| Onorevoli Colleghi! - E' ormai largamente diffuso il
convincimento, tra le forze politiche e parlamentari e tra le
forze sociali, che il problema più drammatico che, dal punto
di vista sociale, attraversa il nostro Paese sia quello della
disoccupazione. Essa, infatti, nonostante l'avvio di una
ripresa economica e produttiva sempre più marcata, non accenna
a diminuire, ma al contrario si estende.
Gli studiosi e gli analisti più attenti sottolineano,
inoltre, che una percentuale così elevata di persone senza
lavoro per lo più concentrate in una parte del Paese - cioè
nel Mezzogiorno - comporta un costo sociale elevatissimo e un
onere pesantissimo anche sotto il profilo economico e
finanziario.
I più recenti dati sul mercato del lavoro (su fonti del
Ministero del lavoro e dell'ISTAT) evidenziano come nel nostro
Paese siano intorno alle 2 milioni e 750 mila unità le persone
in cerca di occupazione. Aumentano inoltre gli iscritti nelle
liste di collocamento, che raggiungono i 5 milioni e 900
mila.
L'evoluzione del dato occupazionale evidenzia ormai come
l'aumento della produttività, e del prodotto interno lordo non
contribuiscano in maniera determinante alla creazione di
opportunità di impiego. Inoltre le lentezze procedurali e
l'assenza di strumenti efficaci per l'incrocio tra domanda ed
offerta sono un ulteriore elemento che grava sulla situazione
occupazionale. I più recenti dati ISTAT confer-mano come il
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valore medio del tasso di disoccupazione sia ormai intorno
all'11,5 per cento, secondo la nuova definizione
internazionale. Qualora si adottasse la tradizionale
definizione, che considera anche coloro (nel Mezzogiorno
certamente la maggior parte dei disoccupati) che non si sono
attivati nell'ultimo mese alla ricerca di impiego, il tasso di
disoccupazione presente in Italia salirebbe al 14,5 per cento.
Tra i disoccupati il 9 per cento è residente nel Centro-Nord
ed il 23 per cento nelle aree del Centro-Sud. I giovani con
una età compresa tra i 15 ed i 34 anni registrano un tasso di
disoccupazione superiore al 20 per cento, mentre per le donne
il tasso medio nazionale di disoccupazione è intorno al 16 per
cento. Particolarmente grave è la situazione, quindi, delle
opportunità di impiego nel Mezzogiorno e per le donne. Il
tasso di attività femminile si aggira nel nostro Paese intorno
al 30 per cento e scende nel Mezzogiorno intorno al 20 per
cento. In alcune aree del Centro-Sud la disoccupazione
giovanile supera il 30 per cento e quella femminile si
avvicina al 50 per cento. Una lettura attenta del dato
occupazionale mostra inoltre le diversità presenti sul
territorio nazionale, che arrivano a definire dei veri e
propri distinti mercati del lavoro, "aree sistema" con
peculiarità tali da richiedere servizi e strumenti
specifici.
Tuttavia è da dire che se la consapevolezza di un dato
così drammaticamente grave è crescente, non altrettanto chiare
appaiono, sino a questo momento, le misure che sotto il
profilo legislativo, e dal punto di vista economico,
andrebbero assunte.
Nel confronto tra le forze politiche e sociali emergono
due orientamenti che, seppure non confliggenti l'uno rispetto
all'altro, appaiono abbastanza distinti. Da un lato si pone
l'accento sul fatto che per favorire la creazione di nuovi
posti di lavoro occorre intervenire pregiudizialmente e
prioritariamente con provvedimenti anche legislativi al fine
di ridefinire e riformare le strutture che presidiano al
mercato del lavoro. Queste proposte trovano un punto di
riferimento preciso nell'accordo stipulato tra le parti
sociali e il governo Ciampi il 23 luglio 1993. Anche noi
consideriamo il riferimento a quell'intesa essenziale ed
imprescindibile. E, rispetto agli indirizzi in quell'accordo
definiti, occorrerà procedere con coerenza e rapidità.
Dall'altro lato, tuttavia, si sostiene, non
infondatamente, che al fine di perseguire con decisione
l'obiettivo della creazione di nuovi posti di lavoro sia
necessario e urgente porre in essere anche altri interventi
che consentano per davvero di raggiungere questi scopi.
In altre parole si afferma, secondo noi giustamente, che
la crisi di occupazione non è soltanto il risultato del venire
meno della efficacia degli istituti che hanno governato sinora
il mercato del lavoro, ma è anche l'effetto di una crisi
sempre più acuta e profonda di un modello di sviluppo che ha
ormai esaurito la sua spinta positiva e che dunque va
ridefinito secondo le nuove compatibilità poste sia dalla
Unione europea sia da un mercato sempre più competitivo a
livello mondiale.
Quanti affermano questa tesi, infatti, ritengono che
occorre compiere uno sforzo serio per delineare un progetto
per il lavoro e per lo sviluppo sostenibile nel Paese anche
come condizione per sostenere la ripresa produttiva in atto,
per non perdere le opportunità offerte da una favorevole
congiuntura economica e per avviare una fase nuova finalizzata
anche al riequilibrio sociale e civile tra il Nord e il Sud
del Paese.
D'altra parte in questi anni il movimento dei lavoratori
ha offerto un contributo decisivo per avviare il risanamento
del debito pubblico, per favorire la ripresa economica e
produttiva, per portare l'Italia verso una moderna democrazia
economica. Lo ha fatto consapevolmente. Anche a costo di
sacrifici.
Ora il risanamento è avviato, la ripresa è cominciata, la
costruzione di una moderna democrazia economica è più vicina.
Ora si deve, perché si può, aprire un capitolo nuovo nella
vita sociale ed economica del Paese, una fase in cui la
redistribuzione delle ricchezze prodotte non sia più così
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diseguale come è oggi, in cui il valore del lavoro salariato
non sia decurtato ogni mese dalla inflazione, in cui le
politiche sociali tutelino davvero e innanzitutto gli
indigenti e i più poveri, in cui il Mezzogiorno veda arrestata
una deriva civile, sociale ed economica in cui il lavoro, un
lavoro per tutti, sia considerato non solo un obiettivo di
giustizia e di solidarietà, ma una ricchezza collettiva.
Ora si può chiudere una fase dell'impegno per il
risanamento finanziario e la ripresa economica del Paese e se
ne può aprire un'altra per definire nuove politiche per il
lavoro e per lo sviluppo sostenibile. A questo proposito
Jacques Delors in merito alle politiche per il lavoro
delineate nel "Libro bianco" dice che con le proposte lì
contenute si sia mostrato come "la politica macroeconomica non
si riassuma semplicemente nella moneta e nel bilancio e che
elementi altrettanto importanti sono la fiscalità, la
ripartizione dei redditi, la sistemazione del territorio, la
politica di ricerca, le politiche di istruzione e formazione".
Noi condividiamo e sosteniamo pienamente questa impostazione.
Fatte queste premesse noi riteniamo tuttavia che la riforma
del mercato del lavoro e delle istituzioni che la governano
sia necessaria e urgente.
E ciò per diverse ragioni tra le quali, la più rilevante,
ci sembra essere quella che riguarda la tutela dei diritti e
delle garanzie, oggi di fatto negate per quanti, giovani e
ragazze, lavoratrici e lavoratori, sono in cerca di
occupazione. Non è un problema di poco conto. Anzi, la
ridefinizione di regole nuove che governino un mercato del
lavoro in rapidissima evoluzione si pone oggi, a nostro
giudizio, come una fondamentale questione democratica che
investe i diritti sociali e di cittadinanza di milioni di
italiani.
La proposta di legge che qui formuliamo si muove
esattamente in questa direzione, con l'ambizione, inoltre, di
cercare di offrire risposte articolate alle esigenze di
rinnovamento di un mercato del lavoro che sia garante di
diritti per tutti nelle diverse aree del Paese.
Infatti, ai proponenti appare improprio parlare, per
l'intero Paese, di un unico e solo mercato del lavoro. E'
sembrato più corretto e corrispondente alle diversità e alle
specificità di fatto delle realtà economiche e produttive
dell'Italia pensare a differenti strutture articolate secondo
le esigenze proprie delle singole realtà regionali.
Per certi versi si può dire che la legge quadro che qui
formuliamo si presenti con tratti di tipo federalistico e che,
insieme alla precisa definizione di princìpi generali che
ispirano la riforma del mercato del lavoro che si propone,
essa tuttavia si articoli in forme diverse secondo quelle che,
a livello regionale, risulteranno essere più corrispondenti
alle esigenze di un suo corretto, efficace e democratico
funzionamento.
La struttura pubblica del collocamento ricomprende
attualmente una pluralità di strutture, articolate a livello
centrale, regionale e periferico.
A livello centrale la struttura competente per il
collocamento è la Direzione centrale per l'impiego, istituita
dall'articolo 7 della legge n. 56 del 1987, cui si affiancano
la Commissione centrale per l'impiego, che ha lo scopo di
gestire la mobilità territoriale dei lavoratori, con funzioni
di studio e propositive, e l'Osservatorio del mercato del
lavoro, che effettua le rilevazioni sullo stato
dell'occupazione e sulle previsioni.
A livello regionale, accanto alla tradizionale struttura
costituita dagli Uffici regionali del lavoro e della massima
occupazione operano le Commissioni regionali per l'impiego,
che gestiscono fondamentalmente i progetti per la
ricollocazione del personale delle aziende in crisi e le
Agenzie regionali per l'impiego la cui funzione è di svolgere
"ogni attività utile" al fine di:
a) incentivare l'incontro tra domanda ed offerta
di lavoro;
b) promuovere iniziative volte ad incrementare
l'occupazione;
c) favorire l'impiego dei soggetti più deboli nel
mercato del lavoro (....)" (articolo 24 della legge n. 56 del
1987).
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Operano inoltre gli osservatori regionali per il mercato
del lavoro istituiti dalle regioni, sulla base di convenzioni
stipulate tra il Ministero del lavoro e le regioni
interessate.
A livello provinciale e locale sussistono gli uffici
provinciali del lavoro e della massima occupazione, le sezioni
circoscrizionali per l'impiego e le commissioni
circoscrizionali per l'impiego, oltre alle strutture del
collocamento agricolo.
L'organizzazione ed il funzionamento delle strutture del
collocamento pubblico, anche in relazione all'attuale
situazione occupazionale, sono da tempo oggetto di una
riflessione che, in considerazione del mancato raggiungimento
di alcuni obiettivi che avevano presieduto alla riforma
operata con la legge n. 56 del 1987 medesima, sembra
incentrarsi sul grado di efficienza ed efficacia della
complessiva funzione di avviamento al lavoro.
Va in proposito rammentato che l'obiettivo perseguito
dalla legge n. 56 del 1987 era quello di ridurre od eliminare
le funzioni di carattere burocratico-formale della struttura
del collocamento, così come delineate dalla legge n. 264 del
1949. Funzioni ivi derivanti dall'affermazione del principio
della esclusiva regolazione pubblica del mercato del lavoro
("Il collocamento è funzione pubblica" come affermato
dall'articolo 7 della legge n. 264 del 1949) ed articolate nei
due princìpi: a) del divieto assoluto di forme di
intermediazione esercitabili da soggetti non ricompresi
nell'organizzazione pubblica del collocamento; b)
dell'inserimento della funzione di controllo pubblico nel
processo formativo del rapporto di lavoro, attraverso il
meccanismo dell'avviamento numerico.
Tale quadro normativo, rimasto sostanzialmente operante
per più di un trentennio, viene fortemente innovato dalla
legge n. 56 del 1987, che delinea un ruolo attivo delle
strutture periferiche del Ministero del lavoro, procedendo a
tale scopo ad un loro radicale riassetto mediante
l'istituzione di nuove strutture a livello regionale e la
riorganizzazione degli uffici a livello locale; con la
sostituzione agli uffici comunali di nuove strutture
articolate su base circoscrizionale. I punti fondamentali
della riforma dell'intervento pubblico sul mercato del lavoro
sono costituiti da nuovi organi collegiali (commissioni
circoscrizionale per l'impiego ed agenzie regionali per
l'impiego), dall'affidamento di nuovi compiti di studio e di
intervento ai preesistenti organi del collocamento (in
particolare alle commissioni regionali per l'impiego),
dall'istituzione di nuovi organi conoscitivi (l'Osservatorio
del mercato del lavoro) ed, infine, dalla realizzazione di una
banca del Ministero, chiamata teleporto del lavoro, da
collegare in prospettiva ai sistemi informatici degli enti
previdenziali e di altre strutture presenti sul mercato del
lavoro.
La nuova struttura organizzativa delineata dalla legge n.
56 del 1987 non sembra aver raggiunto le finalità cui era
preordinata ed anzi, come rilevato pressoché concordemente
dalla pubblicistica di settore, la stessa funzione di
controllo e regolazione tradizionalmente svolta dagli organi
del collocamento è progressivamente venuta meno a seguito
della generalizzazione della chiamata nominativa recata dalla
legge n. 223 del l991, cui si è in precedenza accennato: tale
innovazione ha comportato una sostanziale riduzione delle
funzioni degli uffici del lavoro, che sotto il profilo
dell'intervento sul raccordo tra domanda ed offerta di lavoro
sembrano ora in buona sostanza residuare nel solo settore
delle assunzioni obbligatorie (articolo 11 della legge 2
aprile 1968, n. 482), delle assunzioni riservate alle
cosiddette fasce deboli del mercato del lavoro (articolo 25
della legge n. 223 del 1991), ed all'avviamento presso la
pubblica amministrazione dei lavoratori da assumere, previa
selezione, per le qualifiche medie e basse (per le quali sia
sufficiente il titolo di studio della scuola dell'obbligo) ai
sensi dell'articolo 16 della legge n. 56 del 1987.
Una conferma della inadeguatezza della nuova struttura
organizzativa delineata dalla legge n. 56 del 1987 proviene
dalla più recente produzione legislativa, laddove, in presenza
della crisi occupazionale, il compito di attuare politiche
attive del lavoro è stato affidato (anche) a soggetti estranei
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al sistema pubblico. In particolare l'articolo 1 del
decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236,
nell'istituire un Fondo per l'occupazione, ha demandato ad un
apposito Comitato per l'occupazione istituito presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri il compito di proporre
al Ministro del lavoro "misure straordinarie di politica
attiva del lavoro intese a sostenere i livelli occupazionali";
lo stesso articolo ha altresì autorizzato (predisponendo anche
le risorse finanziarie) il Ministro del lavoro a stipulare
convenzioni con enti, società, cooperative o consorzi pubblici
e privati, "per progettare modelli e strumenti di gestione
attiva della mobilità e dello sviluppo di nuova
occupazione".
Il sistema del collocamento pubblico, nel suo complesso,
occupa ormai non più del 5 per cento sul totale complessivo
della forza lavoro e gli accordi tra le forze sociali e di
governo, nella ridefinizione di strategie di intervento sul
mercato del lavoro e sui servizi per l'impiego hanno posto
quale obiettivo prioritario la riforma della struttura del
collocamento. L'obiettivo della presente proposta di legge è
pertanto quello di ridefinire la legislazione
sull'organizzazione del collocamento, modificandone la
struttura e aggiornando l'intervento pubblico sul mercato del
lavoro, restituendo efficienza al sistema, in connessione con
le più avanzate esperienze europee.
Il progetto di riforma del mercato del lavoro e delle
istituzioni che lo governano nonché dei servizi di avviamento
al lavoro, che vi presentiamo con questa proposta di legge, si
misura affrontando anche tematiche di natura costituzionale,
con auspicabili processi di ridislocazione dei poteri
pubblici, che spostino la linea di demarcazione -
intrinsecamente assai labile e riottosa a rigide
schematizzazioni - tra modello regionale o modello federale
dell'organizzazione dello Stato. Ci si propone, per esattezza,
di spostarla dislocandola nel senso (più avanzato verso il
secondo di quei modelli) sia di un significativo incremento
del volume e degli ambiti di competenza riconosciuti alle
regioni, sia di un arricchimento della qualità del loro
intervento.
Nello stesso tempo, tuttavia, è altrettanto necessario,
con riguardo ai vari istituti sui quali il mercato del lavoro
può articolarsi, tener fermo a livello nazionale un quadro di
riferimento generale, cioè un insieme di diritti e di princìpi
fondamentali uguali per tutti ed universalmente condivisi ed
esigibili, nonché sicure linee-guida di carattere normativo,
entro le quali possano poi più elasticamente formalizzarsi i
vari provvedimenti da prendere anche a livello regionale.
Sovviene, a tale proposito, un precedente davvero illuminante:
quello dato dalla Costituzione di uno Stato esplicitamente
federale, come è la Repubblica tedesca, là ove si attribuisce
a quello Stato, nell'articolo 72, comma 2, numero 3, il
compito di mantenere l'unità giuridica ed economica del Paese,
nonché l'uniformità delle condizioni di vita dei cittadini,
"prescindendo dai confini territoriali d'ogni singolo
Land ". E' proprio questo il significato delle parole con
cui si conclude il comma 1 dell'articolo 1 della nostra
proposta di legge.
Essa si sviluppa, fondamentalmente, attorno a due
questioni, una più generale (la riforma dell'intero apparato
di governo del mercato del lavoro) ed una più particolare (un
diverso assetto dei servizi di avviamento al lavoro). Quanto
al primo punto, è inutile ricordare ancora una volta quanto le
attuali strutture di amministrazione del mercato del lavoro
appaiano inadeguate a realizzare l'intento costituzionale del
diritto al lavoro. Mancano, almeno in molti casi, strumenti di
identificazione precisa dei fabbisogni qualitativi, ma,
soprattutto, non v'è alcuna integrazione tra le varie funzioni
che costituiscono l'insieme dei servizi per l'impiego, e, più
specificamente, persiste un'aperta dicotomia funzionale tra le
strutture del collocamento ed il sistema della formazione
(specie, ma non solo) professionale comprensivamente intesa:
inclusi, quindi, i momenti dell'orientamento, delle
preselezioni, dei percorsi formativi personalizzati e così
via. La disfunzione, però, nasce addirittura a livello
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costituzionale, là ove si assegna alle regioni, nell'articolo
117, l'"istruzione professionale", ed implicitamente si
riserva alle amministrazioni centrali e periferiche dello
Stato tutto il resto.
Ora, è vero che il modello standard tendenzialmente
delineabile, ed emergente, a livello europeo, sembra fondato
sulla costituzione di autonome agenzie (o enti) a funzioni
integrate, che intervengono sul mercato del lavoro senza
essere radicate nell'apparato pubblico ordinario. Ma una
conseguente opposizione alle nostre regioni di delegare ad
autonome agenzie a raggio d'azione nazionale perfino i compiti
inerenti la formazione professionale risulterebbe assai poco
credibile, perché certamente in contrasto non solo con la
norma costituzionale appena citata - che sarebbe allora da
riformare - ma anche e soprattutto con le linee politiche e
sistematiche poco fa prospettate. La soluzione può consistere,
invece, in una ridefinizione semplificata e snellita
dell'organizzazione d'apparato e dei compiti istituzionali del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale e,
contestualmente, in un decentramento non solo
burocratico-amministrativo, ma davvero politico ed
istituzionale, delle funzioni di gestione del mercato del
lavoro: nel senso di un loro trasferimento, anche se
progressivo e graduale (salvo che per quanto attiene al
momento ispettivo) dallo Stato alle regioni. Va in questa
direzione, ad esempio, anche la preferenza apertamente
desumibile dalla relazione dell'allora Ministro del lavoro e
della previdenza sociale Gino Giugni, sul riassetto degli
uffici del Ministero, stilata a nome dell'apposito gruppo di
lavoro da Tiziano Treu (in Riv. it. dir. lav., 1994, II,
p. 263 e seguenti).
Si può dunque pensare, in coerenza con il principio
dell'autonomia regionale, di lasciare alle regioni interessate
la possibilità di assumere subito, "in proprio", tramite gli
strumenti normativi di loro competenza, determinate funzioni,
oggetto a loro volta di delega da parte dello Stato mediante
la legge prevista dall'articolo 118, secondo comma, della
Costituzione (e quindi tutte le funzioni già attribuite dalle
leggi vigenti alle strutture ministeriali periferiche, salvo
quelle ispettive, nonché le funzioni proprie delle commissioni
regionali e delle agenzie regionali per l'impiego ed anche
quelle degli osservatori regionali del lavoro) e invece di
rinunziarvi provvisoriamente in tutto o in parte, con la
conseguente e necessitata continuazione temporanea, a guisa di
supplenza, delle funzioni "centrali". Secondo, quindi, il
criterio di sussidiarietà, che vuol dire mantenere al livello
superiore tutte e solo quelle attribuzioni che non possono
venire subito utilmente conferite al livello inferiore. Sono
proprio queste le linee essenziali della proposta di legge che
presentiamo alle Camere.
Con riserva, naturalmente, di esercizio dei poteri di
sostituzione governativa (articolo 2 della legge 22 luglio
1975, n. 382, ed articolo 4, comma 3, del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616: vedasi,
infatti, l'articolo 3 della presente proposta di legge).
2. Lo strumento al quale ricorrere è, come abbiamo detto,
quello, previsto dall'articolo 118, secondo comma, della
Costituzione, della delega di funzioni amministrative "altre"
rispetto a quelle relative, in via di principio, alle materie
elencate dall'articolo 117 (articolo 118, secondo comma, della
medesima Carta). Rispetto al conferimento di codeste deleghe,
la proposta di legge che presentiamo al Parlamento pone
princìpi e direttive, e si atteggia, dunque, come "legge
quadro".
Le deleghe in parola, peraltro, e proprio per il rispetto
che già oggi si deve all'autonomia regionale, devono essere,
in qualche modo, "negoziate" con le stesse regioni
interessate, e sono quindi da emanare - secondo il modello che
proponiamo nell'articolo 1, commi 2 e 3 - sulla base di intese
convenute, dopo una delibera assunta in via di principio dal
consiglio regionale, tra la giunta regionale ed il governo.
Intese che definiscano forme, modalità e criteri anche di
gradualità temporale del trasferimento di funzioni, e la cui
sottoscrizione da parte del Governo viene, appunto,
autorizzata con la legge in discorso.
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Da un lato, pertanto, deve ribadirsi che le funzioni
amministrative delegate sono esattamente, nel loro contenuto
tipico "a regime", tutte quelle già attribuite, dalle leggi
vigenti, alle strutture ministeriali periferiche e agli altri
organismi già menzionati (funzioni da riordinarsi poi,
peraltro, con successive leggi regionali, nel senso
dell'incremento delle politiche attive del lavoro e sul
presupposto di una nuova disciplina dei servizi di avviamento
del lavoro; confronta, infatti, gli articoli 7, 8 e 9).
D'altro lato, mentre va previsto, come già abbiamo
sottolineato, l'esercizio di poteri di sostituzione in caso di
persistente inattività degli organi regionali nell'adempimento
di funzioni delegate, almeno quando le attività inosservate
comportino condotte da tenere entro termini perentori ovvero
risultanti dalla natura stessa degli interventi, devono anche
escludersi dalla delegabilità le (sole) funzioni che (per la
loro stessa sostanza e per le connesse attribuzioni di polizia
amministrativa e giudiziaria) non possono che richiedere un
trattamento uniforme: come dire quelle di vigilanza ed i
correlativi poteri ispettivi, di controllo e di prescrizione
(vedasi l'articolo 2, comma 3). A loro volta, invece, le
funzioni in se stesse delegabili, ma non ancora trasferite per
difetto di intese con questa o quella regione e perché le
intese medesime prevedono modalità graduali di trasferimento
non ancora esaurite, non potrebbero, evidentemente, che
continuare ad essere esercitate, in quelle regioni, dagli
organi dell'amministrazione statale, seppur ormai in via
transitoria (leggasi, sul punto, ancora il comma 3
dell'articolo 1).
Contestuali alle "norme quadro" sulla delega alle regioni
di funzioni amministrative, sono, nella nostra proposta di
legge - e per evidenti motivi di organicità e di completezza -
anche altre "norme quadro", che, per un verso, consentono
l'emanazione di leggi regionali, per le materie di ancora
immodificata competenza legislativa dello Stato, almeno di
regola, nell'ambito e nei limiti del secondo comma
dell'articolo 117 della Costituzione (articolo 6, comma 7,
della proposta di legge) riservandosi, per altro verso, al
Ministero del lavoro e della previdenza sociale la definizione
di livelli minimi di servizi e i compiti di verifica dei
risultati globalmente ottenuti nella gestione delle deleghe
(vedasi articolo 4, comma 1).
Entro queste coordinate, la nostra proposta di legge
procede così a delineare - proprio in vista della
diversificata articolazione dell'esercizio delle nuove
funzioni amministrative, nonché della loro stretta
integrazione con quelle (prime tra tutte, le funzioni in tema
di formazione professionale) già oggi spettanti alla regioni -
un contesto omogeneo di strutture portanti, date dalla
previsione della costituzione, con legge regionale, di
altrettanti servizi regionali per l'impiego, facenti capo a
loro volta ad un ente regionale ai cui organi partecipano
rappresentanze della regione stessa e dei suoi enti locali
(articolo 4, comma 2, ed articolo 5 della proposta di legge).
Un ente regionale per la formazione e per l'impiego, dunque,
nel cui seno possono accorparsi in sezione autonoma, con la
partecipazione delle parti sociali, le funzioni attualmente di
competenza delle commissioni regionali per l'impiego (articolo
6, comma 2 del presente testo) e del quale, in ogni caso, la
legge regionale, previa rideterminazione dei criteri di
individuazione dai bacini di utenza, istituisce uffici
decentrati, destinati a sostituire le attuali commissioni e
sezioni circoscrizionali per l'impiego (articolo 5, commi 2, 3
e 4 della proposta di legge).
Presso questi uffici decentrati potrebbero, così,
funzionare servizi integrati per l'impiego - articolati in una
rete di sportelli ed in funzioni tecniche unificate - per la
promozione dell'incontro tra la domanda e l'offerta di lavoro,
con funzioni di progettazione, informazione, orientamento e
preselezione, ma anche con funzioni di avviamento al lavoro,
cioè di collocamento, esercitate, senza nulla togliere
all'ormai acquisita facoltà di richiesta nominativa,
soprattutto mediante la possibilità di presentare alle imprese
rose di candidati formate in base alle informazioni elaborate
ed incrociate in banca dati, ed in ogni caso con la funzione
di individuare percorsi formativi personalizzati, anche
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coordinati con le imprese (e quindi finalizzati
all'assunzione) e di curare, sempre a proposito di formazione,
iniziative analoghe, rivolte peraltro anche a chi intenda
intraprendere iniziative economiche autonome (vedasi i commi
2, 3 e 4 dell'articolo 8).
Nulla di più logico, allora, che, in un quadro di deleghe
legislative alle regioni, come quello prospettato, debbano
venire drasticamente ridimensionate, e nello stesso tempo
razionalizzate, le competenze "centrali". Ancora una volta, il
più utile punto di riferimento è costituito dalla rammentata
relazione Treu, alla quale dichiaratamente si ispira
l'articolo 10. Vi si prevede l'istituzione di un segretariato
generale, con funzioni di coordinamento delle direzioni
generali (ma ad esso faranno capo anche i rapporti con i
servizi generali per l'impiego), mentre le direzioni stesse
vengono ridotte a quattro. Si prevede poi l'istituzione di
servizi specializzati, destinati ad operare in favore di tutte
le direzioni generali, e dunque in dimensione orizzontale e
trasversale. Lo strumento proposto è, per quanto concerne
codesto riordinamento delle funzioni ministeriali centrali,
quello della legge delega, di cui l'articolo 10 indica, oltre
al termine per l'emanazione dei conseguenti decreti
legislativi, oggetto, criteri e princìpi direttivi.
3. E' in questo quadro complessivo di riforma - che vede
scalarmente attribuite alle regioni e agli organi
specializzati regionali e subregionali tutte le competenze
relative all'ampia gamma delle politiche "attive" del lavoro -
che la nostra proposta di legge affronta e cerca di risolvere
il nodo del cosiddetto "monopolio" pubblico, burocratico e
gerarchicamente ordinato, delle attività di collocamento.
Occorrerà tener conto, come ci sembra ovvio, nel corso della
discussione, anche della forse imminente pronunzia che è
chiamata a rendere la Corte di giustizia delle Comunità
europee, in via pregiudiziale e interpretativa, sulla (vera e
pretesa) incompatibilità col sistema oggi previsto presso di
noi con l'ordinamento comunitario. Così come, a più lungo
termine, non potranno trascurarsi gli esiti che, sul piano
delle convenzioni internazionali, verranno prodotti dalla
recente risoluzione approvata in sede di organizzazione
internazionale del lavoro sul bilanciamento tra "pubblico" e
"privato" nel governo del mercato del lavoro (vedi ancora
Riv. it. dir. lav. 1994, III, p. 317 e seguenti). Ma già
fin d'ora, mentre è da convenire sul punto che il monopolio
pubblico non conserva più, oggi, le medesime funzioni (di
controllo e di equa ripartizione delle occasioni di lavoro)
che gli potevano venire riconosciute quando il collocamento
ruotava attorno al cardine costituito dalla richiesta
numerica, ci si può ben domandare (privilegiando,
sull'approccio ideologico, l'esperienza pratica) se davvero
siano svaniti i pericoli di discriminazione sul versante delle
assunzioni, e se si sia ormai realizzata una sostanziale
parità di chance nell'accesso al lavoro. Se la risposta
è (come sembra dover essere) negativa, e almeno piena di dubbi
non mal riposti, ne consegue allora, almeno in linea di
principio, la necessità della conferma ed anzi del rilancio -
non solo per un funzionamento più efficiente, ma soprattutto
per un funzionamento diverso - del ruolo pubblico in materia
di governo del mercato del lavoro. Non tanto, cioè,
dell'istituto del collocamento pubblico così come tramandato,
quanto della funzione pubblica immanente alla materia dei
servizi per il lavoro. E, tuttavia, con almeno due elementi di
discontinuità, entrambi presenti nella nostra proposta di
legge.
Il primo di essi viene espresso proprio dall'insieme, già
riepilogato, di misure di decentramento (non solo
amministrativo, ma istituzionale), nonché di integrazione
reciproca delle funzioni. Sulla base di queste più comprensive
misure, dispongono, in particolare, i rammentati commi 2, 3 e
4 dell'articolo 8, che attribuiscono ai servizi integrati
istituiti presso gli uffici decentrati competenze tali da
farne davvero uno strumento (ma potremmo anche dire un'agenzia
pubblica) di funzioni multiple tra loro coordinate,
capillarmente diffuse sul territorio, capace di assicurare la
conoscenza, da parte delle imprese, delle caratteristiche
personali, professionali, scolastiche e di disponibilità
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manifestate dai potenziali lavoratori, di individuare percorsi
formativi, di fornire servizi di orientamento e di
qualificazione.
Il secondo elemento di discontinuità viene dato, invece,
dalla possibilità di derogare - salvo che, per motivi che
giacciono sotto gli occhi di tutti, nei settori
dell'agricoltura e dell'edilizia, e in ogni caso senza oneri
per i lavoratori - allo stesso divieto di esercizio della
mediazione privata. Di derogarvi, però (ed in tal senso
dispone l'articolo 9), essenzialmente in favore dei cosiddetti
soggetti non profit, e comunque mai in regime di
ancorché tendenziale monocommittenza (vedasi, in tal senso, il
comma 2 del citato articolo 9, ed ivi anche per ulteriori
condizioni e per il divieto assoluto di qualsiasi pratica
discriminatoria). Potranno accedere a questa attività,
pertanto - sulla base di convenzioni con le regioni e con
riserva dei poteri di certificazione e di controllo da parte
delle strutture pubbliche (comma 6 del medesimo articolo) -
prima di tutto le cooperative "sociali" o equiparate, le
organizzazioni del volontariato, nonché (sviluppando le
attribuzioni già oggi loro concesse in più ristretti settori)
gli stessi istituti di patronato. Più empiricamente - tenendo
fermo, però, il principio etico e politico che rifiuta
qualunque tipo di speculazione privata sull'altrui bisogno di
lavoro - potranno tuttavia accedervi, secondo il comma 1 del
citato articolo 9, anche soggetti peculiarmente definiti dalla
loro stessa composizione, quali sono nella nostra proposta, le
apposite società per azioni ivi previste, a quota di
partecipazione maggioritaria e diretta della regione, il cui
atto costitutivo preveda l'attività mediatoria in parola come
esclusivo soggetto sociale.
4. La proposta di legge che presentiamo alla discussione
del Parlamento è, dunque, un testo articolato su vari piani,
che consideriamo però tra loro intimamente e organicamente
collegati. Vi sono norme "quadro" sulle procedure e i limiti
della concessione di deleghe alle regioni in tema di funzioni
di governo del mercato del lavoro. Vi sono altre norme quadro,
e princìpi fondamentali, riguardanti la futura produzione
legislativa delle regioni, (anche) con riferimento alle
funzioni trasferite. Vi sono, infine, norme di delegazione
legislativa (quelle che si riferiscono alla riforma
dell'amministrazione "centrale" del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale) ed altre di immediata precettività:
tra queste, principalmente le disposizioni di riforma del
sistema del collocamento, ma anche alcune altre, più
minuziose, di revisione di taluni aspetti della produzione
legislativa (o con forza di legge) più recenti (vedansi, ad
esempio, i commi 8 e 9 dell'articolo 9).
Il tutto - come dovrebbe risultare chiaro da una piana
lettura del testo - nel quadro di una visione politica che
potremmo definire di orientamento, e di indirizzo,
federalistico; in quanto, andando ben oltre la visuale di un
puro e semplice ulteriore decentramento amministrativo, si
ispira alla necessità di un vero e proprio mutamento
qualitativo dei poteri rispettivi sia dello Stato che delle
regioni.
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