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Onorevoli Colleghi! - Nella seduta del 21 ottobre
scorso la X Commissione attività produttive ha conferito al
relatore l'incarico di riferire sfavorevolmente all'Assemblea
sulle proposte di legge Caparini C.1238, Mazzocchi C.2321,
Pecoraro Scanio C.5078 e Manzione C.5496, recanti norme per la
regolamentazione delle vendite sottocosto.
L'esame di tali testi era stato in un primo momento
avviato dalla Commissione congiuntamente a quello delle
proposte di legge recanti la riforma generale del settore del
commercio (C.1188 e abbinate), l'11 febbraio 1997. Peraltro,
intervenuto il decreto legislativo n. 114 del 1998 di riordino
del settore, ed interrotto quindi l'esame complessivo dei
provvedimenti di iniziativa parlamentare, le proposte di legge
in materia di vendite sottocosto sono state nuovamente
sottoposte all'attenzione della Commissione su sollecitazione
del rappresentante del gruppo di alleanza nazionale, onorevole
Mazzocchi.
L'esame è ripreso quindi con la relazione dello stesso
onorevole Mazzocchi il 25 maggio scorso. Il Comitato ristretto
immediatamente costituito ha svolto audizioni informali dei
rappresentanti di Confcommercio, Confesercenti, Centro Marca,
CONAD-ANCD, COOP-ANCC, FAID Federcom, FIESA, ITALGROB e
Confindustria. Il successivo iter si è svolto in maniera
rapida, anche alla luce della decisione della Conferenza dei
presidenti di gruppo, adottata nella riunione del 12 ottobre
scorso, di calendarizzarne la discussione in Assemblea.
Il relatore Mazzocchi ha pertanto predisposto un testo
unificato che i gruppi della maggioranza in Commissione hanno
inteso adottare al solo fine di consentire il prosieguo
dell'esame, imposto dall'inserimento dell'argomento nel
calendario dell'Aula, ma già preannunciando in quella fase la
loro contrarietà. Acquisiti i pareri, e in particolare quello
contrario della I Commissione, il giudizio negativo della
maggioranza è stato ribadito, con le motivazioni che di
seguito sono esposte, fondate essenzialmente
sull'inopportunità di rilegificare una materia già oggetto di
un processo di delegificazione.
L'istruttoria svolta dalla Commissione
1. La disciplina vigente
Prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114 ("Riforma della disciplina relativa al
settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 50") la questione delle vendite
sottocosto era stata affrontata dalla legge 19 marzo 1980, n.
80 ("Disciplina delle vendite straordinarie e di
liquidazione") abrogata a decorrere dal 24 aprile 1999 dal
citato decreto. Il Titolo IV della legge n. 80/80, dedicato
alle disposizioni comuni, si limitava a darne una sintetica
definizione: per merci offerte a prezzo di costo o sottocosto
si intendevano quelle il cui prezzo di vendita fosse
rispettivamente uguale o inferiore a quello risultante dalle
fatture di acquisto, comprensivo dell'imposta sul valore
aggiunto.
La definizione è stata ripresa e integrata dall'articolo
15, comma 7, del decreto legislativo 114/98, che per vendita
sottocosto intende sempre la vendita di prodotti al pubblico
effettuata ad un prezzo inferiore a quello risultante dalle
fatture di acquisto "maggiorato dell'imposta sul valore
aggiunto e di ogni altra imposta o tassa connessa alla natura
del prodotto e diminuito degli eventuali sconti o
contribuzioni riconducibili al prodotto medesimo purché
documentati"
Il comma 8 dello stesso articolo rinvia la disciplina di
tale modalità di vendita ad un apposito regolamento del
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Ministero dell'industria. Per quanto concerne il relativo
regime sanzionatorio lo stesso comma dispone l'applicazione
delle disposizioni recate dall'articolo 22, commi 2 e 3, del
medesimo decreto, ferme restando le disposizioni previste
dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287 ("Norme per la tutela e la
concorrenza del mercato").
Il comma 9 dell'articolo 15 del decreto legislativo n.
114/98, infine, rinvia la disciplina in oggetto a successivi
interventi di autoregolamentazione, prevedendo la promozione
di appositi codici da parte delle organizzazioni
rappresentative di produttori e distributori.
Successivamente all'adozione delle disposizioni del
decreto legislativo n.114, e precisamente il 30 aprile 1998, è
intervenuta in materia anche l'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, con una segnalazione in cui si
sostiene l'inopportunità di una normativa speciale che vieti
le vendite a prezzi inferiori ai costi, anche per le imprese
in situazione di "dominanza" o di "preminenza", all'infuori
del caso di intenti predatori, ossia volti all'eliminazione
della concorrenza, pure in considerazione del potere
dell'Autorità di intervenire proprio per contrastare i
comportamenti abusivi degli operatori economici in posizione
di dominanza. Secondo la segnalazione dell'Autorità, "un
prezzo di vendita inferiore ai costi variabili può essere
sistematicamente praticato da un'impresa solo se essa è in
grado di fissare, in un periodo successivo, prezzi superiori
ai costi variabili e tali da più che compensare le perdite
subite. In realtà solo un'impresa in posizione dominante in un
mercato caratterizzato da significativi ostacoli all'entrata è
in grado, successivamente al periodo delle vendite sottocosto
e una volta eliminati i suoi concorrenti anche potenziali, di
fissare prezzi di vendita talmente elevati da coprire le
perdite precedentemente affrontate. Viceversa nella generalità
dei casi in cui esiste un significativo grado di concorrenza e
gli ostacoli all'entrata sono modesti, un'impresa che per un
certo periodo praticasse vendite a prezzi inferiori ai costi
si troverebbe nel periodo successivo in una posizione di
svantaggio competitivo nei confronti dei suoi concorrenti,
giacché dovrebbe coprire, oltre ai costi normali, anche le
perdite originate nella fase delle vendite sottocosto".
2. La relazione del Ministero dell'industria sulla nuova
disciplina delle vendite sottocosto
In questo contesto normativo si è dunque sviluppato negli
ultimi anni il fenomeno delle vendite sottocosto, la cui
disciplina, come accennato, è stata demandata dal decreto
legislativo n. 114 ad un apposito regolamento.
Intendendo la Commissione attività produttive verificare
gli orientamenti del Governo in materia, il ministro
dell'industria, su richiesta avanzata ai sensi dell'articolo
143, comma 3, del regolamento, ha illustrato i presupposti e
le linee generali della nuova disciplina in una relazione
presentata alla Commissione il 25 maggio scorso, ossia proprio
nel giorno in cui è iniziato l'esame in sede referente delle
proposte di legge.
Ritengo opportuno, pertanto, rendere note le parti
salienti del documento, al fine di illustrare all'Assemblea
gli elementi istruttori acquisiti dalla Commissione, come
prescritto dall'articolo 79, comma 13, del regolamento.
In primo luogo, il ministro ha fatto presente che "sebbene
l'Autorità antitrust si sia espressa criticamente circa
eventuali accordi tra produttori e commercianti al riguardo
(...), l'individuazione di una base condivisa di ipotesi di
disciplina del sottocosto potesse essere utile come canovaccio
per la successiva regolamentazione governativa. Peraltro si è
dovuto prendere atto della pratica impossibilità di addivenire
a posizioni concordate e pertanto della perseguibilità della
sola via del regolamento normativo. (...) Nel corso degli
ultimi anni l'utilizzo dello strumento delle vendite
sottocosto - attualmente prive di disciplina specifica
limitandosi la vigente legge 19 marzo 1980, n. 80, in materia
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di vendite straordinarie, a darne solo una definizione - si è
diffuso notevolmente.
L'accelerazione dello sviluppo di detta modalità
distributiva, che ha consentito l'utilizzo di politiche
commerciali estremamente concorrenziali e innovative, ha anche
di fatto determinato un estendersi del meccanismo di
concorrenza fondato sull'intervento sul prezzo del
prodotto.
L'applicazione di un prezzo di vendita inferiore al costo
del bene, specialmente nella fase del lancio del prodotto, va
osservato con estrema attenzione perché può ingenerare
meccanismi che possono anche sfuggire al controllo di un
lecito e libero mercato con conseguenze non positive sia per
l'utente consumatore sia per l'industria produttrice.
Di conseguenza, la vendita sottocosto negli ultimi anni è
stata spesso inquadrata dagli osservatori tra le pratiche
predatorie, ossia quei comportamenti finalizzati al
conseguimento di una posizione monopolistica che un'impresa,
già titolare di un certo potere economico, adotta per
eliminare dal mercato i propri concorrenti o per scoraggiare
l'entrata nel mercato di nuove imprese.
Occorre peraltro attentamente riflettere sulle possibili
conseguenze di un divieto generalizzato delle vendite
sottocosto che potrebbe risolversi in una violazione del
principio di tutela della concorrenza sancito dalla
Costituzione. Nel rispetto di tale principio, infatti, la
normativa nazionale antitrust e quella comunitaria considerano
abusive le vendite inferiori ai costi solo se poste in essere
da un impresa in posizione dominante e quando presentano
caratteristiche predatorie, ossia comportano l'eliminazione
degli eventuali concorrenti, consentendo all'impresa dominante
un aumento significativo del suo potere di mercato.
Al di là di detta fattispecie, però, non può non restare
ferma l'esigenza di consentire l'iniziativa imprenditoriale
anche nei termini di scelta delle modalità della gestione e
delle politiche dei prezzi.
Del resto, si osserva che la Commissione bicamerale in
sede di parere sullo schema di decreto legislativo recante la
riforma della disciplina in materia di esercizio dell'attività
commerciale, ha richiesto di "accompagnare la riforma (...)
con una regolamentazione delle vendite sottocosto, al fine di
garantire le condizioni di una libera e leale concorrenza per
le imprese in ottemperanza ai principi costituzionali e
comunitari", nonché "stabilire il divieto, quanto meno se
effettuato da imprese in posizione di preminenza sul mercato
ad esse pertinente" (...).
L'esperienza maturata presso altri Paesi dell'Unione
europea (ad esempio la Francia, che ha adottato una
legislazione restrittiva) ha dimostrato che divieti
generalizzati della pratica in questione possono condurre a
pericolose tensioni inflattive, almeno nei periodi
iniziali.
Da quanto sopra espresso risulta evidente che l'emananda
disciplina non può non tener conto dei limiti di intervento e
delle problematiche connesse. Le difficoltà emerse nel corso
della sua individuazione sono strettamente legate alla
consapevolezza della necessita di intervenire con una
disciplina in grado di eliminare i comportamenti illeciti,
tali cioè da alterare il corretto equilibrio concorrenziale e
fuorviare artificiosamente il giudizio del consumatore
conseguente ad una manipolazione dei valori dell'offerta.
Non sono sorti problemi nella individuazione di alcuni
casi nei quali l'effettuazione delle vendite sottocosto
possano essere in ogni caso consentite, in quanto connesse
alla necessità di esitare prodotti non più commercializzabili
secondo le normali politiche di prezzo, quali, solo per
citarne alcuni, i prodotti in prossimità della scadenza,
difettati, obsoleti o legati a particolari ricorrenze,
garantendo, ovviamente, la corretta informazione
all'acquirente e fermo il fatto che tali prodotti non siano di
pregiudizio per la salute e per la sicurezza dei consumatori.
Per le altre operazioni, fatta salva la competenza
dell'Autorità antitrust, sancita dall'articolo 3 della legge
10 ottobre 1990, n. 287 ("Norme per la tutela della
concorrenza e del mercato"), laddove vieta "(...) l'abuso da
parte di una o più imprese di una posizione dominante
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all'interno del mercato nazionale o in una sua parte
rilevante" attuata "imponendo direttamente o indirettamente
prezzi di acquisto, di vendita o altre condizioni contrattuali
ingiustificatamente gravose (...)", si ritiene opportuna in
termini di regolamentazione, la scelta di una disciplina delle
vendite sottocosto finalizzata ad evitarne le conseguenze
alterative sul sistema della concorrenza, in linea con quanto
fatto dalla maggior parte dei paesi europei, in presenza di
accertato comportamento anticoncorrenziale, individuabile sia
in relazione al mercato di pertinenza che grazie ad altri
elementi indicativi (ivi compresa la clausola generale del
divieto di concorrenza sleale di cui all'articolo 2598 del
codice civile nella quale possono essere ricomprese alcune
pratiche di vendita a prezzi inferiori ai costi).
Nel caso di vendite sottocosto consentite sembra altresì
opportuno prevedere la necessità di intervenire con
disposizioni specifiche in materia di corretta informazione al
consumatore, sia per consentire una facile individuazione dei
prodotti in promozione, sia per far conoscere il periodo
temporale dell'offerta. Oltretutto ciò assicurerebbe quel
livello di trasparenza ritenuto necessario per ridurre
drasticamente i fenomeni distorsivi o anomali, e per rendere
più agevole l'esercizio della funzione di vigilanza. (...) Per
concludere, si richiama il parere espresso dal consiglio
nazionale dei consumatori e degli utenti in data 16 febbraio
1999, nel quale è evidenziata 1'"inopportunità di un divieto
generalizzato (...) considerato che alcune tipologie di
vendite sottocosto sono obiettivamente vantaggiose per i
consumatori", nel rispetto di una "corretta informazione" nei
confronti dei medesimi.
In linea con i contributi e con gli orientamenti sopra
espressi, pertanto, con l'emananda disciplina, peraltro in
fase conclusiva di predisposizione, si intende attivare un
efficace strumento preventivo in grado di intervenire sulle
dinamiche economiche del settore al fine di garantire il
rispetto sia dei criteri di libera concorrenza e di tutela del
mercato che degli interessi dei consumatori".
3. La delegificazione della materia
La scelta effettuata dal decreto legislativo di riordino
del commercio, ossia quella di demandare ad un apposito
regolamento la disciplina delle vendite sottocosto, innestando
un processo di delegificazione della normativa in materia,
trova quindi - come ricordato nella relazione del ministro
dell'industria - il suo presupposto anche nel parere della
Commissione bicamerale per la riforma amministrativa espresso
sullo schema del suddetto decreto. Come più volte ribadito dal
rappresentante del Governo nel corso dell'esame in sede
referente, l'iter del regolamento è in via di ultimazione.
La tendenza generale alla delegificazione di profili
specifici o di dettaglio relativi a settori già oggetto di
riforma generale costituisce d'altronde un parametro
fondamentale per valutare l'opportunità, prima ancora che il
merito, dei nuovi interventi legislativi; a conferma di ciò si
pone l'articolo 79, comma 4, lettera a), del regolamento
della Camera. Credo che nessuno possa dubitare che tale
tendenza, che caratterizza e qualifica l'attività del
Parlamento in questa legislatura, anche per corrispondere alle
istanze che in tal senso giungono dal mondo produttivo e delle
attività economiche in generale, debba essere perseguita
coerentemente ed efficacemente anche nella presente
occasione.
In quest'ottica, la I Commissione Affari costituzionali ha
espresso parere contrario sul testo unificato, rilevando il
contrasto con le linee di politica legislativa adottate a
partire dalla legge n. 59 del 1997.
Tale aspetto è stato più volte rimarcato negli interventi
in Commissione dei rappresentanti della maggioranza, a
conferma dell'adesione ad un programma di snellimento e
semplificazione del sistema normativo, soprattutto nell'ambito
delle attività economiche, cui si sono improntati i Governi di
questa legislatura.
Conclusione
Ribadisco pertanto il giudizio di contrarietà alla scelta
dello strumento legislativo, raccomandando all'Assemblea di
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voler convenire sulle ragioni di politica normativa che hanno
motivato il mandato a riferire in senso sfavorevole conferito
dalla X Commissione.
La rilevanza del tema delle vendite sottocosto è comunque
tale da interessare il sistema commerciale nel suo complesso e
nelle sue molteplici articolazioni. Proprio per rispondere
all'urgenza delle questioni sottese, l'utilizzazione dello
strumento del regolamento è un'occasione che non deve essere
persa. Pertanto, nel dibattito in Assemblea il Governo - al di
là della relazione già trasmessa alla Commissione, che lascia
aperte alcune questioni - dovrà farsi carico di puntualizzare
i tempi di adozione del regolamento, in quanto ciò può dare
certezze al comparto del commercio; dovrà altresì precisare in
maniera più dettagliata i suoi orientamenti anche in relazione
al tentativo, già avviato e comunque da riprendere, di
realizzare gli obiettivi e le metodologie indicati
dall'articolo 15, comma 9, del decreto n. 114, in ordine al
coinvolgimento delle organizzazioni rappresentative delle
imprese produttrici e distributive.
Giuseppina SERVODIO
Relatore per la maggioranza.
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