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Onorevoli Colleghi! - Torna all'approvazione della
Camera il testo recante modifica all'articolo 48 della
Costituzione intesa a consentire l'esercizio del diritto di
voto dei cittadini italiani residenti all'estero, approvato
dal Senato in data 11 marzo 1998, in prima lettura,
modificando il testo già approvato dalla Camera, in prima
lettura, in data 4 giugno 1997.
Le ragioni che inducono il Parlamento italiano alla
modifica costituzionale proposta, sono state ampiamente
illustrate nel corso del procedimento legislativo di prima
lettura, peraltro risultato di una lunga serie di proposte
legislative presentate nel corso delle passate legislature,
alcune delle quali giunte all'approvazione delle Aule, ma
nessuna giunta alla sanzione definitiva.
Nella massima sintesi, quale dovuta in questa sede, le
ragioni sono le seguenti.
Anzitutto la presa di coscienza di una caratteristica del
tutto peculiare della comunità nazionale italiana, la quale è
composta in misura rilevante da cittadini residenti
all'estero: cittadini figli o nipoti dei nostri antichi e
gloriosi emigrati che hanno portato, nei tempi di massima
difficoltà economica del Paese, il lavoro italiano, e la
bandiera italiana vorrei dire, alta nel mondo; i cittadini
italiani anche delle ultime recenti generazioni, che pure in
una situazione di ormai diffuso benessere nel Paese, risiedono
all'estero rivestendo posizioni lavorative anche di alta
responsabilità nelle professioni, nelle aziende, nelle arti,
nello spettacolo.
Questa presenza italiana nel mondo, che non ha pari in
alcun altro Paese europeo, riteniamo sia una ricchezza che
deve essere massimamente valorizzata dal legislatore e dal
Governo: ricchezza culturale, ricchezza economica, ricchezza
politica. Siamo orgogliosi di far parte del Paese che può
essere considerato il più lavoratore del mondo, essendo
presente attraverso i suoi cittadini in tutti i Paesi del
mondo, in tutti i continenti, nelle più diverse attività, nei
più diversi livelli di responsabilità e di impegno.
Uno degli strumenti, si potrebbe dire il primo e il
principale, che debbono essere attivati a questo fine, è
quello inteso a consentire ai nostri connazionali all'estero
il pieno esercizio dei diritti politici, e del principale tra
essi, il diritto elettorale.
Nel nostro sistema positivo, il diritto elettorale
coincide con il possesso della cittadinanza; e i nostri
connazionali all'estero, ai quali questo provvedimento si
riferisce, hanno il possesso della cittadinanza. Essi quindi
detengono a pieno titolo il diritto elettorale. Si pone però
il problema - proprio ai fini della massima valorizzazione
della presenza dei nostri connazionali all'estero nella vita
nazionale - di disciplinare l'esercizio del diritto in maniera
tale da assicurarne l'effettività. Assicurarsi cioè che i
nostri connazionali all'estero partecipino effettivamente alla
vita politica nazionale a partire dall'esercizio
dell'elettorato.
Da qui l'esigenza di affermare già nel testo dell'articolo
48, nell'ambito dei princìpi della prima parte della
Costituzione, che il legislatore ordinario debba disciplinare
l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti
all'estero, introducendo modalità tali da assicurarne la
possibilità concreta. L'assenza di modalità particolari rende
infatti necessario per i cittadini residenti all'estero che
vogliono esercitare il diritto di voto, recarsi ad ogni
consultazione elettorale in Italia, presso il Comune di
origine, ed esprimere quivi il proprio voto con riferimento a
candidati che non sono in alcun modo legati alla comunità di
interessi che il cittadino residente all'estero vive. Da qui
la scarsissima partecipazione dei nostri connazionali
all'estero, alla vita politica nazionale.
E da qui, l'esigenza, che la proposta in esame esprime, di
costituire un'apposita circoscrizione elettorale all'estero,
nell'ambito della quale i nostri concittadini, secondo
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modalità che saranno determinate dalla legge ordinaria,
potranno eleggere propri rappresentanti direttamente nel
Parlamento nazionale. Quindi, modalità particolari che rendano
possibile l'esercizio del diritto senza necessità di
significativi spostamenti. E circoscrizione appositamente
costituita con base territoriale all'estero, che concretizzi e
dia contenuto pieno in termini di interessi condivisi, al
rapporto di rappresentanza.
Questo è il quadro nel quale la riforma dell'articolo 48
si situa, e al quale risponde sia il testo originariamente
approvato dalla Camera, sia il testo adesso approvato dal
Senato con modificazioni del primo.
Tra i due testi si presentano tuttavia alcune differenze
che devono essere segnalate ai colleghi affinché essi possano
decidere se anche il testo approvato dal Senato possa ricevere
il loro consenso.
Alcune modificazioni sono di carattere essenzialmente
lessicale, o modificano il testo approvato dalla Camera in
alcuni punti che se correttamente interpretati non comportano
delle modificazioni sostanziali.
Altra modificazione è viceversa di carattere
sostanziale.
Con riferimento alle prime, il testo del Senato
sostituisce il testo della Camera nella parte in cui questo
faceva riferimento alla legge (ordinaria) come quella che
"assicura le condizioni per l'effettivo esercizio del diritto
di voto". Nel testo del Senato la legge (ordinaria)
"stabilisce requisiti e modalità per l'esercizio del diritto
di voto", dei cittadini residenti all'estero e per l'elezione
del Parlamento nazionale, "e ne assicura l'effettività". Tale
dizione è diversa in alcuni punti esclusivamente lessicali, ma
su un punto introduce un elemento che può presentare aspetti
di novità; laddove sostituisce alla dizione "le condizioni" la
dizione "requisiti e modalità", per l'esercizio del diritto di
voto; ché, come è evidente, la parola "requisiti" può dar
luogo a qualche problema di interpretazione.
Si potrebbe infatti pensare che i requisiti menzionati con
il loro evidente riferimento soggettivo, possano condizionare
il diritto di voto in quanto tale. Ciò che sarebbe del tutto
inaccettabile e incostituzionale perché nel nostro
ordinamento, com'è noto e come ho già accennato, la titolarità
del diritto elettorale coincide con la cittadinanza, salvi i
casi di cui all'articolo 48, terzo comma. E' da ritenere
tuttavia, che la dizione "requisiti e modalità" corrisponda
totalmente, specificandola e arricchendola, alla dizione
"condizioni" del testo della Camera; ché entrambe hanno ad
oggetto, non già il diritto di voto che spetta a qualsiasi
cittadino a prescindere dalla sua residenza, ma l'esercizio
del diritto di voto. Cioè con questa dizione, si fa carico al
legislatore ordinario di stabilire in quali casi i cittadini
italiani possano utilizzare le modalità differenziate di
esercizio del diritto di voto stabilite per i residenti
all'estero (che cosa vuol dire, a questi fini, essere
residenti all'estero); e di definire le modalità concrete
nelle quali l'esercizio del diritto di voto da parte di questi
cittadini avvenga.
E' da ritenere perciò che la dizione usata dal Senato
possa essere accettata, anche se chi parla deve constatare che
la dizione del testo della Camera nella sua semplicità
appariva preferibile.
L'innovazione di ordine sostanziale attiene alla
individuazione della fonte legislativa competente alla
determinazione del numero dei seggi assegnati alla
circoscrizione elettorale costituita all'estero. La Camera
aveva ritenuto di attribuire questa determinazione al
legislatore ordinario, alla stessa fonte legislativa cioè,
chiamata a determinare i seggi attribuiti alle circoscrizioni
elettorali dislocate sul territorio nazionale.
I criteri che probabilmente saranno seguiti per la
determinazione del numero dei seggi attribuiti alla
circoscrizione estero potranno essere parzialmente diversi da
quelli seguiti nelle circoscrizioni nazionali, e sarà
possibile che la proporzione tra elettori e seggi assegnati
sarà diversa e più alta nella circoscrizione estero: in
riferimento a una serie di giustificazioni come la presumibile
minore affluenza alle urne, la dislocazione geografica dei
territori, eccetera; e tuttavia, la Camera riteneva che la
determinazione di questi criteri poteva essere lasciata alla
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discrezionalità politica del legislatore ordinario; che
avrebbe potuto anche cambiare i criteri stessi, modificare i
numeri nel prosieguo del tempo una volta osservato il
funzionamento del sistema, la partecipazione alle
consultazioni elettorali dei nostri concittadini all'estero,
la soluzione delle problematiche logistiche, eccetera.
Dal Senato, su questa questione emerge una osservazione,
che può anche essere criticata, ovviamente, ma presenta un
contenuto serio. La legge ordinaria che seguisse nella
determinazione del numero dei seggi attribuiti alla
circoscrizione estero criteri fortemente differenziati da
quelli seguiti per le circoscrizioni nazionali, potrebbe dar
luogo a dubbi di costituzionalità: alcuni cittadini, titolari
quanto gli altri dei diritti elettorali politici, sarebbero
rappresentati in Parlamento da un numero di parlamentari più
ridotto di quello previsto per i cittadini residenti nella
madre patria. Con riferimento a questo problema, il testo del
Senato propone che sia la stessa fonte costituzionale a
stabilire, nell'ambito del numero dei componenti delle Camere,
il numero dei seggi attribuiti alla circoscrizione estero.
Questa proposta del Senato, fondata com'è su un problema
di costituzionalità che presenta margini di fondatezza, si
deve ritenere accoglibile. E perciò, anche in questa parte, il
testo che perviene dal Senato, secondo la Commissione, può
essere approvato da questa Camera.
Occorre precisare che la "norma costituzionale" cui il
testo del Senato fa riferimento, in ipotesi può essere
introdotta nella stessa Costituzione attraverso una legge di
revisione costituzionale; ovvero può essere introdotta con
altra legge costituzionale. Ma la Commissione ritiene, e
afferma con forte sottolineatura politica, che la "norma
costituzionale" del testo in esame, deve essere intesa come
norma della Costituzione; dalla prima parte della
Costituzione, si rinvia alla seconda parte, alle norme che
determinano il numero dei membri del Parlamento (nel testo
vigente, articoli 56 e 57; nel testo di Revisione della
seconda parte Costituzione proposto dalla Commissione
Bicamerale, articoli 78 e 79).
Questo si afferma anche e soprattutto con riferimento al
procedimento di revisione della seconda parte della
Costituzione, che proprio in questi giorni è all'esame
dell'Assemblea, che comprende gli articoli del testo
costituzionale concernenti la composizione del Parlamento e il
numero dei suoi membri. Occorre perciò che nell'ambito di
questi articoli, sia previsto il numero dei seggi attribuiti
alla circoscrizione estero.
Ivi si dovrà stabilire altresì se la rappresentanza dei
cittadini italiani residenti all'estero espressa nell'ambito
della circoscrizione estero, dovrà essere prevista per
entrambe le Camere o per una sola di esse; dipendendo questa
scelta dalla configurazione che si vorrà dare all'una e
all'altra Camera. Ad esempio, se una delle due Camere assumerà
la configurazione di Camera rappresentativa dei governi
regionali, secondo il modello tedesco emerso in alcune delle
proposte in esame, in essa non sarà possibile prevedere
codesta rappresentanza. Resta tuttavia fermo, in virtù del
principio che con questa proposta si va ad inserire
nell'articolo 48, che la rappresentanza degli italiani
all'estero dovrà comunque essere assicurata nella Camera
dotata della rappresentatività politica generale. Se entrambe
le Camere, come nel modello costituzionale attualmente
vigente, avranno questa caratteristica, la rappresentanza
degli italiani all'estero dovrà essere presente in
entrambe.
Segnalo che nel corso dell'esame in Commissione è stata
abbinata la petizione n. 6, volta a chiedere una legge di
revisione costituzionale al fine di consentire l'esercizio del
diritto di voto ai cittadini italiani residenti all'estero.
E' stato acquisito, sul testo, il parere favorevole con
osservazione della III Commissione affari esteri e
comunitari.
CERULLI IRELLI, relatore.
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