| Onorevoli Colleghi! - Il Governo della Repubblica è
stato delegato ad emanare, con provvedimento di legge,
un'organica disciplina nelle materie delle attività
professionali esercitate dal personale alle dipendenze delle
amministrazioni ed enti pubblici, delle aziende e società
produttrici di servizi di pubblica utilità.
In attesa di tale normativa prevista dal comma 2
dell'articolo 73 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29, recante norme per la razionalizzazione dell'organizzazione
delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina
in materia di pubblico impiego, ai sensi dell'articolo 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421, restano ferme le norme che
disciplinano l'esercizio delle professioni pubbliche per le
quali sono richieste l'abilitazione di Stato e l'iscrizione al
relativo albo professionale.
L'evoluzione dei tempi e la prospettazione dei nuovi
problemi che sono emersi a seguito di esigenze nuove
determinate dalla sempre maggiore evoluzione delle tecnologie
e dalla conseguente trasformazione della posizione del
professionista nell'ambito delle attività istituzionali delle
amministrazioni richiedono di superare la confusione e le
lacune delle normative vigenti nelle attività di specifico
interesse professionale esercitate nell'ambito dei compiti
istituzionali presso le amministrazioni ed enti sopracitati,
in parte carenti del tutto di una regolamentazione organica
dell'esercizio professionale dipendente che viceversa, con la
legge 20 marzo 1975, n. 70, ha trovato concreta applicazione
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nel parastato, mentre non ha trovato una sua corretta
applicazione nel comparto della sanità.
La proposta di legge che viene presentata intende
contribuire alla realizzazione di norme per una organica
disciplina del rapporto d'opera professionale nell'ambito dei
compiti istituzionali delle amministrazioni dei vari comparti
del pubblico impiego, degli enti pubblici economici, degli
enti di cui al decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509,
delle aziende erogatrici di servizi pubblici, di beni
essenziali ovvero esercenti pubblici trasporti e degli enti e
aziende di cui al comma 5 dell'articolo 73 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni. A questo problema si ricollegano
necessariamente il tipo di organizzazione e l'autonomia della
gestione delle strutture professionali in relazione
all'esercizio della professione, norme di rilevante interesse
che si ritengono indispensabili al fine di rendere sempre più
rispondenti al nuovo modello organizzatorio delle
amministrazioni lo svolgimento delle attività professionali
nell'esclusivo interesse delle amministrazioni medesime.
L'indagine promossa dal Ministro per la funzione pubblica
nel novembre del 1993 in sede di gruppo di lavoro finalizzato
alla valorizzazione e coordinamento dei dipendenti
professionisti dello Stato e degli enti pubblici ha rilevato
che nella pubblica amministrazione circa il 50 per cento dei
posti in organico dei laureati in discipline
tecnico-scientifiche (ingegneri, architetti, eccetera)
risultano vacanti e le difficoltà di reclutamento, sempre più
evidenti e marcate, necessitano di rimedi incentivanti
l'assolvimento delle funzioni professionali dipendenti che
richiederebbero, altrimenti, necessario ed esigente
l'approccio delle amministrazioni alla professione esterna,
con costi decisamente di gran lunga superiori a quelli in
bilancio oggi previsti per l'attività professionale
dipendente.
L'alto costo del servizio professionale non consente,
d'altra parte, un suo impiego irrazionale o indiscriminato: la
prestazione professionale, com'è noto, è troppo delicata per
richiedere una improvvisazione o la partecipazione saltuaria
di singoli professionisti.
L'attività professionale va intesa infatti, come una
organica confluenza delle esperienze di gruppi di lavoro
specializzati e coordinati, integrando i singoli aspetti
tecnici, gestionali, legali, attuariali, eccetera,
contemporaneamente presenti in molti degli interventi delle
categorie professionali presenti nelle amministrazioni
pubbliche e dotandoli di tutti i sussidi tecnici offerti dalle
avanzate tecnologie e dai metodi organizzativi e manageriali
più moderni, al fine di disporre di tutte le specializzazioni
necessarie in ogni circostanza e tese ad una rapida soluzione
dei problemi in progetto, premessa indispensabile per la
successiva celere attuazione degli stessi, nel rispetto dei
tempi stabiliti dai programmi.
Storicamente da ben cinque legislature i professionisti
dipendenti attendono dal Governo e dai due rami del Parlamento
l'approvazione di un testo legislativo che detti norme sulla
disciplina del loro status professionale, ma tutte le
iniziative volte in tal senso non hanno mai completato
l' iter legislativo per fine anticipata della
legislatura.
E' necessario, pertanto, restituire alle categorie
professionali dipendenti la fiducia nelle pubbliche
istituzioni, assicurando un adeguato riconoscimento alle loro
elevate professionalità.
Si ricorda che nella IX legislatura il Senato della
Repubblica aveva approvato all'unanimità, con il parere
favorevole del Governo, il seguente ordine del giorno:
"Il Senato,
nell'approvare il disegno di legge n. 1215, considerato:
che con la legge 20 marzo 1975, n. 70 veniva istituito
il ruolo professionale nel quale venivano inseriti gli
esercenti alle dipendenze degli enti pubblici, attività
analoghe a quelle delle corrispondenti libere professioni
(avvocati, ingegneri, medici, attuari, eccetera);
che con tale innovativa strutturazione il personale in
precedenza ordinato in carriera gerarchica analoga a quella
dei funzionari amministrativi, veniva regolato da qualifiche
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uniche professionali più confacenti al contenuto delle
funzioni svolte, con progressione economica meramente legata
all'anzianità ed esperienza;
che la prima qualifica professionale nondimeno, per
grado di autonomia, capacità decisionale, responsabilità, si
pone a livelli non inferiori a quelli della dirigenza
amministrativa, tanto che nello Stato gli avvocati sono
costituiti in un ordinamento autonomo come l'Avvocatura dello
Stato:
impegna il Governo a disciplinare in maniera organica,
in sede di riforma della dirigenza ed in armonia con i
princìpi di cui in premessa, lo stato giuridico ed il
trattamento economico dei professionisti dipendenti delle
pubbliche amministrazioni e comunque ad assicurare ai
professionisti laureati il trattamento stipendiale non
inferiore a quello della dirigenza".
Questi professionisti, prima del riassetto del parastato,
costituivano la categoria direttiva tecnica avvantaggiata,
rispetto alla categoria direttiva amministrativa,
dall'inserimento iniziale in una qualifica superiore, da tempi
di percorrenza della carriera più celeri, dal riconoscimento
di specifiche indennità professionali.
I professionisti appartenenti anche alle più elevate
qualifiche dirigenziali, furono inquadrati nel ruolo
professionale in attuazione della legge n. 70 del 1975,
trasformando la carriera tecnica in due uniche qualifiche
funzionali, non ordinate gerarchicamente al proprio interno,
delle quali una riservata ai diplomati e riconoscendo alla
prima qualifica professionale, riservata ai laureati, una
preminenza di stato rispetto alla dirigenza amministrativa con
uno sviluppo del trattamento economico parallelo sino alle
posizioni più elevate della dirigenza amministrativa.
Questa innovazione legislativa fu esattamente interpretata
dal legislatore della legge 20 marzo 1975, n. 70, negli
articoli 15 e 16, in base ai quali gli appartenenti al ruolo
professionale, mentre partecipano, in varia misura, al
procedimento di formazione della volontà amministrativa degli
enti pubblici, si assumono nell'esercizio della loro attività
"a norma di legge una personale responsabilità di natura
professionale".
La relazione illustrativa della suddetta legge n. 70 del
1975, aggiunge, inoltre: "come si desume agevolmente dalla
formulazione di questa norma il termine "professionale" non ha
certo in questo caso il significato quanto mai ampio e
generico di attività svolta in modo continuativo a scopo di
guadagno ma proprio la precisa accezione che assume la parola
quando questa la si consideri come l'aggettivo corrispondente
al sostantivo "professionista"".
E proprio a ruoli organici di professionisti il
legislatore ha inteso riferirsi per conferire una nuova
disciplina giuridica a gruppi di operatori che, come ha avuto
occasione di far notare il Consiglio di Stato nella
motivazione di alcune sue decisioni giurisdizionali "sono, per
così dire, sulla linea di confine tra gli impiegati ed i
liberi professionisti in quanto effettuano prestazioni di
lavoro che hanno un peculiare contenuto, giacchè non soltanto
si inseriscono nella sfera organizzativa propria dell'Ente, ma
si proiettano nell'ambito di un'altra struttura giuridica,
diventando un elemento sia del rapporto di impiego sia dei
vari rapporti professionali costituiti con altri soggetti e
con le pubbliche autorità, con responsabilità personali e
autonomia decisionale, tanto da potersi affermare che essi
cumulano lo status di pubblici impiegati con quello di
esercenti la professione".
Lo stesso articolo 15 della richiamata legge n. 70 del
1975 contiene implicitamente i criteri orientativi sul modo
con cui va organizzata in futuro l'attività delle categorie di
professionisti, non più in uffici burocratici, ma nella forma
di studi professionali, in cui le competenze individuali
possono essere integrate solo dalla collaborazione di gruppo e
dall'azione di coordinamento, senza vincoli di subordinazione
gerarchica, lungo la linea operativa dei servizi
d'istituto.
Da questo inquadramento normativo derivano le necessarie
conseguenze sul piano retributivo, avuto riguardo alla duplice
esigenza di agevolare, per quanto possibile, il reclutamento
di giovani professionisti adeguatamente preparati e di
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assicurare uno sviluppo retributivo consono alle leggi di
mercato.
Nella X legislatura il Governo, mantenendo fede
all'impegno assunto di affrontare unitariamente le
problematiche delle categorie professionali che andranno
individuate in tutti i settori del pubblico impiego allargato,
per sottrarle alla contrattazione e ricondurle nell'ambito
della riserva di legge, nel presentare al Parlamento il
disegno di legge sul riordino della dirigenza statale e delle
altre pubbliche amministrazioni territoriali ed istituzionali
(atto Camera n. 3464) ha inserito all'articolo 13 le norme per
la istituzione del ruolo unico professionale e, all'articolo
20, le relative norme transitorie.
Il testo, contenente i citati articoli fu approvato in
sede legislativa dalla Commissione lavoro della Camera dei
deputati e non proseguì il suo iter per la fine
anticipata della legislatura.
Nella XI legislatura fu nuovamente ripresentato alla
Camera dei deputati (Atto Camera del 19 maggio 1993, n. 2679)
e al Senato (atto Senato del 22 aprile 1993, n. 1171), il
disegno di legge sulla istituzione del ruolo unico
professionale, il cui iter legislativo iniziato presso
la Commissione lavoro della Camera non ebbe seguito per la
prematura fine della legislatura.
Sorge, quindi, la necessità di assicurare con un autonomo
provvedimento legislativo l'impegno assunto dal Governo e dal
Parlamento dell'epoca di emanare norme per una organica
disciplina nelle materie dell'esercizio delle professioni
dipendenti, così come richiamato al comma 2 dell'articolo 73
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.
Con la presente proposta di legge si intende attuare
l'impegno di assicurare ai professionisti dipendenti la
disciplina, ripetutamente rinviata, dell'esercizio delle
professioni nell'ambito delle attività istituzionali delle
amministrazioni.
Ciò premesso si espongono, di seguito, i contenuti del
testo della presente proposta di legge:
all'articolo 1 sono indicate le finalità della legge per
l'organica disciplina dello stato giuridico delle categorie
professionali dipendenti dalle amministrazioni ivi elencate,
mentre all'articolo 2 si disciplina l' istituzione del ruolo
unico professionale nelle amministrazioni, in armonia con i
princìpi dettati dal legislatore per gli appartenenti al ruolo
professionale degli enti pubblici non economici (ex
parastato).
l'articolo 3 prevede la costituzione del Corpo dei
professionisti dello Stato, incardinato nell'ambito del ruolo
unico professionale, presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri e posto a servizio di tutte le amministrazioni dello
Stato, anche ad ordinamento autonomo, alla stregua
dell'Avvocatura dello Stato e dei sistemi adottati in altri
Paesi, come il Technical Civil Service inglese.
Gli articoli 4 e 5 riprendono di massima e integrano per
la migliore attuazione, la normativa dettata agli articoli 13
e 20 del disegno di legge sulla riforma della dirigenza (atto
Camera n. 3464) approvati da questo ramo del Parlamento nella
X legislatura, affiancando un parallelo necessario intervento
di riordino delle strutture professionali, favorendo
l'aggiornamento permanente degli appartenenti al ruolo unico
professionale anche mediante la concessione dell'anno
sabbatico e stabilendo norme di garanzia relative ai rischi
connessi all'assunzione personale delle responsabilità di
natura professionale nell'esercizio dell'attività svolta
nell'interesse delle amministrazioni di appartenenza.
Il rapporto di lavoro viene concordato tra le parti
mediante un accordo sindacale unico per tutti i comparti,
considerato che il regime normativo e retributivo delle
categorie professionali, anche agli effetti della mobilità,
deve essere uguale e viene disciplinato in una area di
contrattazione separata e autonoma riservata alla
confederazione sindacale professionale maggiormente
rappresentativa sul piano nazionale e alle organizzazioni
sindacali rappresentative esclusivamente degli appartenenti al
ruolo unico professionale, così come già previsto all'articolo
13 del sopra ricordato disegno di legge e come approvato dalle
Commissioni parlamentari in sede di parere sul testo della
proposta di decreto legislativo in materia di
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razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, non inserito, purtuttavia, nel decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, che aveva, viceversa, recepito
all'articolo 46 l'area di contrattazione del personale
dirigenziale.
L'articolo 5 stabilisce, per elementare giustizia, una
norma di raccordo tra i precedenti ordinamenti e l'innovazione
introdotta con i livelli differenziati nella carriera e nel
trattamento economico dei laureati appartenenti al ruolo
professionale degli enti pubblici non economici.
Infine, viene stabilito che le rappresentanze sindacali
delle categorie professionali continuano ad essere regolate
dall'articolo 19 (e seguenti) dello statuto dei lavoratori di
cui alla legge n. 300 del 1970. La norma si fonda sulla
indiscutibile peculiarità del rapporto di lavoro dei
professionisti, peculiarità che giustifica il mantenimento,
alla stregua dei dirigenti amministrativi, della possibilità
di costituire una rappresentanza sindacale aziendale
differenziata rispetto a quella della generalità dei
lavoratori.
L'articolo 6 assicura incentivi per particolari
prestazioni professionali con la espressa consapevolezza,
sottolineata anche nel documento conclusivo dell'indagine
conoscitiva in materia di esecuzione di opere pubbliche,
approvato il 29 ottobre 1992 dalle competenti Commissioni
della Camera e del Senato in sede congiunta, di prevedere la
corresponsione di indennità per incarichi di progettazione,
direzione lavori e collaudo, espletati dai professionisti
tecnici dipendenti delle amministrazioni appaltanti opere e
impianti di manutenzione, trasformazione, ampliamenti,
costruzione e trasformazione del territorio, al fine di non
trascurare le aspettative delle categorie professionali
dipendenti che esplicano prestazioni professionali di
rilevante interesse, rese in rappresentanza e per conto delle
amministrazioni di appartenenza.
L'efficiente espletamento di attività professionali cui è
corollario il riconoscimento del diritto al compenso quando
rivestono aspetti di complessità e delicatezza e per le quali
ai soggetti utilizzati vengono riconosciute doti di capacità
professionali e di esperienza, oltre che di probità, escludono
che esse trovino fondamento nella carica ricoperta e che
possano rientrare, data la loro particolare natura, tra i
normali compiti d'ufficio. E' necessario, infatti, un apposito
provvedimento di conferimento dell'incarico, effettuato
intuitu personae e non ratione officii cui si
accompagna un atto di adesione da parte del soggetto
investito, che conserva piena potestà di non accettare o di
rinunciare all'incarico medesimo.
Nè si può affermare, nel caso di specie, il principio
dell'onnicomprensività, tenuto conto che il quarto comma
dell'articolo 62 del regio decreto 23 ottobre 1925, n. 2537,
prevede che è riservata alle singole amministrazioni dello
Stato la facoltà di liquidare ai propri funzionari i
corrispettivi per le prestazioni "compiute" per pubbliche
amministrazioni sulla base delle tariffe professionali ridotte
di massima del 30 per cento. Numerose sentenze della
magistratura nell'affrontare l'argomento hanno osservato che
il quadro normativo delineato dall'articolo 62 sopra citato,
consente alle amministrazioni di erogare un compenso per le
prestazioni professionali rese ad enti diversi e anche a
favore dell'amministrazione di appartenenza, in relazione ad
un particolare incarico (di progettazione, di direzione
lavori, di collaudo).
Nei casi di specie il principio dell'onnicomprensività, va
ricordato, non trova applicazione in quanto quest'ultimo non
può prevalere su di un atto di legislazione primaria, qual'è
il regio decreto n. 2537 del 1925 e, conseguentemente, non può
incidere, in danno dei professionisti tecnici dipendenti delle
amministrazioni, su posizioni soggettive direttamente
disciplinate da norma di legge.
In materia di onorari e diritti dovuti sulle spese
giudiziali, la norma regolamentare deriva, infine,
direttamente dalla legge forense (regio decreto-legge 27
novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla
legge 22 gennaio 1934, n. 36) che all'uopo non pone alcuna
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distinzione tra professionisti iscritti al libero foro e
iscritti all'elenco speciale annessi all'albo
professionale.
Ciò non di meno, per costante giurisprudenza,
l'attribuzione degli onorari e dei diritti a favore dei legali
dipendenti deriva dal loro status professionale e viene
riconosciuta nei casi in cui l'attività professionale risulta
prestata con effettivo vantaggio della amministrazione di
appartenenza, anche nel caso frequente del giudizio favorevole
alla amministrazione con la compensazione delle spese o a
vantaggio dell'amministrazione da una transazione che ne
accolga le pretese senza pronuncia sulle spese, ovvero che la
condanna alle spese della soccombente parte avversa alla
amministrazione, non è necessariamente seguita dall'effettivo
recupero delle spese.
L'articolo 7 prevede le modalità per l'accesso al ruolo
unico professionale mediante concorso pubblico di selezione e
titoli o corso-concorso per prestazioni professionali
specializzate richieste dalle amministrazioni, ai quali sono
ammessi gli iscritti da almeno cinque anni agli albi
professionali, nonchè la composizione delle commissioni
esaminatrici.
Il periodo di attività professionale degli iscritti agli
albi svolto all'esterno della amministrazione che bandisce il
concorso pubblico per selezione basato su prove attitudinali e
di esperienze applicate alla pratica professionale, evita i
tempi morti del training formativo e l'alta incidenza di
questi costi fissi, introducendo, viceversa, un elemento
completamente nuovo nella strutturazione dell'attività
professionale, poichè l'esperienza professionale acquisita
all'esterno consente sin dall'inizio quell'elevato necessario
rendimento produttivo e di efficienza e il ricorso a tutta una
serie di sussidi tecnici e di tecnologie avanzate, potendo
attirare in servizio le energie professionali migliori
presenti nel mondo del lavoro, con l'offrire loro posizioni
decorose e competitive con le leggi di mercato e sviluppi di
carriera orizzontali con elevati livelli retributivi
equiparati sin dall'ingresso a quelli della dirigenza.
Pretendere, d'altra parte, di sottoporre gli iscritti agli
albi professionali a verifiche d'esame selettive di tipo
scolastico ovvero a test aziendali per l'accesso in
ruolo e lo sviluppo delle carriere professionali a nulla
serve, poiché le scienze sociologiche del lavoro hanno
ampiamente dimostrato che soltanto la pratica professionale di
"mestiere" espletata nel corso dell'attività professionale
arricchisce la conoscenza e l'esperienza del professionista a
tutto vantaggio dell'efficienza del servizio professionale
dipendente.
L'articolo 8 prevede l'istituzione di un organo nazionale
consultivo presso la Presidenza del Consiglio dei ministri al
fine di rispondere all'ulteriore fondamentale esigenza di
garantire l'uniformità di indirizzo e di applicazione del
rapporto d'opera professionale nell'ambito delle
amministrazioni, poichè l'esperienza ha dimostrato le serie
difficoltà incontrate dalle amministrazioni che hanno
istituito per legge il ruolo unico professionale, sia in sede
di applicazione delle norme relative, sia in relazione al
corretto svolgimento delle attività professionali dipendenti,
di non semplice attuazione e che hanno prodotto l'emergere di
situazioni di incongruenza e di sostanziale irregolarità
sanate dall'intervento del giudice amministrativo dopo un
lungo contenzioso tra le parti in causa. Al Comitato
consultivo nazionale possono rivolgersi le amministrazioni
perché esprima pareri e norme di interpretazione e di
indirizzo generale sui quesiti posti dai gruppi consultivi
costituiti presso le singole amministrazioni, alla stregua di
quelli già costituiti nell'ambito del parastato.
L'organo nazionale consultivo adempirà, inoltre, agli
oneri di pubblicità e di informazione su argomenti concernenti
l'attività professionale dipendente finalizzata alla maggiore
efficienza e al conseguimento di una effettiva trasparenza
dell'azione pubblica e può proporre al Governo iniziative
per la migliore efficacia e produttività dell'attività e della
qualificazione professionale medesima.
Con l'articolo 10, infine, è stabilita l'immediata entrata
in vigore della legge e sono abrogate le norme, anche
speciali, incompatibili con la stessa.
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