecnici di soggetti con speciale
qualificazione nella materia in esame.
La Commissione, sulla base di una serie di quesiti
raccolti dal relatore, ha richiesto all'Autorità garante per
la concorrenza ed il mercato, alla CONSOB e all'Autorità per
le garanzie nelle comunicazioni, nonché al Governo, un parere
su alcuni aspetti tecnici connessi all'applicazione di
istituti del diritto italiano e straniero.
L'istruttoria ha consentito di raccogliere indicazioni di
particolare utilità per la stesura di formulazioni normative
assai complesse sotto il profilo tecnico, ad esempio per gli
aspetti societari o tributari.
Le linee di fondo seguite per la definizione del testo che
viene rassegnato all'esame dell'Assemblea sono, in sintesi, le
seguenti:
1. applicazione della nuova disciplina ai componenti del
Governo, compresi i sottosegretari di Stato, ai commissari
straordinari del Governo e ai presidenti e componenti delle
Autorità di garanzia e controllo istituite con legge. Non si è
ritenuto di prevedere ulteriori estensioni dell'ambito
applicativo, trattandosi di un provvedimento con finalità
speciali la cui approvazione non esclude che in altri ambiti
legislativi possano prevedersi regole analoghe, ad esempio per
gli amministratori regionali o locali;
2. previsione di un obbligo di rigorosa, completa e
tempestiva comunicazione della situazione patrimoniale e degli
eventuali incarichi ricoperti, ulteriori rispetto alla carica
di Governo;
3. attribuzione all'Autorità cosiddetta antitrust,
in via principale, all'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni, nonché alla CONSOB di poteri di accertamento,
di vigilanza, di sanzione occorrenti per l'applicazione delle
disposizioni della legge;
4. determinazione delle ipotesi di possibile conflitto di
interessi, che in ogni caso ricorrono quando il patrimonio
dell'interessato sia superiore a lire 15 miliardi e l'Autorità
ravvisi una situazione di controllo; non vi sono limiti di
importo patrimoniale quando, invece, l'interessato ha la
titolarità o il controllo di imprese esercenti mezzi di
comunicazione di massa.
I presupposti sono accertati sulla base di criteri
predeterminati nell'articolo 4 dall'Autorità
antitrust.
Ai titolari delle cariche è vietato, in modo assoluto,
l'esercizio, anche per interposta persona, di attività
imprenditoriali o professionali, nonché lo svolgimento di
consulenze e arbitrati.
La Commissione ha introdotto altresì il divieto di
acquistare o vendere, nel periodo di esercizio dell'incarico,
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titoli azionari, ferma restando la possibilità relativa ai
soli titoli di Stato.
L'articolo 7 stabilisce che l'interessato ha
quarantacinque giorni per decidere l'alienazione totale o
parziale delle proprie attività ovvero il conferimento delle
stesse ad un trust a norma della Convenzione adottata a
L'Aja e la cui ratifica è stata autorizzata con legge n. 364
del 1989. Le operazioni di trasferimento del patrimonio sono
fiscalmente neutrali.
La Commissione, anche a seguito del parere reso in tal
senso dall'Autorità antitrust, ha ritenuto preferibile
il richiamo ad un istituto già esistente e disciplinato in
ambito europeo, piuttosto che ipotizzare la creazione di una
nuova figura o istituto, tenuto anche conto che il riferimento
alle società fiduciarie sarebbe stato improprio, poiché il
carattere tipico della fiduciaria è la trasparenza dei
rapporti tra gestore e titolare, e cioè esattamente ciò che
con la presente legge si intende impedire. Quando
l'interessato, dopo aver comunicato all'Autorità la propria
intenzione di conferire i beni ad un trust, non procede
nei termini alla stipula del contratto, il Presidente della
Repubblica dichiara la decadenza dalla carica di Governo. I
titolari di uffici diversi sono, invece, revocati di diritto.
Una approfondita discussione, svoltasi in Commissione sul
punto, ha consentito di raggiungere a larghissima maggioranza
tale soluzione, che in realtà appare una ipotesi di scuola
piuttosto che una concreta possibilità, giacché è quasi
inimmaginabile che un membro del Governo appena insediato non
rispetti l'obbligo già assunto e formalmente dichiarato
all' Antitrust. Il soggetto gestore è scelto
dall'interessato fra quelli autorizzati ai sensi della citata
Convenzione de L'Aja e iscritti ad un albo nazionale anche in
base a requisiti, predeterminati dall' Antitrust, di
affidabilità e professionalità.
Il gestore, che deve agire nell'interesse del patrimonio
amministrato, non può comunicare all'interessato, anche per
interposta persona, la natura e l'entità delle operazioni di
gestione effettuate.
L'interessato ha diritto di ricevere trimestralmente il
rendiconto della gestione ed il reddito del patrimonio
amministrato.
Il gestore è sanzionato anche penalmente per le false
dichiarazioni rese all'Autorità antitrust, mentre in
caso di violazioni di diversa e più lieve entità si applicano
sanzioni pecuniarie amministrative.
L'Autorità può anche revocare il gestore quando, malgrado
la diffida a rimuovere eventuali violazioni, continui a
sussistere il grave ed attuale pericolo che l'esercizio delle
attività non si svolga secondo i criteri stabiliti dalla
legge.
L'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che
esercita le proprie competenze quando le attività economiche
concernono il settore delle comunicazioni di massa, può
applicare, previa diffida, una sanzione amministrativa nei
confronti dell'impresa che persista in reiterate violazioni
della legge.
L'articolo 13 del testo unificato che si rassegna
all'esame dell'Assemblea stabilisce obblighi di astensione dal
voto sulle delibere che possono coinvolgere, anche
indirettamente, il membro del Governo.
Si prevede, altresì, che le determinazioni relative a
sanzioni sono adottate dai presidenti delle Autorità
competenti in base alla legge, riuniti in conferenza tra
loro.
La Commissione ha, infine, deciso che i provvedimenti
delle Autorità siano impugnabili dinanzi alla corte d'appello
di Roma, in un collegio estratto a sorte tra tutti i suoi
componenti, e che la decisione sia impugnabile in Cassazione,
che provvede in tempi ristretti in sezione presieduta dal
primo presidente e composta da quattro magistrati estratti a
sorte.
In conclusione, credo che il testo unificato sottoposto
all'Assemblea definisca con ragionevole equilibrio le
soluzioni idonee ad impedire che il possibile contrasto fra
l'interesse pubblico e quello economico, pur legittimo, del
chiamato a cariche di Governo metta in pericolo il
perseguimento degli scopi istituzionali cui le più alte
cariche dello Stato devono dedicarsi in via esclusiva.
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Segnalo, infine, che sul testo elaborato dalla I
Commissione sono stati acquisiti i pareri delle Commissioni
II, IV, VI, IX e X. La Commissione ha accolto la condizione
posta dalla Commissione giustizia e ha sostanzialmente
convenuto sulla seconda condizione posta dalla Commissione
finanze, riservandosi di recepirla più compiutamente nel corso
dell'esame in Assemblea; non ha, invece, accolto la prima
condizione posta dalla Commissione finanze, che attiene a
questione già ampiamente approfondita nel corso dell'esame in
sede referente.
FRATTINI, Relatore.
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