| Onorevoli Colleghi! -
1. Situazione attuale della ricerca e della
sperimentazione in campo agroalimentare.
Attualmente l'attività di ricerca e sperimentazione in
campo agroalimentare, escludendo solo quella condotta in sede
universitaria perché non sempre finalizzata e generalmente
impostata su preminenti funzioni didattiche, è distribuita in
una miriade di organismi facenti capo a ben cinque Ministeri
delle risorse agricole, alimentari e forestali,
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica,
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, della
sanità, e dell'ambiente. Molte duplicazioni, che determinano
sperpero di risorse e scarsa efficacia dei risultati.
Gli organismi vigilati dal Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, vanno dagli istituti
sperimentali (23 IRSA), ad altri enti ed organismi operanti in
campo di ricerca e sperimentazione e poco collegati tra
loro.
L'attuale legge di istituzione del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali (legge n. 491 del 1993)
individua la necessità di riforma indicando il criterio
dell'ente unico e della possibile riforma degli altri
organismi. Lo strumento del regolamento, pure previsto nella
legge, non appare idoneo a realizzare una vera riforma perché
si limiterebbe a fondere in un unico ente i 23 Istituti
sperimentali, senza affrontare le modifiche necessarie per
migliorare l'efficienza operativa della
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ricerca e l'efficacia dei risultati verso l'esterno.
2. Utilità della ricerca sperimentale e suo
finanziamento.
Che la ricerca sia il motore dello sviluppo non vi è
dubbio e, d'altra parte, l'esperienza storica lo conferma in
molti casi, tutti coronati da successo. E sono proprio i
settori maturi, come l'agroalimentare, a farne maggiore
richiesta ed a beneficiare più di altri dei risultati
innovativi.
Basti ricordare che la ricerca sugli avvicendamenti
colturali tra la fine del '700 e gli inizi dell'800 diede
l'avvio allo sviluppo dell'agricoltura moderna e con essa alla
nascita dell'economia di mercato. Da allora la ricerca ha
guidato l'evoluzione tecnologica del settore, permettendone
progressi rilevanti sia sul piano agronomico che su quello
economico e sociale.
Negli ultimi anni, la ricerca sui miglioramenti varietali
è stata protagonista di una seconda rivoluzione verde in molti
Paesi emergenti, trasformandoli da importatori netti di generi
alimentari in esportatori netti. Le profonde innovazioni
genetiche hanno addirittura promosso lo sviluppo di nuove
discipline e di nuovi campi di interesse, quali le
biotecnologie.
A fronte di questi riconoscimenti, molti si limitano a
reclamare un maggiore impegno pubblico per accrescere i flussi
finanziari alla ricerca, sottovalutando altre questioni
fondamentali, come l'efficienza interna agli organismi,
l'efficacia dei risultati, la ricerca di meccanismi più idonei
ad assicurare la rispondenza della ricerca alle reali esigenze
di innovazione dell'impresa attraverso idonee forme di
divulgazione.
3. Princìpi ispiratori della proposta di legge.
Per tutti questi motivi occorre realizzare uno stretto
coordinamento tra i vari centri di ricerca e sperimentazione,
anche attraverso la creazione di un unico organismo di
coordinamento che sia in grado di accrescere l'autonomia
operativa delle sedi di ricerca e, al tempo stesso, la
responsabilità dei suoi operatori. Bisogna, infatti, evitare
che l'istituzione di un ente unico si traduca in un sistema
verticistico, con la conseguenza di reprimere le libertà di
ricerca ed accrescere la complessità amministrativa.
Occorrerà invece valorizzare l'operatività delle sedi ove
si fa ricerca (nel nostro progetto di legge i dipartimenti e i
laboratori), dando loro ampia autonomia e responsabilizzare i
ricercatori sui risultati della ricerca, alleggerendo gli
inutili quanto inefficaci controlli formali di legittimità.
Lungo queste linee generali la presente proposta di legge
intende perseguire alcuni princìpi qualificanti, di seguito
esposti.
3.1. Finalizzazione.
L'attività di ricerca e sperimentazione deve essere
finalizzata a produrre risultati potenzialmente utili e
applicabili da parte di utenti esterni (in primis
imprese, ma anche enti ed istituzioni locali), evitando,
tra l'altro, di confondersi con quella svolta dalle
università.
Per meglio finalizzare l'impegno pubblico per la ricerca
al progresso tecnologico va superata la via tradizionale che
si limita al potenziamento degli apparati di ricerca e della
loro qualificazione, badando, in altri termini, solo al lato
dell'offerta di servizi di ricerca, perché in tal caso sarebbe
inevitabilmente limitata la sua finalizzazione e ancor più il
coinvolgimento dei potenziali beneficiari.
La via alternativa che deve ispirare la riforma è quella
orientata all'introduzione di nuove regole e meccanismi in
grado di far emergere la "domanda" o, meglio, i fabbisogni
innovativi, anche se spesso espressi in termini generici,
riservando ai produttori di ricerca di base e sperimentale la
capacità di interpretarli o anche di prevenirli. A tal fine va
previsto un più diretto coinvolgimento dell'utenza nelle
strutture di base della ricerca e una valutazione
dell'attività di ricerca sulla base dei risultati.
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Le nuove regole dovrebbero esser auspicate sia dai
ricercatori, perché vedrebbero avvalorata la loro attività,
traendo spunti non solo dai contatti con il mondo scientifico
ma anche con il sistema delle imprese, che dai potenziali
utenti (policy-maker ed imprese) perché potrebbero
acquisire innovazioni per lo sviluppo del settore
agroalimentare o di singole imprese, affrancandosi da sistemi
empirici di trasferimento di innovazioni (imitazione o
consulenza di ditte private). Nel complesso si verrebbe a
creare un sistema in cui il potenziamento della ricerca
risponderebbe non solo agli interessi degli addetti ai lavori,
ma anche all'interesse più vasto degli utenti nel medio-lungo
periodo con indubbi vantaggi in termini di consenso ma
specialmente di maggiore produttività dei risultati.
Compito del nuovo ente è di occuparsi di ricerca applicata
nei settori agricolo, alimentare, forestale, dell'ambiente
rurale e della pesca.
Diversi i vantaggi di questa soluzione:
potenziare la figura di ricercatore applicato, delle sue
capacità di sperimentazione, collegandolo più direttamente
all'utenza (innanzitutto le imprese, ma anche enti ed
istituzioni locali);
evitare le già ricordate duplicazioni e confusioni di
ruolo con le università nell'uno e nell'altro senso;
evitare confusione nel finanziamento dei progetti;
valorizzare in modo diverso i ricercatori;
tutelare l'autonomia della ricerca applicata da quella
teorica, accrescendo nel contempo la collaborazione (negli
Stati Uniti, ad esempio, istituti universitari ed extension
service lavorano spesso affiancati);
difendere il settore della ricerca applicata e i
relativi addetti, che altrimenti verrebbero sommati a quelli
delle facoltà di agraria, aggravando ulteriormente la
situazione di eccesso di personale.
3.2. Efficacia (capacità di raggiungere obiettivi
desiderati, di rispondere e coinvolgere gli interessi
dell'utenza).
La ricerca sperimentale in campo agrario è in Italia poco
efficace, con la conseguenza che i prodotti della ricerca
maggiormente utilizzati sono di importazione (tecnologie
complesse) o di provenienza industriale.
Occorre attribuire maggiore responsabilità ai ricercatori,
coinvolgendoli maggiormente nei progetti, dando loro maggiore
libertà di azione e snellendo le procedure amministrative.
Per stimolare il coinvolgimento dell'utenza, la presente
proposta di legge prevede un'adeguata presenza di suoi
rappresentanti a livello decisionale in tutte le strutture
dell'ente.
3.3. Efficienza interna alle strutture.
Il sistema degli istituti di ricerca e sperimentazione
agraria (IRSA) è poco efficiente e molto burocratizzato: alti
i costi per prodotto di ricerca ottenuto, complesse e
farraginose le regole, con la conseguenza di un notevole
spreco di energia e tempo per i controlli di legittimità a
tutto svantaggio delle attività di ricerca.
Occorre dare maggiore autonomia operativa nel rispetto di
vincoli generali quali i programmi di attività, le risorse
finanziarie, i sistemi di controllo.
Obiettivo generale del nuovo sistema di ricerca e
sperimentazione è quello di mettere in moto un circolo
virtuoso che, riuscendo a cogliere le vere istanze di ricerca,
riesca a svolgerle in modo responsabile, offrendo all'utenza
risultati validi e utilizzabili, così come sintetizzato nel
grafico, di cui alla tabella A allegata alla relazione.
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Per assicurare efficienza interna ed efficacia verso
l'utenza, vanno definite con chiarezza le funzioni che i
diversi organismi dovranno svolgere in un'organica
ripartizione tra il livello centrale, ove ha sede il nuovo
ente, e quello periferico, ove svolgeranno l'attività di
ricerca i dipartimenti e i laboratori.
Tra le principali funzioni da svolgere a livello centrale,
ricordiamo le seguenti:
a) tutela (indirizzi generali di ricerca);
b) valutazione, approvazione e finanziamento dei
progetti di ricerca;
c) amministrazione del personale;
d) controllo della regolarità amministrativa.
Tra le funzioni che andranno svolte a livello periferico
dalle unità operative di ricerca, segnaliamo le seguenti:
a) preparazione dei progetti di ricerca, in
collaborazione con l'utenza (soprattutto quella locale);
b) richieste di finanziamento pubblico;
c) richieste di finanziamento privato;
d) svolgimento delle ricerche e attività
sperimentali;
e) gestione del personale;
f) gestione amministrativa.
4. Aspetti qualificanti del nuovo ente.
La presente proposta legge presenta significativi aspetti
di novità incentrati sulla creazione di una moderna ed
efficiente struttura di ricerca, il dipartimento, dotato di
ampia autonomia operativa e scientifica, ed il laboratorio.
4.1. Strumentalità.
Una ricerca finalizzata all'utenza deve poter recepire
indirizzi generali, disporre di finanziamenti certi ed essere
disponibile a controlli sui risultati. Indispensabile a questo
fine è il coordinamento con il Ministero competente (il
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali), che
dovrebbe mantenere la funzione di tutela e non più quella,
inutile nella sostanza, della vigilanza.
4.2. Completezza della ricerca ed accorpamento dei settori
per filiera o per disciplina.
Il nuovo ente, per rispondere a tutte le esigenze di
ricerca applicata, dovrà comprendere al suo interno tutte le
competenze operative, sparse attualmente non solo tra i 23
IRSA ma anche in diversi altri enti esistenti ed operanti in
settori attualmente trascurati. Successivamente tale
accorpamento potrà estendersi ad altri enti analoghi, vigilati
da altri ministeri o dalle regioni.
Per assicurare maggiore efficacia all'attività di ricerca,
si realizza un accorpamento in dipartimenti per filiera o per
discipline omogenee, così da migliorare la funzionalità
interna e rispondere meglio alle istanze dell'utenza. Alle
nuove unità che verranno a crearsi dalla fusione di precedenti
IRSA e di altri enti è affidata la formazione e lo svolgimento
dei progetti di ricerca, che saranno operativamente svolti dai
laboratori afferenti ai singoli dipartimenti.
4.3. Struttura del nuovo Ente.
Per garantire autonomia e libertà di ricerca nell'ambito
degli indirizzi generali di tutela, e anche una sua più
concreta finalizzazione, va evitata l'eccessiva
centralizzazione delle funzioni e va favorito il potenziamento
delle unità periferiche, opportunamente accorpate.
I dipartimenti di filiera rappresentano, all'interno
dell'ente, le unità portanti della nuova ricerca applicata e
sono dotati di ampia autonomia operativa. I dipartimenti
trovano un momento di coordinamento, di indirizzo e di
controllo a livello centrale.
Solo a livello di dipartimento è infatti possibile
ricercare quel collegamento operativo con l'utenza, necessario
per meglio finalizzare la ricerca applicata.
L'organo unico istituito dalla presente proposta di legge,
ovvero l'Ente nazionale per la ricerca agroalimentare e
forestale (di seguito denominato: "Ente"), con sede centrale
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in Roma, è formato dal presidente, dal consiglio di
amministrazione, dal collegio dei revisori dei conti, dal
comitato scientifico nazionale, dal consiglio generale dei
dipartimenti e dal seretario generale.
I dipartimenti sono diretti da un direttore, in grado di
sopraintendere alle attività gestionali e di ricerca
applicata, coadiuvato da una giunta esecutiva, da un comitato
scientifico di dipartimento e da un segretario amministrativo.
Il grafico di cui alla tabella B allegata alla relazione offre
una chiara rappresentazione della nuova struttura.
4.4. Autonomia gestionale.
Ai dipartimenti è garantita la più ampia autonomia
gestionale e amministrativa al fine di evitare eccessive
burocratizzazioni, inevitabilmente presenti se la gestione
amministrativa restasse centralizzata.
La gestione è affidata al direttore, scelto anche sulla
base delle sue capacità manageriali.
Sul piano operativo l'amministrazione è gestita da un
segretario generale.
4.5. Autonomia finanziaria.
Le dotazioni finanziarie dei dipartimenti sono
rappresentate dai finanziamenti ordinari di funzionamento
distribuiti a livello nazionale, dal finanziamento pubblico
dei progetti e da finanziamenti privati.
Nell'ambito di tali risorse il dipartimento articolerà il
proprio programma di attività.
4.6. Autonomia scientifica.
Va garantita ai dipartimenti nell'ambito degli indirizzi
esercitati dal Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali e dal comitato scientifico nazionale.
4.7. Ruolo, autonomia e libertà del ricercatore.
Per migliorare l'efficienza interna e la capacità di
produrre risultati validi, occorre promuovere l'introduzione
di nuove regole e meccanismi in grado di far emergere i
fabbisogni innovativi, anche se spesso espressi in termini
generici, riservando ovviamente ai ricercatori la capacità di
interpretarli o anche di prevenirli.
Bisogna, inoltre, dare fiducia e responsabilità ai
ricercatori, introducendo il finanziamento "a budget "
dei progetti, mirato cioè ai risultati finali più che al modo
seguito dal ricercatore per realizzarli. Va sostituito il
tradizionale, quanto inutile, controllo di legittimità sulle
spese con un controllo sull'efficacia dei risultati da parte
degli utenti potenziali (sistemi del genere sono adottati nei
maggiori Paesi avanzati). In tal modo viene esaltata
l'autonomia gestionale da parte del capo progetto a fronte,
però, di una sua maggiore responsabilizzazione sui risultati,
i quali condizionano la concessione dei finanziamenti
successivi.
4.8. Coinvolgimento dell'utenza.
Poiché i fabbisogni di ricerca si formano a livello locale
e più concretamente sono espressi da enti locali (regioni o
loro organismi, industrie, imprese agricole), è necessaria la
presenza di loro rappresentanti nei comitati scientifici dei
dipartimenti di filiera di loro maggiore interesse.
4.9. Personale.
Il personale scientifico ed amministrativo è trasferito
alla dipendenza del nuovo Ente, con trattamento economico
equiparato a quello universitario. Sul piano operativo il
personale viene gestito dal direttore del dipartimento.
4.10. Controllo.
Il controllo viene esercitato a livello centrale sulla
regolarità di gestione dal collegio dei revisori dei conti.
Il controllo sui risultati della ricerca viene demandato
al comitato scientifico nazionale e viene svolto sulla base di
indicatori di misurazione dell'efficacia della ricerca:
intermedi (solo nel caso di progetti pluriennali) e di
risultato; entrambi predeterminati al momento del
finanziamento del progetto di ricerca.
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5. Articolazione della proposta di legge.
La presente proposta di legge è redatta con un testo
"snello" ed incentrato solo sugli aspetti che richiedono una
formulazione legislativa di tutti i princìpi descritti,
rinviando i dettagli operativi a regolamenti successivi. Il
testo si suddivide in sei capi, per un totale di 19 articoli,
comprendenti anche le norme transitorie.
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