| Onorevoli Colleghi! - Questa proposta di legge -
alla cui elaborazione ha contribuito il professore Alessandro
Garilli della consulta giuridica della CGIL - intende dare una
sistemazione organica alla normativa in materia di "lavori
socialmente utili". Riteniamo doveroso porre questa proposta
di legge all'attenzione del Parlamento in quanto la riteniamo
un'utile base di partenza per fare compiere passi in avanti
significativi alla normativa attuale sui lavori socialmente
utili. Essa potrà essere oggetto di ulteriori approfondimenti,
in particolare, in merito alla previsione di cui all'articolo
6, dove si legge che l'utilizzazione dei lavoratori in lavori
socialmente utili non determinerebbe l'instaurazione di un
rapporto di lavoro; su tale disposizione - ci rendiamo conto -
possono essere espresse perplessità.
Sicuramente l'unificazione delle vigenti forme di
indennità per disoccupazione avrebbe già un effetto positivo
di semplificazione e di livellamento dei trattamenti dei
soggetti protetti. L'attuale regime è causa di forti disparità
nei trattamenti e penalizza in particolare i lavoratori del
Sud, dove la frammentazione del tessuto economico e il lavoro
irregolare riducono la percentuale dei beneficiari delle forme
di tutela più intensa (CIGS e mobilità). Pertanto, è
indispensabile quantomeno elevare al 40 per cento della
retribuzione di riferimento il trattamento ordinario di
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disoccupazione, attuando così l'accordo del 23 luglio 1993; il
quale, invece, risulta sul punto disatteso dal decreto-legge
n. 416 del 1995, il cui articolo 6, comma 16, ha mantenuto
ferma al 30 per cento l'indennità in questione.
Comunque, l'introduzione di forme di assistenza al reddito
per tutti i soggetti privi di occasioni attuali di lavoro
restituirebbe "dignità" e chance di vita a costoro. E
sebbene il finanziamento di un tale strumento richieda
un'ingente quantità di risorse, la garanzia di un reddito
minimo allenterebbe la tensione sociale soprattutto nelle aree
più disagiate del Paese. Né ovviamente va trascurata la
necessità di accompagnare tale misura a interventi delle
istituzioni pubbliche volti a dare effettività a tutti quei
diritti che compongono la sfera della cittadinanza, quali, ad
esempio, il diritto ad un'efficiente tutela sanitaria e il
diritto a un'adeguata istruzione di base e superiore.
Quanto all'assistenza meramente economica, però, vanno
svolte ulteriori considerazioni. L'impostazione che sembra
oggi prevalere (e che è consacrata nella vigente normativa) è
di agganciare le forme di sostegno al reddito degli
inoccupati, quindi condizionandone l'erogazione allo
svolgimento di attività o di lavori socialmente utili: il che
risponde alle ragionevoli esigenze di rendere produttiva la
spesa previdenziale, nonché di indirizzarla a favore di
soggetti che abbiano reale bisogno di un sussidio, e di
impedire che chi fruisca dell'assistenza pubblica svolga altro
lavoro remunerato in nero. E qui sorge il complesso problema
di far sì che la gestione dei lavori socialmente utili sia
effettivamente proficua per la comunità. Una risposta positiva
a tale quesito può dipendere solo dall'attivazione di un
circuito virtuoso del tipo di quello indicato talvolta anche
dall'esperienza comparata: affidamento dell'esecuzione dei
progetti alla collaborazione di enti pubblici e privati,
decentralizzazione delle competenze operative, inserimento del
soggetto assistito in un continuum contraddistinto da
una miscela di formazione e lavoro, varo di una normativa
agile ma concreta.
Inoltre, quanto alla platea dei soggetti potenzialmente
utilizzabili nello svolgimento dei lavori socialmente utili,
notevoli perplessità desta l'idea, presente nella legge n. 451
del 1994, e nelle successive modificazioni, di parificare la
situazione dei giovani (e cioè: di coloro i quali non sono mai
entrati nel mercato) a quella dei cassintegrati o dei
lavoratori iscritti nelle liste di mobilità. In effetti,
l'impiego dei giovani in attività socialmente utili rischia di
accendere molteplici focolai di precariato negli enti
pubblici, che tenderebbero a sfociare in forti pressioni verso
deleterie immissioni nei ruoli della pubblica amministrazione.
Esempio emblematico di ciò è la vicenda dei 37.000 "giovani"
impiegati in Sicilia in progetti di attività di utilità
collettiva ai sensi dell'articolo 23 della legge n. 67 del
1988 (legge finanziaria 1988): dopo ben sei anni e tre
proroghe la situazione di precariato non è venuta meno. E
attualmente, l'incombere dell'ultima scadenza dei progetti e
della fine della legislatura regionale, ha scatenato la corsa
alla presentazione di proposte di legge regionale che si
risolvono nella previsione di forme striscianti di inserimento
dei giovani all'interno delle amministrazioni regionali.
Rispetto alle misure assistenziali a favore dei giovani,
quindi, pare preferibile, come soluzione minima, agganciare il
sostegno al reddito allo svolgimento di vere e impegnative
attività formative accompagnate da limitate esperienze di
qualificazione sul lavoro presso aziende private o pubbliche
operanti sul mercato.
Come dimostrano le esperienze passate, la piena
valorizzazione dei lavori socialmente utili presuppone una
rivoluzione copernicana delle strutture di gestione del
mercato del lavoro e degli strumenti disponibili. In generale,
la conformazione concreta dell'istituto risente eccessivamente
di una logica di tipo burocratico, in quanto gli attuali
organi di governo del mercato del lavoro (specie la
commissione regionale per l'impiego, ma anche la maggior parte
delle agenzie per l'impiego) non sembrano dotati né della
competenza necessaria per valutare la concreta fattibilità dei
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progetti né dell'adeguata preparazione per svolgere compiti
operativi di così ampia portata. Vanno poi senza dubbio
superati gli ostacoli rappresentati dal disinteresse degli
enti pubblici e privati a far ricorso a tali occasioni e
dall'ostilità dei lavoratori ad essere impiegati nei progetti
di utilità collettiva, mediante opportuni incentivi per
entrambi.
Ma il campo operativo potenziale è illimitato. Infatti, al
di là delle zone e delle attività di tradizionale competenza
del mercato, è sicuramente possibile individuare bisogni
sociali insoddisfatti, lavori che "altrimenti non verrebbero
fatti" dal mercato rispetto ai quali l'utilizzazione nei
servizi di utilità collettiva può offrire una prima risposta
per il loro soddisfacimento: beni culturali e ambientali,
manutenzione e recupero del patrimonio collettivo, servizi
socio-assistenziali, protezione civile, turismo.
Inoltre, si dovrebbe anche avere il coraggio di andare più
in là della creazione di nuove ma precarie fonti d'impiego,
favorendo e agevolando lo sviluppo di veri e duraturi sbocchi
occupazionali in tali settori, quando ovviamente ve ne sia la
necessità. Infatti, secondo il presente quadro normativo,
l'utilizzazione dei lavoratori nei progetti di utilità
collettiva è solo temporanea: per i titolari di integrazione
salariale o di indennità di mobilità l'impegno non può durare
oltre il periodo di godimento del trattamento previdenziale; e
per le altre categorie (la cui platea è stata estesa, dai
recenti decreti-legge, rispetto al disegno della legge n. 451
del 1994) non più di dodici mesi. Una volta accertata la
persistente necessità di alcuni servizi da parte della
comunità interessata, si dovrebbe permettere l'assunzione a
tempo indeterminato degli stessi lavoratori già impegnati
oppure promuovere la gestione diretta di tali compiti da parte
dei medesimi lavoratori, stimolando la costituzione di imprese
anche collettive o società cooperative, specie nel cosiddetto
settore no profit, così da non disperdere un patrimonio
professionale e una competenza di indubbio rilievo.
In tale maniera, potrebbe essere superata l'obiezione
secondo cui la normativa sui lavori socialmente utili rende
possibile alle pubbliche amministrazioni di utilizzare, a
costi ridotti, personale che altrimenti dovrebbero assumere, e
perciò il disoccupato, pur di lavorare e percepire un reddito,
si trova, in sostanza, costretto a pagare una tassa.
Ad ogni modo, va evitato che i progetti di utilità
collettiva costituiscano lo schermo di forme assistenziali a
fondo perduto e di tipo meramente caritativo (e cioè del tipo:
sei un pover'uomo e ti do una mano, così ti faccio fare
qualcosa che assomiglia ad un lavoro e ho la giustificazione
per darti un sussidio). Emerge quindi l'esigenza che i lavori
di pubblica utilità vengano tendenzialmente gestiti secondo le
modalità del lavoro ordinario: è perciò necessaria una forte
responsabilità politica e sociale dei soggetti gestori che li
metta in grado di assumere la dolorosa, ma improcrastinabile
decisione di cessare o di non intraprendere attività di nessun
valore per la comunità.
Deve inoltre essere assicurato che i lavoratori avviati
siano professionalmente idonei ai compiti cui debbono essere
destinati: così, quanto ai criteri da seguire per la scelta
dei lavoratori da assegnare alle singole iniziative,
l'articolo 14, comma 9, lettera f), della legge n. 45
del 1994 impone "la corrispondenza tra la capacità dei
lavoratori e i requisiti professionali richiesti per
l'attuazione del progetto"; ed ora tale previsione è in
sostanza ribadita dall'articolo 1, comma 2, del decreto-legge
n. 416 del 1995. Ma ciò non è sufficiente, in quanto i
lavoratori impiegati, per evitare la loro obsolescenza
professionale e il congelamento in posizioni statiche,
dovrebbero venire inseriti in circuiti di formazione continua
intervallata da periodi di lavoro.
L'attuazione degli obiettivi indicati non solo segna un
affascinante percorso sulla via del rinnovamento del
welfare state, ma potrebbe concorrere alla promozione
dell'occupazione e dello sviluppo nel Mezzogiorno qualora i
lavori socialmente utili si inserissero in un piano di
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creazione di lavoro e di imprese, soprattutto nei settori
strategici come quelli della conservazione dell'ambiente, del
recupero del patrimonio culturale e del turismo nonché per la
realizzazione delle infrastrutture ad alta tecnologia.
Un disegno così ambizioso presuppone una radicale modifica
dell'attuale disciplina e la costituzione di un'agenzia
pubblica nazionale territorialmente articolata, o di più
agenzie regionali. Tali organi dovrebbero, in primo luogo,
individuare i possibili campi operativi dei lavori socialmente
utili e predisporre i relativi progetti attuativi,
congiuntamente, in questa fase, agli enti utilizzatori. Ma non
è da escludere l'eventualità del conferimento alle agenzie di
poteri più ampi, fino alla diretta utilizzazione dei
lavoratori, assumendo di conseguenza il ruolo proprio delle
amministrazioni interessate nella fornitura dei servizi e
delle opere di pubblica utilità.
Né vanno trascurati gli effetti psicologici sui
disoccupati del coinvolgimento in tali programmi: come si è
accennato, il problema è qui - almeno se si ritiene che sia
deprecabile fornire solo assistenza economica a costoro - di
riuscire, da un lato, a tenere alto il morale dei soggetti
impegnati nei relativi progetti, occupandoli in attività che
offrano lavori "reali" e non artificiali, e che quantomeno non
ne svalutino del tutto la professionalità; dall'altro, di
evitare di creare irreversibili aspettative e vincoli di
dipendenza nei confronti dell'assistenza pubblica. La
centralizzazione della gestione, accompagnata ovviamente da
un'estesa e completa preparazione dei lavoratori impegnati,
avrebbe il significativo effetto di attribuire una precisa
identità ai medesimi soggetti, permettendo lo sviluppo di
nuove e più avanzate forme di solidarietà e della
consapevolezza di svolgere un ruolo effettivamente utile alla
società.
L'esperienza passata dei lavori socialmente utili rende
opportuna la precisazione dello status del lavoratore
ivi impegnato. L'espressa esclusione della sussistenza di un
rapporto di lavoro subordinato, contenuta nell'articolo 23
della legge n. 67 del 1988, non ha impedito al pretore di
Catania-Giarre di sollevare la questione di legittimità
costituzionale della norma, per contrasto con gli articoli 3,
primo comma, e 37 della Costituzione (confrontare pretore
Catania-Giarre, 3 maggio 1995, in Foro italiano, 1995,
I, 1974). Secondo il pretore, infatti, il rapporto dei
cosiddetti "articolisti" si svolgerebbe di fatto in condizioni
di subordinazione, e ciò contrasterebbe con la legge
fondamentale, poiché, come ha affermato la stessa Corte
costituzionale in altri contesti, "(...) non sarebbe comunque
consentito al legislatore negare la qualificazione giuridica
di rapporti di lavoro subordinato a rapporti che
oggettivamente abbiano tale natura, ove da ciò derivi
l'inapplicabilità delle norme inderogabili previste
dall'ordinamento per dare attuazione ai princìpi, alle
garanzie e ai diritti dettati dalla Costituzione a tutela del
lavoro subordinato" (Corte costituzionale, 29 marzo 1993, n.
121, in Foro italiano, 1993, I, 2432; Corte
costituzionale, 31 marzo 1994, n. 115, ivi, 1994, I,
2656).
Il problema concerne i limiti costituzionali alla
disponibilità del "tipo" legale del rapporto di lavoro
subordinato da parte del legislatore e quindi la legittimità o
meno della scelta della legge ordinaria di sottrarre all'area
protetta fattispecie che ad essa sicuramente apparterrebbero
alla stregua dell'ordinario procedimento di qualificazione per
"sussunzione". In questa sede ci si limita ad osservare che
una scelta del genere potrebbe ben essere giustificata dalle
finalità, anch'esse di notevole spessore costituzionale, di
incentivare l'occupazione giovanile, specie nell'ipotesi
dell'articolo 23 della legge n. 67 del 1988, e, nel caso dei
lavori socialmente utili, di garantire un reddito e
un'occupazione a soggetti altrimenti disoccupati. Il che non
esclude, ma anzi avvalora la possibilità di un'estensione
anche a questi rapporti delle garanzie fondamentali stabilite
per il lavoro subordinato - come quelle a tutela della
privacy, della maternità e degli arbitrii disciplinari,
nonché contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali - in modo da assicurare la salvaguardia della
persona e della dignità dell'assistito senza che ciò implichi
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la qualificazione come subordinato di tale rapporto e
l'inderogabile applicazione di tutta quanta la disciplina
tipica.
Inoltre, l'assenza di una normativa sul salario minimo che
potrebbe estendere i suoi effetti sulla determinazione
dell'indennità per i lavori in questione, consiglia di
affidare tale compito ad un provvedimento legislativo di
recepimento delle tabelle elaborate dalle parti sociali, in
modo da assicurare parità di trattamento tra gli stessi
addetti ai lavori socialmente utili, e da consentire una
valutazione ponderata tra il valore della prestazione resa per
questi lavori e di quella svolta in attività simili nel libero
mercato.
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