| Onorevoli Colleghi! - Gli interventi legislativi
attuati in campo fiscale negli ultimi anni, con i quali sono
stati introdotti nuovi obblighi - molto spesso di natura
puramente formale - a carico dei contribuenti, hanno avuto
pesanti ricadute sul consenso dei cittadini nei confronti di
un sistema fiscale avvertito sempre più come vessatorio.
La creazione di un sistema fiscale di massa, fondato
sull'adempimento spontaneo, ha ormai determinato una sorta di
repulsione, fra tutte le categorie di contribuenti, nei
confronti di scadenze ed adempimenti fiscali. Il cittadino si
vede, infatti, costretto ad adempiere ai propri obblighi in
assenza di informazioni chiare ed adeguate al proprio livello
di istruzione. A fronte di tali difficoltà fu presentato alla
Camera, nella XI legislatura, il disegno di legge n. 2046
proposto dal Ministro delle finanze, recante idonee misure di
semplificazione degli adempimenti formali, a fronte della
mancanza di iniziative concrete volte ad assistere il
contribuente. Tutto ciò è stato ed è fonte di una reciproca
diffidenza tra fisco e cittadini. Ne consegue che il pieno
successo degli interventi di riforma del sistema fiscale che
si dovranno certamente realizzare nel medio periodo dipenderà,
in larga misura, anche dalla capacità che sapranno mostrare le
istituzioni, nel loro complesso, di recuperare il necessario
consenso dei contribuenti.
Appare dunque indispensabile l'adozione, nel breve
periodo, di una serie di misure tese innanzitutto ad
instaurare anche un nuovo modello di relazioni tra fisco e
contribuenti, fondato su princìpi di democraticità e
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conoscibilità effettiva delle regole che sottendono al
rapporto tributario.
In tale ottica si propone, pertanto, la realizzazione
anche in Italia di una "Carta dei diritti del contribuente"
con cui prevedere la salvaguardia e la tutela effettiva di una
serie di diritti fondamentali e che dovrebbe assumere le
caratteristiche di una sorta di "statuto del contribuente",
vincolante non solo per i contribuenti e l'amministrazione, ma
anche per il legislatore.
Entrando nel merito della proposta di legge, si ritiene
che occorrerebbe prevedere, accanto ad una serie di princìpi
generali (capo I) sulla produzione legislativa, anche una
serie di garanzie specifiche per i contribuenti (capo II).
1. Princìpi generali.
Le norme contenute nel capo I attengono alla produzione
legislativa.
E' noto infatti che, allo stato attuale, le norme fiscali
hanno raggiunto un livello di complessità tale da risultare di
difficile interpretazione anche per gli esperti della materia.
Tutto ciò è stato determinato non solo dal gran numero di
interventi legislativi, ma anche e soprattutto dal sovrapporsi
degli stessi nel tempo. Appare quindi indispensabile fissare
subito delle regole cui dovrà attenersi il legislatore per
consentire al contribuente di adempiere ai suoi obblighi
avendo un quadro di riferimento stabile.
Viene pertanto precisato (articolo 1) che le norme
contenute nella Carta dei diritti del contribuente
costituiscono princìpi generali in materia tributaria e che le
stesse non possono essere abrogate o modificate da leggi
posteriori, se non per dichiarazione espressa del
legislatore.
Le disposizioni contenute nell'articolo 2 sono
evidentemente dettate dall'esigenza di rendere più trasparenti
le norme tributarie, troppo spesso incomprensibili a causa dei
rinvii mediante date e numeri a leggi precedenti o, ciò che è
peggio, non facilmente identificabili, poiché inserite in
provvedimenti che non hanno natura tributaria.
La certezza del diritto viene poi perseguita stabilendo
(articolo 3) che le disposizioni tributarie non possono avere
effetto retroattivo, ad eccezione delle disposizioni
interpretative che, tuttavia, devono essere qualificate come
tali. Appare inoltre corretto stabilire che le disposizioni
tributarie non si applicano ai rapporti pendenti al momento
della loro entrata in vigore, fatto salvo il caso delle
disposizioni più favorevoli al contribuente.
Gli articoli 4 e 5 fissano, invece, i criteri per
l'utilizzo della legge ordinaria e del decreto-legge in
materia tributaria e per la loro entrata in vigore. Occorre,
infatti, ribadire che il ricorso allo strumento del
decreto-legge deve essere limitato ai casi di necessità ed
urgenza, come del resto previsto dalla Costituzione. Può
pertanto considerarsi legittimo l'utilizzo del decreto-legge
in materia tributaria esclusivamente al fine di apportare
modifiche "non strutturali" a tributi esistenti (come nel caso
in cui debbano essere modificate le aliquote di un tributo).
Qualora, invece, oggetto delle norme tributarie sia
l'istituzione di nuovi tributi o la modifica "strutturale" di
tributi esistenti, è necessario prevedere l'utilizzo della
legge ordinaria che non può entrare in vigore prima di
sessanta giorni dalla data della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale.
Nel caso poi di modifiche strutturali di tributi periodici
viene disposta l'entrata in vigore delle relative norme non
anteriormente al primo periodo d'imposta successivo alla data
di pubblicazione della legge nella Gazzetta Ufficiale.
Fin troppe volte, infatti, negli ultimi anni, sono state
apportate modifiche ad importanti tributi nel corso del
periodo di imposta o, ciò che è peggio, a pochi giorni di
distanza dal termine per la presentazione della relativa
dichiarazione.
2. Garanzie per i contribuenti.
Le norme contenute nel capo II individuano una serie di
garanzie specifiche per il contribuente.
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L'articolo 6 contiene innanzitutto un richiamo alle
disposizioni recate dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, sulla
trasparenza amministrativa, con esclusione del capo III, in
quanto non applicabile ai procedimenti tributari.
Appare invece opportuno prevedere disposizioni specifiche
che regolino il diritto del contribuente ad essere informato,
assistito ed ascoltato. Tutti i contribuenti devono infatti
veder riconosciuto il diritto concreto ad essere informati,
correttamente e per tempo, sul funzionamento del sistema
fiscale e, in particolare, sul sistema di determinazione e di
liquidazione delle imposte dovute. A tal fine si prevede
all'articolo 8 che l'amministrazione finanziaria provveda non
solo ad emanare tempestivamente i regolamenti e le circolari e
a pubblicare tempestivamente le risoluzioni, ma anche ad
istituire appositi sportelli, collocati presso gli uffici
finanziari, che garantiscano un rapido ed efficiente servizio
d'informazione. Affinché tale servizio possa costituire in
concreto un valido supporto per il contribuente, si ritiene
opportuno stabilire altresì che gli sportelli funzionino
stabilmente nel corso dell'anno ed in orari facilmente
accessibili al pubblico.
A tale servizio d'informazione, che potrebbe considerarsi
ordinario, deve aggiungersene uno straordinario in occasione
della presentazione di importanti dichiarazioni fiscali (ad
esempio dichiarazione dei redditi), da attuare mediante
l'ampia diffusione dei modelli di dichiarazione e delle
relative istruzioni e l'utilizzazione mirata dei mezzi di
comunicazione giudicati più idonei. I contribuenti devono
inoltre essere informati delle conseguenze fiscali che possono
derivare dalle loro azioni anche se non esiste, concretamente,
la completa certezza. E' pertanto necessario introdurre a
pieno titolo nel nostro sistema fiscale, il "diritto di
interpello", previsto finora soltanto in casi limitati (quelli
previsti dall'articolo 21 della legge 30 dicembre 1991, n.
413).
Si prevede quindi, all'articolo 8, il diritto del
contribuente d'interpellare per iscritto l'amministrazione
finanziaria sia in ordine a problematiche di carattere
generale (come l'interpretazione di norme fiscali) sia in
ordine a problematiche specifiche e si fa ricorso al principio
del silenzio-assenso. D'altra parte, il termine fissato per la
risposta (sessanta giorni) appare congruo per
l'amministrazione finanziaria e per il contribuente: un
termine più ampio determinerebbe l'incertezza del contribuente
che, se si trattasse ad esempio di un operatore economico,
potrebbe addirittura rinunciare ad effettuare determinate
operazioni senz'altro valide sotto il profilo economico.
Un altro aspetto del rapporto fisco- contribuenti rispetto
al quale occorre ristabilire il giusto equilibrio è quello
finanziario. Le difficoltà finanziarie dello Stato hanno
spinto sempre più ad anticipare i versamenti delle imposte
(anche a causa dei meccanismi di acconto) ed a posticipare i
rimborsi (i cui tempi sono ulteriormente allungati dalle note
disfunzioni dell'amministrazione), con grave danno per i
contribuenti e per l'immagine del fisco italiano all'interno
della Comunità europea.
L'articolo 9 riconosce pertanto il diritto del
contribuente a vedere notevolmente abbreviati i tempi di
rimborso delle imposte ed a compensare fra loro tutte le
posizioni creditorie e debitorie.
Anche l'articolo 11, nello stabilire il principio della
non esecutorietà dei provvedimenti di riscossione coattiva
fino alla definizione del rapporto tributario, mira a
ristabilire il giusto equilibrio di posizioni tra i soggetti
del rapporto stesso.
Da ultimo, la presente proposta di legge contiene una
novità di rilievo in materia di sanzioni, stabilendo che le
stesse devono essere rapportate alla gravità dei fatti e
soprattutto all'entità del danno subìto dall'Erario; dovrebbe
così venir meno tutta una serie di sanzioni legate ad errori
od omissioni puramente formali, a fronte delle quali non vi è
stata alcuna riduzione del quantum di imposta dovuta.
Analogamente, si propone l'applicazione di sanzioni penali nel
solo caso in cui il contribuente abbia tenuto un comportamento
fraudolento.
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La conclusione anticipata della XI legislatura ha impedito
l'approvazione del testo unificato del ricordato disegno di
legge A.C. n. 2046 e delle abbinate proposte di legge, giunto
all'esame dell'Aula dopo un lungo e approfondito esame da
parte della VI Commissione finanze della Camera.
Il testo delinea un nuovo e semplificato rapporto tra
Fisco e contribuente a partire proprio dalla espressa
fissazione dei diritti del contribuente nello statuto. Si
tratta di un fatto di assoluto rilievo che consentirebbe di
allineare il nostro Paese alle più avanzate esperienze delle
altre democrazie occidentali, che hanno deciso di enunciare i
principi adottati a tutela dei contribuenti in una "Carta del
contribuente" in modo da informare i cittadini dei propri
diritti fondamentali e riaffermare nel contempo l'impegno
dello Stato a tutelarli.
Auspichiamo che questa iniziativa legislativa possa
trovare vasto consenso tra le forze politiche contribuendo a
superare il profondo malessere che, in vaste aree del Paese,
investe i rapporti tra fisco e contribuenti. E' pertanto
necessario intervenire con una profonda azione riformatrice in
grado di recuperare un clima di reciproca fiducia tra
cittadini e istituzioni.
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