| Onorevoli Colleghi! - La disciplina costituzionale del
Governo della Repubblica (articoli 92 e 95) consacra
formalmente tre principii organizzativi, risalenti a
differenti fasi della nostra storia politico-costituzionale:
il principio dell'autonoma responsabilità di ciascun ministro,
riconducibile alla prima attuazione dello Statuto albertino;
il principio collegiale, affermatosi con il decreto Zanardelli
del 1901; il principio della direzione politica monocratica,
riconosciuto dalla legge del 1925 che esaltava i poteri del
"Capo del Governo".
La dottrina costituzionalistica ha tentato di ricostruire
la disciplina costituzionale dei rapporti endogovernativi in
modo da contemperare i tre principi suddetti, dando vita ad un
nuovo modello in cui la centralità del momento collegiale non
compromettesse il pieno riconoscimento dei poteri di indirizzo
presidenziali. Tuttavia, è sempre stato sottolineato come le
norme costituzionali sul Governo sono norme a "fattispecie
aperta": la disciplina costituzionale stabilisce solamente
alcuni principii ed alcune regole fondamentali e, pertanto,
richiede di essere completata ed integrata attraverso regole
non scritte (le convenzioni costituzionali) e norme di legge
di attuazione costituzionale (in particolare, la legge
sull'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri
prevista dall'ultimo comma dell'articolo 95).
Peraltro, la richiamata elasticità della disciplina
costituzionale è connaturata alla stessa posizione
istituzionale del Governo che è collocato al "crocevia" dei
rapporti tra sistema politico, forma di governo e sistema
amministrativo. Le trasformazioni e le innovazioni che si
verificano in questi ambiti naturalmente si riverberano
sull'assetto dei rapporti endogovernativi, modificando
l'equilibrio tra i sopra indicati principi organizzativi.
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Orbene, i primi quattro decenni di vita delle istituzioni
repubblicane hanno visto il sopravvento del ministerialismo
che ha reso recessivi il principio collegiale e quello
monocratico. La logica del pluripartitismo esasperato e
l'affermazione della "democrazia mediata" con coalizioni
formate dopo le elezioni, coniugandosi con la frammentazione
tipica dell'amministrazione centrale, producevano una prassi
dei rapporti endogovernativi che è stata definita del "Governo
a direzione plurima dissociata". In luogo del modello
ipotizzato dalla dottrina, che affidava il mantenimento
dell'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo ai poteri
di direzione presidenziali ed al ruolo centrale del Consiglio,
i ministri si atteggiavano, per usare le parole di un
autorevole costituzionalista, quali nuovi "signori feudali".
Peraltro, la debolezza dell'istituzione Governo era coerente
con il complessivo assetto della forma di governo che,
seguendo la logica della democrazia consociativa e del
parlamentarismo compromissorio, si incentrava sulle
negoziazioni-mediazioni parlamentari.
Questa situazione rendeva "anomala" la posizione del
Governo in Italia rispetto a quanto avveniva nelle altre
democrazie pluralistiche, caratterizzate dalla crescita di un
vigoroso "potere governativo" tendenzialmente identificato con
la figura del Primo ministro.
Tuttavia, negli anni '80 anche in Italia l'esigenza di un
rafforzamento del potere di governo è diventata difficilmente
eludibile. Da una parte, la perdita di autonomia dei partiti
politici rispetto agli interessi sociali ed ai gruppi di
pressione, in una fase storica in cui si era smarrita la forza
di aggregazione tipica di strumenti come l'ideologia,
portavano alla ricerca di nuovi meccanismi e di nuove sedi in
cui effettuare le sintesi necessarie alla governabilità di una
società pluralista ed economicamente sviluppata. D'altra
parte, lo stesso processo di integrazione europea poneva con
forza il tema della capacità di decisione delle istituzioni
costituzionali. Come ha scritto un politologo francese, il
mantenimento di un'Europa a "due velocità", e cioè di
"un'Europa della decisione" e di "un'Europa dell'impotenza" ha
recato non pochi svantaggi ai Paesi appartenenti al secondo
gruppo.
Nel quadro sinteticamente descritto sono maturate le
scelte di politica istituzionale consacrate dalla legge 23
agosto 1988, n. 400, su "Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri". Tale
legge ha innovato significativamente l'ordinamento del
Governo, operando il simultaneo rafforzamento del principio
monocratico e di quello collegiale con il dichiarato obiettivo
di contrastare il feudalesimo ministeriale. La legge, però,
trovava un limite forte e, nel momento storico della sua
approvazione, insuperabile, riconducibile alle caratteristiche
del sistema politico. Quest'ultimo imponeva infatti la
formazione di governi espressione di coalizioni
post- elettorali, la cui azione e la cui stessa esistenza
erano sempre sottoposte alla volontà delle segreterie dei
partiti. La direzione della politica generale del Governo -
che la Costituzione solennemente affidava al Presidente del
Consiglio - restava sempre un'attività di mediazione la cui
finalità principale era quella di salvaguardare la stabilità
del "quadro politico", da cui dipendeva la stessa
sopravvivenza del Governo. Tutto ciò implicava tanto la
sottoutilizzazione di importanti strumenti di coordinamento,
come è avvenuto con le direttive presidenziali, quanto una
certa timidezza della legge nel disciplinare i poteri del
Presidente del Consiglio dei ministri.
La presente proposta di legge che si propone
all'attenzione del Parlamento intende continuare il processo
di rafforzamento della Premiership avviato dalla legge
n. 400 del 1988, procedendo al contempo alla razionalizzazione
delle strutture amministrative della Presidenza del
Consiglio.
Alla base di questa scelta di politica istituzionale, da
una parte, vi è la consapevolezza che l'esigenza di
irrobustire il potere di governo è ulteriormente cresciuta;
dall'altra parte, vi sono le profonde trasformazioni subite
dal sistema politico e l'evoluzione della complessiva forma di
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governo, che rendono, oltre che auspicabile, anche praticabile
il richiamato indirizzo di politica istituzionale.
Sotto il primo profilo, va osservato che alle già
menzionate ragioni che spingono verso il rafforzamento del
potere di governo, se ne sono aggiunte delle altre. Il vecchio
assetto dei rapporti endogovernativi ha favorito lo sviluppo
di "politiche distributive", ossia di politiche che,
realizzando meri trasferimenti in moneta o in natura a favore
dei gruppi sociali rappresentati dai partiti, hanno prodotto
la crescita incrementale della spesa e, a lungo andare, la
crisi della finanza pubblica. L'esigenza, da tutti condivisa,
di operare un risanamento della finanza pubblica postula
l'esistenza di un potere governativo in grado di perseguire,
in modo coerente e costante, un indirizzo politico che, nel
rispetto dei valori di solidarietà e di difesa dei soggetti
più deboli, distribuisca non solo vantaggi materiali, ma anche
sacrifici.
Sotto il secondo profilo, può osservarsi come le due
ultime legislature hanno visto radicali cambiamenti nel
sistema politico e nella cultura politica: il superamento
della proporzionale, l'introduzione di un sistema elettorale
maggioritario e la spinta conseguente verso il bipolarismo del
sistema politico, hanno alimentato la tendenza verso un nuovo
assetto funzionale della forma di governo, che, in linea con
quanto avviene nelle maggiori democrazie pluraliste, riconosca
la centralità della Premiership governativa e la
distinzione di ruoli e di responsabilità tra maggioranza e
opposizione.
Con queste notazioni non si intende appiattire la forma di
governo (che riguarda la struttura giuridico-formale del
potere) sul sistema politico, né confondere le innovazioni
politiche con il mutamento costituzionale, ma semplicemente si
prende atto di quello che da tempo ha affermato una larga
parte della cultura costituzionalista. Tra forma di governo e
sistema politico esiste un rapporto di reciproco
condizionamento e le norme costituzionali sulla forma di
governo non fanno altro che tracciare un quadro (sono norme "a
fattispecie aperta") che poi può essere variamente riempito
dalla normativa sub-costituzionale. Pertanto, nei limiti
derivanti dalle potenzialità semantiche delle disposizioni
costituzionali, saranno possibili diverse conformazioni
dell'equilibrio tra principio monocratico, principio
collegiale e principio dell'autonomia ministeriale.
Inoltre, si deve evidenziare come la crisi della
partitocrazia ha portato ad una valorizzazione dell'autonomia
dell'istituzione Governo rispetto ai partiti; questi ultimi
conservano la loro importanza per la vitalità della nostra
democrazia, ma perdono l'antica pervasività e sono ricondotti
ad un ruolo di progettazione politica e di selezione delle
elites, riconoscendo finalmente un significativo margine
di autonomia alle istituzioni costituzionali. In questa
prospettiva si sono potuti registrare dei fatti un tempo
impensabili, come la revoca della nomina di un sottosegretario
e la valorizzazione dei ministri "tecnici", più collaboratori
del Presidente del Consiglio che "delegati" di un partito al
Governo.
Il disegno di rafforzamento della Premiership si
impernia essenzialmente sul riconoscimento di quei poteri che,
secondo autorevoli costituzionalisti, avrebbero dovuto dare
sostanza al principio monocratico. Innanzitutto, il potere di
proporre al Presidente della Repubblica la revoca di un
sottosegretario e di un Ministro, a salvaguardia dell'unità
dell'indirizzo politico del Governo. Costantino Mortati ha
ritenuto tale potere implicito nel potere costituzionale di
proporre al Presidente della Repubblica la lista dei ministri
da nominare. Altri studiosi hanno rilevato l'assenza di un
preciso fondamento testuale del potere di revoca e soprattutto
la sua impraticabilità in governi di coalizioni
post-elettorali, visto che la revoca di un ministro avrebbe
aperto la via alla crisi di governo: l'ostacolo all'esercizio
del potere di revoca è stato di ordine più politico che
giuridico. Del resto, già nel luglio del 1982, l'allora
Presidente del Consiglio con le comunicazioni rese al Senato,
ha ritenuto "necessario che si formi una prassi costituzionale
per cui il Presidente del Consiglio possa proporre al
Presidente della Repubblica la revoca dei ministri o dei
sottosegretari inadempienti" al dovere di osservare l'unità
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dell'indirizzo. Con ciò riconoscendo l'ammissibilità, dal
punto di vista costituzionale, della revoca di un Ministro su
proposta del Presidente del Consiglio. Più recentemente, il 22
maggio 1993, è stata disposta la revoca della nomina di un
sottosegretario con decreto del Presidente della Repubblica su
proposta del Presidente del Consiglio.
L'articolo 3 della proposta di legge offre un preciso
fondamento normativo al potere di revoca, coerentemente con i
suddetti sviluppi politico-istituzionali. La medesima
disposizione attribuisce al Presidente del Consiglio, in
sintonia con le ricostruzioni dottrinali favorevoli alla
valorizzazione della Premiership, il potere di porre la
questione di fiducia in Parlamento.
Il riconoscimento del potere di revoca dovrebbe servire a
rivitalizzarne un altro, e cioè il potere di impartire
direttive ai Ministri, già previsto dalla legge n. 400 del
1988, che però lasciava assolutamente irrisolto il problema
delle sanzioni applicabili in caso di violazioni delle
direttive. Orbene, in virtù dell'articolo 3 nei casi più gravi
di violazione delle direttive presidenziali potrà ricorrersi
alla revoca, mentre qualora la violazione riguardi le
direttive "amministrative", pure previste dalla legge n. 400
del 1988, l'articolo 1 della proposta di legge, recependo i
suggerimenti della dottrina, configura la possibilità di
ricorrere all'annullamento degli atti adottati in contrasto
con le anzidette direttive.
Certamente la valorizzazione dei poteri di direzione
presidenziali non deve significare un depotenziamento del
ruolo del Consiglio dei ministri; al riguardo, però, nel
periodo più recente numerose sono state le innovazioni dirette
a ridare funzionalità al principio collegiale, che hanno
trovato compimento con il regolamento interno del Consiglio
dei ministri approvato con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 10 novembre 1993. La presente proposta
di legge, con riferimento a questa materia, si limita a
colmare una lacuna della legge n. 400 del 1988 attribuendo al
regolamento anche il compito di fissare i quorum
strutturali e funzionali del Consiglio dei ministri e
stabilisce che in nessun caso il Consiglio dei ministri possa
deliberare in contrasto con il suo Presidente (articolo 2).
Va poi segnalata la disposizione che, recependo una norma
operante nell'ordinamento del Governo tedesco, attribuisce una
sorta di potere di veto al Ministro del tesoro nel caso di
deliberazioni del Consiglio dei ministri che comportano oneri
finanziari. Questo veto è superabile solamente con una nuova
deliberazione e con il voto favorevole del Presidente del
Consiglio (articolo 2). Tale previsione potrebbe sembrare in
contrasto con il principio della parità giuridica dei
ministri. Di contro, però, deve osservarsi che già da lungo
tempo si è affermata una diversificazioine della posizione dei
Ministri (addirittura con l'emersione di alcune figure di
"ministri coordinatori"), che ha portato la più recente
dottrina a superare il menzionato principio. La previsione in
esame tiene conto della citata evoluzione
politico-istituzionale e risponde all'esigenza di assicurare
che le iniziative del Governo siano sempre rispettose delle
compatibilità finanziarie.
La proposta di legge disciplina altresì la figura dei
Ministri senza portafoglio, cercando di rimediare a certe
prassi degenerative che si erano affermate dei governi di
coalizione. Com'è noto, negli anni passati si è registrata una
notevole crescita del numero dei ministri senza portafoglio
per ragioni connesse ai dosaggi di cariche tra i
partners della coalizione. Tale fenomeno è stato portato
alle estreme conseguenze dalla tendenza ad attribuire,
mediante espresse previsioni legislative, specifiche
competenze a tali Ministri. Ne è derivata un'accentuazione
della frammentazione dell'amministrazione centrale ed una
crescita delle dimensioni del Consiglio dei ministri, con
grave nocumento della sua funzionalità.
Per di più, all'istituzionalizzazione per via legislativa
di alcune figure di Ministri senza portafoglio ha fatto da
pendant l'istituzione, sempre per mezzo di disposizioni
legislative, di appositi dipartimenti della Presidenza del
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Consiglio, affidati alla responsabilità di tali Ministri.
Pertanto la Presidenza è stata caricata, anche dopo l'entrata
in vigore della legge n. 400 del 1988, di funzioni estranee
rispetto ai compiti che l'articolo 95 della Costituzione
attribuisce al Presidente del Consiglio, con la connessa
disarticolazione di tale amministrazione che ha finito per
assomigliare ad un agglomerato di strutture prive di effettiva
unità, sotto il profilo organizzativo e funzionale.
La presente proposta di legge affronta i problemi
anzidetti sotto un duplice versante. Da un lato, interviene
sulla posizione dei Ministri senza portafoglio. E' posto il
divieto (che avrà certamente valore "pedagogico" ma si ritiene
anche pieno valore giuridico, almeno ai fini del controllo di
ragionevolezza delle leggi future) di attribuire a tali
Ministri competenze specifiche per mezzo di disposizioni
legislative. Le competenze che attualmente sono loro
attribuite dalle disposizioni vigenti vengono devolute al
Presidente del Consiglio. Quest'ultimo potrà, di volta in
volta in relazione alle caratteristiche dell'indirizzo
politico di ciascun Governo, decidere se delegarle ed a favore
di quale Ministro effettuare la delega. In questo modo è
introdotto un fattore di elasticità nell'organizzazione del
Governo, potendosi aggregare diversamente certe funzioni a
seconda delle scelte di indirizzo politico. Inoltre è previsto
che tali competenze possano essere delegate anche a
sottosegretari presso la Presidenza del Consiglio.
Attraverso tali previsioni si vuole favorire la
trasformazione dei Ministri senza portafoglio e dei
sottosegretari in veri e propri "collaboratori politici" del
Presidente del Consiglio, nonché accrescere la funzionalità
del Consiglio dei ministri. La delega a favore dei
sottosegretari permetterebbe di non gravare il Presidente del
Consiglio di un carico eccessivo di competenze, evitando al
contempo che, attraverso la nomina di Ministri senza
portafoglio, si renda il Consiglio dei Ministri un organo
pletorico e perciò a funzionalità limitata. In questo senso,
può dirsi che la citata previsione è in linea con quanto
avviene nelle principali democrazie pluralistiche, dove il
numero dei membri del Governo è sempre molto elevato, in
conseguenza dell'ampiezza delle sue funzioni, ma l'organo
collegiale può funzionare efficacemente grazie alla
distinzione tra ministri che fanno parte del Cabinet e
ministri che invece ne sono esclusi.
Il secondo versante su cui si interviene è quello della
struttura amministrativa Presidenza del Consiglio, attraverso
la previsione di una delega legislativa avente come oggetto la
sua riorganizzazione (articolo 12). Le strutture
amministrative di supporto del primo ministro sono
riconducibili a due tipi fondamentali: da una parte vi è la
"piccola presidenza" all'inglese, che comporta la presenza dei
soli uffici che assolvono compiti strumentali nei confronti
del Presidente del Consiglio e del Consiglio dei ministri;
dall'altra parte vi è la "Grande Presidenza", secondo il
modello francese, che vede collocati presso la Presidenza del
Consiglio gli uffici interdipartimentali che curano un
interesse pubblico individuale ma non settoriale in quanto si
dirama lungo più interessi pubblici.
Nei lavori preparatori della legge n. 400 del 1988 era
emersa in modo netto la tendenza a favore di una Presidenza
con compiti strumentali e di supporto rispetto alle competenze
costituzionali del Presidente del Consiglio e del Consiglio
dei ministri. Tuttavia, la legislazione successiva ha caricato
la Presidenza di funzioni estranee a questo nucleo, istituendo
per il loro svolgimento alcuni dipartimenti, che finiscono per
atteggiarsi come altrettanti nuovi piccoli ministeri. Orbene,
attraverso la delega legislativa si intende mettere ordine in
questa materia restituendo alla Presidenza il suo ruolo di
struttura servente rispetto alle competenze costituzionali del
Premier e del Consiglio dei ministri, riaggregando ad
altri ministeri, secondo criteri di omogeneità, le competenze
oggi irrazionalmente caricate sulla Presidenza.
Nella medesima ottica di rafforzamento dell'unità della
Presidenza, si inserisce la disposizione secondo cui, anche
nel caso di dipartimenti affidati alla responsabilità di un
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Ministro senza portafoglio, il capo del dipartimento è
nominato dal Presidente del Consiglio sia pure d'intesa con il
ministro (articolo 9).
Altre norme sono dirette a razionalizzare le strutture
della Presidenza, rimediando a inconvenienti e disfunzioni che
si sono verificati nella prassi; è prevista la figura di un
vicesegretario della Presidenza, nominato tra i consiglieri di
ruolo, con il compito di coordinare i servizi amministrativi,
il quale dovrebbe assicurare la continuità del coordinamento
delle strutture, pure nel mutare dei Governi (articolo 7);
sono dettate norme sull'autonomia finanziaria (articolo 8), su
comitati e commissioni (articolo 10), sul Commissario del
Governo (articolo 6), sul Consiglio di amministrazione e sul
personale (articolo 13 e seguenti).
Vi è infine una nuova disciplina della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
province autonome. Com'è noto, questa figura organizzativa,
secondo l'iniziale disegno, doveva essere un luogo di
confronto politico generale tra Stato e regioni. Di fatto,
anche a causa della legislazione successiva, si è trasformata
in un organo in cui si effettua una co-gestione amministrativa
tra Stato e regioni, che si concretizza nella partecipazione
della Conferenza a procedimenti amministrativi culminanti
nell'esercizio di qualche potere del Governo. La nuova
disciplina, recependo le indicazioni più volte espresse dalle
regioni, vuole ridare alla Conferenza il suo ruolo originario
di sede ove effettuare un confronto sulle grandi scelte
politiche. Questo obiettivo viene perseguito attraverso un
riordino delle sue competenze, l'attribuzione di compiti
decisionali ai comitati generali in cui essa si articola, la
previsione della necessaria partecipazione del Presidente del
Consiglio ai lavori della Conferenza (articolo 5).
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