| 1. Premessa: il quadro normativo e gli organi di
controllo.
Le problematiche connesse al manifestarsi, in alcuni
Paesi europei, del fenomeno noto come "mucca pazza" hanno
comportato l'adozione di numerosi provvedimenti sia a livello
comunitario che nazionale. Questi hanno riguardato tutti gli
aspetti di tutela della salute, a partire dall'attività di
prevenzione fino alle garanzie per il consumatore ed alle
modalità per il trattamento dei rifiuti a rischio, nonché la
previsione di una serie di attività di controllo relative
all'immissione sul mercato dei rifiuti di origine animale
destinati a fini diversi dal consumo umano.
La forte preoccupazione per la diffusività della malattia
dei bovini ha investito delicati aspetti di tutela del bene
primario della salute collettiva, ma ha avuto altresì
ripercussioni non trascurabili sull'andamento economico di un
intero settore. Vanno considerate, infatti, le forti ricadute
che l'emergenza BSE ha determinato nel mercato italiano ed
europeo delle carni e prodotti derivati e, dunque, l'avvertita
necessità, da parte della comunità, di ripristinare la fiducia
dei consumatori nella qualità delle carni bovine e dei
derivati.
Nell'ambito di una tematica così complessa, la
Commissione ha ritenuto suo compito approfondire, in questo
scorcio di legislatura, gli aspetti dell'emergenza BSE che
attengono più specificamente allo smaltimento degli scarti da
macellazione e delle farine animali. A tal fine ha avviato una
serie di attività conoscitive su un campione di stabilimenti
di macellazione, impianti di pretrattamento ed inceneritori,
che consentissero di ricostruire l'intera filiera carni e
derivati.
Scopo del lavoro è offrire i dati e le valutazioni di una
prima analisi che, se pure non completa, per la qualità degli
impianti presi in considerazione, il tipo di lavorazioni
effettuate ed i prodotti ottenuti è comunque - come vedremo -
rappresentativa del panorama nazionale circa le modalità di
smaltimento degli scarti da macellazione e delle farine
animali, nonché delle problematiche che agitano il settore.
1.1 Il quadro normativo.
La normativa italiana - di ricezione delle direttive
comunitarie - è costituita da disposizioni specifiche,
relative alla lotta contro
Pag. 188
l'encefalopatia spongiforme bovina (BSE), e da disposizioni
di carattere più generale che riguardano il controllo sulla
produzione, macellazione e smaltimento degli animali e degli
scarti di lavorazione.
Va ricordato che la BSE, in Italia, è stata inclusa tra
le malattie infettive e diffusive degli animali con ordinanza
ministeriale 10 maggio 1991 (1) ed il successivo decreto
legislativo n. 508/1992 (2) ha introdotto le norme sanitarie
per l'eliminazione, la trasformazione e l'immissione sul
mercato dei rifiuti di origine animale, nonché la protezione
dagli agenti patogeni degli alimenti di origine animale.
(1) Ministero della sanità.
(2) Recepimento nazionale della direttiva 90/667/Ce.
E' seguita l'emanazione di una ricca normativa più
specifica relativa sia ai profili sanitari e di polizia
veterinaria, che all'immissione sul mercato di tali rifiuti ed
alle modalità di esercizio delle attività di stoccaggio,
trasporto e pretrattamento degli animali e delle carni; ciò
soprattutto a partire dal 1996, in relazione alla scoperta
della probabile trasmissione della BSE attraverso le farine di
carne incorporate nei mangimi.
Basta citare di seguito: il decreto legge n. 429 del
1996, convertito nella legge n. 532/1996, che ha disposto una
serie di misure per far fronte all'insorgenza della malattia
negli animali ed ha istituito il certificato di garanzia della
carne bovina; i decreto ministeriale 29 gennaio 1997 e 7
gennaio 2000 (3), che hanno, rispettivamente, introdotto
un'unità operativa d'intervento presso il centro di referenza
nazionale delle encefalopatie degli animali - operante in
stretta collaborazione con il dipartimento alimenti,
nutrizione e sanità pubblica veterinaria del Ministero della
sanità e con l'Istituto superiore di sanità - ed appositi
controlli sanitari, da attuarsi attraverso un sistema
nazionale di sorveglianza epidemiologica, che si avvale dei
servizi veterinari delle aziende ASL; l'ordinanza ministeriale
15 giugno 1998 (4), che ha eliminato dal consumo umano ed
animale il materiale specifico a rischio ottenuto da animali
della specie bovina, ovina e caprina proveniente da alcuni
Stati membri dell'Unione europea in cui veniva già adottato il
sistema di sorveglianza contro la BSE.
(3) Ministero della sanità.
(4) Ministero della sanità.
Sotto il profilo di più stretto interesse per l'indagine
della Commissione, relativo all'immissione sul mercato dei
rifiuti di origine animale ed al loro sistema di smaltimento,
vanno ricordati: il decreto 15 maggio 1993, sulla
determinazione dei sistemi di trattamento dei materiali ad
alto rischio, e la circolare esplicativa n. 22 del 1993 del
Ministero della sanità; il decreto interministeriale 26 marzo
1994 (5) e la circolare applicativa n. 25 del 1994 del
Ministero della sanità, sulle procedure per la raccolta ed il
trasporto dei rifiuti di origine animale.
(5) Ministero della sanità di concerto con il Ministero
dell'ambiente.
Vale rammentare che nel 1997 - a seguito della comparsa
nel Regno Unito di una variante della malattia
Creutzfeldt-Jacob, per la quale non poteva escludersi una
connessione con la comparsa della
Pag. 189
versione animale della BSE - la Commissione europea
individuava la categoria del materiale specifico a rischio,
vietandone qualsiasi impiego; tale decisione, mai applicata, è
stata abrogata dalla successiva decisione 2000/418/Ce, che ha
fornito la definizione del materiale specifico a rischio e ne
ha disciplinato l'impiego. Tale decisione è stata
tempestivamente recepita dallo Stato italiano con il decreto
ministeriale 29 settembre 2000 del Ministero della sanità, che
definisce le modalità per la rimozione, lo stoccaggio e la
distruzione del materiale specifico a rischio, individuato nei
tessuti animali, nell'intero corpo degli animali morti o
abbattuti della specie bovina di età superiore ai dodici mesi
e delle specie ovina e caprina di qualunque età ed in
qualsiasi prodotto derivato od ottenuto dai predetti
materiali (6).
(6) Vedi art. 1 ed allegato F del decreto 29 settembre
2000.
Ulteriori disposizioni sono state introdotte con
l'ordinanza ministeriale 13 novembre 2000 (7), la quale -
tenuto conto delle difficoltà di reperire in tempi brevi
impianti di incenerimento - prevede un allegato tecnico
elaborato dal Ministero dell'ambiente, al fine del recupero
energetico in impianti di coincenerimento.
(7) Ministero della sanità.
Quest'ultima ordinanza, però - come il sottosegretario
alla sanità ha rappresentato alla Commissione (8) - ha
riscontrato una serie di difficoltà applicative proprio per i
requisiti tecnici previsti nell'allegato, ritenuti non
applicabili, tanto da creare una situazione di emergenza
sanitaria per l'impossibilità di smaltimento del materiale
specifico a rischio, sia tal quale che trattato. Si è infatti
determinato uno stoccaggio eccessivo di materiale specifico a
rischio fresco e pretrattato negli impianti di pretrattamento,
nei macelli e depositi, fino a rendere necessaria, in alcuni
casi, la loro chiusura nonché la chiusura dei mattatoi.
(8) Vedi audizione del 15 febbraio 2001.
A fronteggiare la situazione d'emergenza è intervenuta
l'ordinanza ministeriale 3 gennaio 2001 (9) che, in
particolare, ha fatto obbligo ai titolari degli impianti
d'incenerimento di accettare, ai fini della distruzione: il
materiale specifico a rischio sia tal quale che trattato; le
farine provenienti dalla trasformazione del materiale ad alto
rischio come definito dall'articolo3 del decreto legislativo
n. 508/1992, oggetto dell'ordinanza del Ministero della sanità
17 novembre 2000, che, peraltro, ha posto il divieto di
somministrazione delle proteine animali agli erbivori.
(9) Ministero della sanità di concerto con il Ministero
dell'ambiente.
Ancora: con il decreto legge n. 1/2001 è stato ribadito
l'obbligo di incenerimento o coincenerimento, prevedendo
indennità ed agevolazioni per i soggetti che lo assicurino, ed
è stata altresì definita la procedura relativa all'ammasso
pubblico temporaneo delle proteine animali ottenute dal
materiale a basso rischio, a cui deve provvedere l'Agenzia per
le erogazioni in agricoltura.
Da ultimo, il recentissimo decreto legge del 14 febbraio
2001, n. 8, oltre a misure di sostegno ed agevolazioni per gli
operatori del
Pag. 190
settore, ha disposto l'incenerimento o coincenerimento anche
delle proteine animali ottenute dal materiale a basso rischio
finora destinate all'ammasso pubblico, affidando alla citata
Agenzia il compito di predisporre a tale scopo uno specifico
programma operativo.
La destabilizzazione provocata nel mercato delle carni
dalla comparsa della BSE ha, poi, indotto le autorità
comunitarie all'adozione - a partire dal 1997 - di una serie
di misure finalizzate a ripristinare la fiducia dei
consumatori nella qualità delle carni bovine consumate. In
particolare, è stato introdotto un sistema per la
etichettatura delle carni e dei prodotti a base di carne con
l'indicazione di alcune informazioni relative al macello ed al
laboratorio di sezionamento delle carcasse; è stata altresì
istituita l'anagrafe zootecnica bovina, dove vanno a confluire
tutte le informazioni sugli animali.
Il sistema, inizialmente su base volontaria, è divenuto
obbligatorio con il regolamento 1760/2000 Ce ed è entrato in
vigore in Italia dall'1 settembre 2000; ulteriori informazioni
sugli animali (come il luogo di nascita e di ingrasso, di
allevamento e macello, nonché le varie fasi di lavorazione
delle carni ottenute) diverranno obbligatorie dall'1 gennaio
2002, così concorrendo a realizzare quell'esigenza di
garantire la rintracciabilità dell'origine del prodotto carne
e del suo intero ciclo produttivo di cui si è detto, che è
posta a garanzia della sua stessa qualità di fronte al
consumatore.
1.2 Le sanzioni - In particolare, le sanzioni per le
attività di raccolta e trasformazione degli scarti di
macellazione e delle farine animali.
Quanto esposto sulla disciplina di prevenzione dettata
dall'emergenza BSE e - come vedremo - la previsione di
controlli incrociati a garanzia della sicurezza alimentare,
dimostra come la Comunità europea e gli Stati membri si siano
trovati sottoposti a fortissime pressioni e alla necessità di
organizzare la sicurezza alimentare, al fine di ristabilire la
fiducia dei consumatori nella qualità delle carni bovine e dei
prodotti derivati; al contempo, si continua a valutare e
rafforzare l'adozione di misure in funzione dell'evoluzione
delle conoscenze scientifiche della malattia.
In tale direzione si muove anche il sistema delle
sanzioni previste per le violazioni alla disciplina del
settore. Infatti, al quadro sanzionatorio generale applicabile
all'emergenza BSE, presente nel decreto legislativo n. 508 del
1992, si sono andate via via aggiungendo o sostituendo
sanzioni più rigorose e indirizzate alle varie categorie dei
soggetti coinvolti nel ciclo produttivo delle carni bovine,
tutte finalizzate a far meglio rispettare la normativa
nell'intera filiera e garantire una maggiore trasparenza ai
consumatori.
In particolare, per quanto riguarda le attività di
raccolta e di trasformazione dei materiali a rischio che qui
interessano, accanto alle sanzioni amministrative e di natura
strettamente sanitaria, il decreto citato già prevedeva la
misura dell'arresto sino a due anni o dell'ammenda sino a
cento milioni nei confronti del soggetto che
Pag. 191
inizia l'attività di raccolta e trasformazione dei materiali
ad alto rischio senza aver ottenuto il preventivo
riconoscimento, ovvero con riconoscimento sospeso, rifiutato o
revocato da parte della competente autorità.
L'arresto sino ad un anno o l'ammenda sino a un milione
sono previste, invece, a carico di chi inizia l'attività di
raccolta e trasformazione dei materiali a basso rischio. Anche
chi effettua l'attività di raccolta e trasporto dei materiali
a basso ed alto rischio, è punito con la sanzione
amministrativa pecuniaria da cinque milioni a trenta milioni,
mentre sanzioni più basse sono dettate per i responsabili
degli impianti che non effettuano controlli ed ispezioni nelle
loro strutture.
Con il decreto del Ministero della sanità 29 settembre
2000, è stata altresì prevista per i contravventori la
possibilità della chiusura temporanea degli impianti per un
periodo massimo di sei mesi. Da ultimo, in armonia con il
dettato comunitario, è intervenuto il decreto legge 14
febbraio 2001, n. 8, il quale - nell'ambito di una serie di
interventi urgenti finalizzati a fronteggiare l'emergenza BSE
- ha dettato misure più rigorose nel settore zootecnico, volte
a colpire atteggiamenti fraudolenti e "furbeschi" lesivi o
comunque pericolosi per la salute collettiva.
Esse vanno: dalle sanzioni amministrative pecuniarie
previste per le attività di vendita o messa in commercio o,
comunque, finalizzate alla distribuzione per il consumo delle
carni e dei prodotti di carne bovina non rispondenti alle
prescrizioni stabilite; alla revoca di eventuali contributi ed
agevolazioni; alla sospensione dell'attività per un periodo da
tre mesi a un anno (in caso di comportamenti reiterati); fino
alla chiusura definitiva dello stabilimento o dell'esercizio,
con impossibilità per il titolare di ottenere una nuova
autorizzazione nei cinque anni successivi, previste per i
fatti di particolare gravità da cui sia derivato un pericolo
per la salute pubblica.
Il decreto in questione fa salve, naturalmente, le
ipotesi in cui ricorra una fattispecie penale, come, per
citare quelle più ricorrenti, il commercio di sostanze
alimentari contraffatte o adulterate o nocive (artt. 442 - 444
cp), la diffusione di una malattia delle piante o degli
animali (articolo 500 cp), l'inosservanza dei provvedimenti
dell'autorità (articolo 650 cp) ed altre ipotesi illecite di
attività truffaldine.
Inoltre, secondo quanto riferito dal sottosegretario alla
sanità dinanzi alla Commissione (10), in sede comunitaria è
forte il dibattito sulla necessità di ripristinare le sanzioni
penali in tutto il settore dei mangimi (11), dei farmaci
utilizzati in zootecnia (12) e dei residui (13): settori che
direttamente e maggiormente incidono sulle aspettative di
tutela della salute pubblica.
(10) Vedi audizione del 15 febbraio 2001.
(11) Vedi decreto legislativo n. 90/93.
(12) Vedi decreto legislativo n. 119/92.
(13) Vedi decreto legislativo n. 336/99.
Pag. 192
1.3 Il sistema dei controlli e gli organi di
controllo.
La normativa vigente contempla controlli sulla filiera
carni affidati ad organi istituzionali diversi, a seconda che
l'azione di controllo abbia finalità di tutela preventiva e
repressiva della salute collettiva o del bene ambiente, ovvero
di controllo e regolazione del sistema di mercato in funzione
di quelle esigenze. Ciò, purtroppo - come vedremo - ingenera
spesso una confusione e sovrapposizione di ruoli e
responsabilità dei soggetti, che intaccano la stessa
efficienza ed efficacia dell'attività di controllo e
finiscono, piuttosto, con l'agevolare la commissione delle
violazioni.
Vi sono anzitutto i controlli sanitari e la sorveglianza
epidemiologica della BSE, a cui sono preposti da una parte i
servizi veterinari, dipendenti dal Ministero della sanità,
compresi quelli di confine, porto, aeroporto e quelli per gli
adempimenti degli obblighi comunitari; dall'altra, gli
istituti zooprofilattici sperimentali, che operano nell'ambito
del Servizio sanitario nazionale.
In particolare, i servizi veterinari - i quali si
avvalgono delle prestazioni e della collaborazione degli
istituti zooprofilattici sperimentali - operano presso le
aziende sanitarie locali o in ambiti più ampi, individuati
dalla regione secondo la distribuzione e le attitudini
produttive del settore delle carni e dei prodotti di origine
animale in una determinata area.
E' altresì compito delle regioni stabilire le modalità di
raccordo funzionale tra i vari organi deputati al controllo e
provvedere alla loro eventuale integrazione.
La disciplina dei controlli sanitari prevede che negli
impianti di macellazione il veterinario ufficiale sia presente
a tutte le operazioni di macellazione, mentre negli impianti
di sezionamento il predetto garantisce il controllo sulla
lavorazione delle carni e le condizioni di igiene generale
dello stabilimento. Il riconoscimento di tali impianti è di
competenza del Ministero della sanità, che ne accerta
l'idoneità alle operazioni (14).
(14) In particolare, si ricordano le seguenti fonti
normative: decreto legislativo n. 508/92, legge n. 532/96,
decreto legislativo n. 270/93, decreto ministeriale 29
settembre 2000 e decreto ministeriale 7 gennaio 2001.
Norme specifiche regolano, poi, i controlli sugli scambi
di animali e dei prodotti di origine animale, contemplando nel
primo caso il controllo all'origine e nel luogo di
destinazione; nel secondo, invece, i controlli sono effettuati
al momento della produzione e presso il luogo di
destinazione.
A tal fine animali e prodotti di origine animale devono
essere accompagnati dai certificati sanitari e - ove siano
destinati all'esportazione - dai documenti previsti nello
Stato di destinazione (15). Appositi controlli sanitari sul
rischio BSE sono stati di recente introdotti con il decreto
del Ministero della sanità del 7 gennaio 2001 di cui si è già
detto, attraverso l'istituzione del sistema nazionale di
sorveglianza epidemiologica.
(15) Vedi in particolare decreto legislativo n. 28/93 e
decreto legislativo n. 196/99.
Pag. 193
Venendo al profilo più specifico dei controlli sugli
scarti e sulle proteine animali ottenute dal processo di
lavorazione (materiale specifico a rischio e materiale ad alto
rischio), la legislazione d'emergenza ha previsto che i
controlli sanitari presso i depositi temporanei ed i centri di
trasformazione e/o distruzione vengano effettuati a cura,
sempre, del servizio veterinario dell'azienda sanitaria
locale; mentre il Ministero della sanità e l'Istituto
superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro
mantengono compiti ispettivi. Anche alle regioni è attribuito
un potere di sorveglianza e di controllo sulle predette
attività (16).
(16) Vedi decreto ministeriale 29 settembre 2000.
Accanto ai controlli sanitari descritti, vi sono quelli
posti a garanzia della correttezza delle lavorazioni e dei
prodotti ottenuti, affidati all'Agenzia per le erogazioni in
agricoltura, che può avvalersi del Corpo forestale dello Stato
e del reparto speciale dell'Arma dei carabinieri per
l'effettuazione di controlli sulle operazioni di stoccaggio ed
incenerimento del materiale specifico a rischio e ad alto
rischio (17).
(17) Vedi decreto legge n. 1 dell'11 gennaio 2001, sopra
citato.
A tal fine, è stato altresì istituito l'ufficio del
commissario straordinario per il coordinamento dell'emergenza
BSE, il quale può promuovere l'attivazione del potere di
ordinanza presso i competenti organi dello Stato (le
prefetture) anche in deroga alla normativa vigente, al fine di
fronteggiare situazioni di eccezionale emergenza.
A questi controlli si aggiungono poi le varie forme di
vigilanza e di controllo curate dal Corpo forestale dello
Stato, dal reparto speciale dell'Arma dei carabinieri e dalle
altre forze di polizia.
Ulteriori controlli sono diretti alla prevenzione e
repressione delle violazioni nella preparazione e
commercializzazione dei prodotti agro-alimentari e delle
sostanze di uso agrario e forestale. Questi ultimi sono
affidati all'Ispettorato centrale per la repressione delle
frodi, dipendente dal Ministero delle politiche agricole e
forestali.
Al fine proprio di garantire una maggiore efficienza
delle strutture locali dell'Ispettorato, il legislatore
dell'emergenza ha autorizzato il ministro delle politiche
agricole e forestali alla razionalizzazione funzionale di tali
unità locali, sì da garantirne una presenza capillare ed
adeguata sul territorio nazionale (18).
(18) Vedi legge n. 462/86, legge n. 898/86 e decreto
legislativo n. 507/99.
Ebbene, accanto al descritto sistema di controlli
incrociati, dovrebbero rimanere comunque di competenza delle
strutture Arpa e delle asl locali le attività di controllo
finalizzate, rispettivamente, alla prevenzione e repressione
degli illeciti ambientali, nonché alla tutela della salute e
delle condizioni di lavoro negli stabilimenti.
E' evidente come tale situazione di complicato intreccio
e, talvolta, sovrapposizione di organi tutori crei -
analogamente a quanto avviene in altri settori dell'attività
amministrativa - confusioni e difficoltà nell'individuazione
dei soggetti tenuti ad operare e delle loro responsabilità, in
tal modo rischiando di compromettere le stesse finalità del
sistema dei controlli in termini di efficienza ed efficacia
dei medesimi.
Pag. 194
Ad evitare ciò, la Commissione ritiene importante un
riordino dell'intera materia e, soprattutto, la realizzazione
di uno scambio continuo di informazioni e di un'azione mirata
di coordinamento delle attività tra i vari soggetti
istituzionalmente preposti ai controlli in questo settore.
2. I lavori svolti dalla Commissione.
2.1 Premessa.
In questo complesso quadro - come anticipato - la
Commissione ha ritenuto opportuno un approfondimento, anche
alla luce delle più recenti disposizioni normative
dell'emergenza BSE. A tal fine, ha avviato una serie di
attività conoscitive, individuando alcuni stabilimenti di
macellazione, gli impianti di pretrattamento autorizzati e
taluni inceneritori che sono stati visitati da consulenti
della Commissione nel periodo compreso tra il 24 gennaio ed il
9 febbraio 2001, con lo scopo di ricostruire l'intera filiera
delle carni e dei prodotti derivati dalla carne, avendo
particolare attenzione - in ragione dei suoi compiti
istituzionali - alle attività di smaltimento degli scarti di
lavorazione (materiale specifico a rischio).
2.2 Le audizioni.
La Commissione ha proceduto all'audizione del ministro
per le politiche agricole e forestali, del sottosegretario di
Stato alla sanità e del commissario straordinario per
l'emergenza BSE, che hanno illustrato lo stato della normativa
attuale e le principali difficoltà che incontra il mercato dei
rifiuti di origine animale.
In particolare, i predetti hanno riferito degli
interventi urgenti adottati di recente o da adottare secondo
le indicazioni comunitarie, tutti finalizzati a minimizzare il
rischio BSE ed a riconquistare la fiducia dei consumatori
nella qualità della carne bovina e dei prodotti derivati;
hanno altresì rappresentato alla Commissione le prospettive
tecnologiche che possono assicurare lo smaltimento dei
quantitativi di materiale specifico a rischio e ad alto
rischio, prodotti in ambito nazionale (19).
(19) Vedi audizione del 15 febbraio 2001.
Sono stati anche sentiti i rappresentanti delle
associazioni di categoria interessate, Assograssi e
Assalzoo (20), ed il responsabile dell'Istituto superiore di
sanità (21), al fine di conoscere gli interessi e le
problematiche degli operatori del settore nell'attuale
situazione di emergenza. I predetti hanno riferito alla
Commissione in merito alle tecnologie disponibili per le
attività di trasformazione e/o
(20) Vedi audizione di Gennaro Papa, presidente
dell'Assograssi, e di Giordano Veronesi, presidente del gruppo
mangimi semplici dell'Asselzoo, del 19 febbraio 2001.
(21) Vedi audizione di Giuseppe Viviano, dirigente di
ricerca presso l'Istituto superiore di sanità, del 23 febbraio
2001.
Pag. 195
distruzione degli scarti da macellazione e delle farine
animali, nonché in ordine alle effettive capacità aziendali di
adeguamento alla normativa e di reazione alla crisi provocata
dall'allarme BSE nel mercato.
Il 23 febbraio 2001, la Commissione ha ascoltato il
presidente dell'Agea, il direttore dell'Anpa (22), che hanno
fornito alcuni dati relativi agli impianti d'incenerimento e
coincenerimento esistenti sul territorio e dotati della
tecnologia necessaria per la distruzione del materiale
specifico a rischio e ad alto rischio, in condizioni di
sicurezza per l'ambiente e la salute pubblica.
(22) Vedi audizione di Pierluigi Bertinelli, presidente
dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura, e di
Giovanni Damiani, direttore dell'Agenzia nazionale per la
protezione dell'ambiente, del 23 febbraio 2001.
I predetti hanno, poi, riferito delle possibili
alternative al sistema dell'incenerimento di tali materiali e
sulla necessità di assicurare controlli mirati e costanti
sulle strutture impiantistiche e sulla correttezza delle
operazioni, in maniera analoga a quanto avviene in altre
esperienze europee.
2.3 Le visite presso gli impianti.
Nel dettaglio, gli stabilimenti di macellazione oggetto
di attenzione sono stati i seguenti: "Centro Carni" di Roma;
"F.lli Schellino spa" di Formigliana (VC); "Consorzio
Grossisti Industria e Commercio Carni scrl" di Torino; "ICAM
snc" di Grosseto; "In. Al.Ca. spa" di Castelvetro di Modena
(MO); "Roda spa" di Pontevico (BS).
Gli impianti di pretrattamento presi in considerazione
sono stati tutti quelli che ad oggi, secondo i dati in
possesso della Commissione, risultano autorizzati dal
competente Ministero della sanità a ricevere per il
trattamento il materiale specifico a rischio e quello ad alto
rischio come individuati dalla normativa vigente, e
precisamente l'impianto "PETERGRASS" snc di Caivano (NA),
"IMAR" srl di Como, "ECO RENDERING" srl di Fenegrò (CO), "ML
LORENZIN" srl di Galliera Veneta (PD), "FARM SERVICE" srl di
Reggio Emilia, "SALGAIM ECOLOGIC" spa di Morsano al
Tagliamento (PN) ed "AGROLIP SARDA" srl di Cagliari.
L'impianto di incenerimento visitato dai consulenti della
Commissione è quello di Brescia, trattandosi dell'impianto
dotato della tecnologia adeguata ad uno smaltimento corretto
delle farine animali (circa 150 tonnellate al giorno), il
quale - unitamente ad altro impianto similare esistente in
Sardegna - risulta attualmente destinatario del materiale
specifico a rischio trattato sul territorio nazionale.
2.3.1 Gli impianti di macellazione.
Il "CENTRO CARNI" di Roma.
Il 24 gennaio 2001 alcuni consulenti della Commissione si
sono recati presso lo stabilimento di macellazione del comune
di Roma
Pag. 196
dove viene lavorato, per conto terzi, un ridotto quantitativo
di capi bovini. Il "Centro Carni" assicura lo smaltimento
degli scarti di macellazione, mediante incenerimento presso
l'impianto di Ponte Malnome di proprietà dell'"AMA" spa
Le fasi di lavorazione sono le seguenti: le teste, le
ghiandole ipofisarie, l'ileo, il pacco intestinale e il
midollo spinale (materiale specifico a rischio) vengono
colorati con inchiostro di colore blu ed inseriti in appositi
contenitori di materiale plastico a chiusura ermetica
(acquistati in loco dagli stessi allevatori)
contraddistinti da una banda rossa trasversale, della capienza
di circa 20-25 litri, su cui il veterinario annota il nome
dell'allevamento di provenienza; il materiale di scarto, già
sigillato all'interno dei contenitori, viene stoccato
nell'apposita cella frigorifera, in attesa dell'invio allo
smaltimento finale; i contenitori vengono successivamente
caricati sui mezzi autorizzati, alla presenza del veterinario
del servizio interno al macello, il quale attesta la
corrispondenza tra il documento di trasporto e gli scarti di
macellazione effettivamente caricati dal vettore; l'automezzo
si reca direttamente all'inceneritore, preventivamente
avvertito, dove il carico viene nuovamente controllato da
altro veterinario incaricato della verifica; i contenitori
vengono scaricati direttamente sul nastro convogliatore e
avviati all'incenerimento; il prezzo, comprensivo di
contenitori, trasporto e incenerimento finale, è di circa 2100
lire/kg iva inclusa.
L'"INALCA" spa di Castelvetro di Modena (MO).
Questo impianto, prima dell'allarme "mucca pazza",
macellava per cinque giorni lavorativi settimanali circa 2200
capi di bestiame al giorno, di cui un terzo era rappresentato
da razze bovine francesi. Attualmente la macellazione si è
ridotta a soli 730 capi bovini al giorno, quindi con una
riduzione dell'attività di circa il 65 per cento; il peso
degli scarti di lavorazione (materiale specifico a rischio)
ammonta a circa 40 kg per capo bovino, contro i precedenti 5/6
kg per animale. Nel corso della visita i consulenti hanno
rilevato che, a differenza del centro carni di Roma, presso
questa azienda gli scarti di macellazione sono raccolti in
cassoni custoditi presso una cella frig o rifera adibita
allo stoccaggio; giornalmente, i cassoni colmi degli scarti
vengono raccolti da una società di trasporto conto terzi, la
"Raccoglitori Mantovani" srl, incaricata di portare il carico
presso il centro di pretrattamento; il materiale, così
raccolto, viene certificato dal veterinario di turno che ne
attesta il peso, l'origine e la pericolosità sanitaria.
Lo stabilimento "RODA" spa di Pontevico (BS).
L'attività alimentare della Roda spa ha un volume di
affari che si aggira intorno ai 35 miliardi (è bene precisare
che l'azienda si occupa di trasformazione e trasporto di
energia elettrica, oltre che del commercio all'ingrosso di
carni). Dal primo gennaio 2001 l'attività di macellazione
delle carni bovine si è ridotta del 90 per cento circa.
Pag. 197
La procedura di gestione del materiale specifico a
rischio che si è riscontrata, è la seguente:
teste, tonsille, midollo spinale vengono stoccate in una
cella frigorifera; le teste sono riposte in ceste di plastica,
il resto in buste trasparenti di nylon. Tutti i prodotti
descritti vengono colorati con inchiostro indelebile;
gli intestini sono riposti in ceste di plastica nel
piazzale antistante la "tripperia" e colorati con inchiostro
indelebile.
Di tali rifiuti di origine animale, le teste vengono
ritirate dalla ditta "Paris Giovanni Noris" di Ciserano (BG),
mentre le tonsille, il midollo spinale e gli intestini vengono
ritirati a 800 lire/kg dalla "Rodella Paolo" srl di
Travagliato (BS), che li trasporta presso il proprio centro
di stoccaggio autorizzato; una volta raggiunto un
considerevole quantitativo, la "Rodella Paolo" srl provvede
a consegnare gli scarti, dietro pagamento di 550-600 lire/kg,
alla ditta "F.lli Alberio" spa di Cirimido (CO) che, a sua
volta, li trasporta al centro di pretrattamento.
L'impianto "F.LLI SCHELLINO" spa di Formigliana
(VC).
La lavorazione annuale media di questo impianto è pari
complessivamente a 60.000 capi circa, rappresentati
esclusivamente da bovini. I dati raccolti dai consulenti
relativamente all'ultima settimana di lavorazione, hanno
evidenziato un netto calo dell'attività di macellazione a
seguito dell'insorgenza BSE; infatti, le vendite della carne
bovina si sono ridotte drasticamente, scendendo da una media
di oltre 1000 capi macellati a quella di circa 160.
I rifiuti di origine animale prodotti - ad alto e basso
rischio, nonché quelli a rischio specifico - vengono prelevati
e smaltiti da terzi nei relativi impianti di trasformazione,
trattamento ed eliminazione; in particolare, i materiali ad
alto rischio ed a rischio specifico sono conferiti alla ditta
"Eco Rendering" di Fenegrò (CO) presso il proprio impianto di
pretrattamento. Gli accordi contrattuali con la "Eco
Rendering" per lo smaltimento dei predetti rifiuti prevedono
un costo del servizio pari a 600 lire/kg, comprensivo del
trasporto e pretrattamento.
Il "CONSORZIO GROSSISTI INDUSTRIA E COMMERCIO CARNI
scrl" di Torino.
Il consorzio (ex macello civico comunale) effettua una
lavorazione annuale media pari complessivamente a 35.000 capi,
rappresentati all'incirca dal 65 per cento di bovini, 20 per
cento ovini/caprini ed il restante di altre specie animali;
anche presso questo stabilimento, si è dovuto registrare un
netto calo dell'attività a seguito dell'allarme BSE, tanto che
le vendite di carne bovina sono scese da una media di 700 capi
macellati a quella di circa 200 capi.
Il materiale ad alto e basso rischio ed a rischio
specifico prodotto dal Consorzio viene - anche in questo caso
- prelevato e smaltito da terzi nei relativi impianti di
trasformazione, trattamento ed eliminazione. In particolare,
il materiale ad alto rischio ed a rischio specifico viene
conferito, tramite la ditta di trasporto "Nicola Ferruccio" di
Casellette (TO), alla società "Eco Rendering" di Fenegrò
(CO).
Pag. 198
Gli accordi contrattuali con la "Eco Rendering" per lo
smaltimento dei predetti rifiuti prevedono un costo del
servizio pari a 750 lire/kg comprensivo del trasporto e
pretrattamento, quindi un costo leggermente maggiore di quello
praticato dalla società all'impianto "F.lli Schellino" spa
della provincia di Vercelli (vedi sopra).
Il mattatoio "ICAM snc" di Grosseto.
La lavorazione media annuale del mattatoio è pari
complessivamente a 60.000 capi circa, di cui 12.500 bovini,
36.000 ovini ed i restanti di altre specie animali; come per
il resto del paese, le ultime lavorazioni hanno risentito di
un'evidente flessione dovuta al calo dell'attività di
macellazione. Vengono prodotti rifiuti di origine animale ad
alto e basso rischio, nonché a rischio specifico; in
particolare, i materiali ad alto rischio ed a rischio
specifico vengono eliminati mediante l'impianto di
incenerimento attivo all'interno dello stesso stabilimento di
macellazione.
2.3.2 I centri di pretrattamento.
La "FARM SERVICE" srl di Reggio Emilia.
Il 30 gennaio 2001 i consulenti hanno visitato l'impianto
di pretrattamento del materiale specifico a rischio "Farm
Service" di Reggio Emilia, autorizzato dal Ministero della
sanità in data 3 ottobre 2000; qui il materiale arriva e viene
immediatamente scaricato nella tramoggia di lavorazione o sul
piazzale, dove non si è riscontrato alcun controllo da parte
del veterinario che, invece, dovrebbe essere presente alla
fine del ciclo di lavorazione per certificare le farine in
partenza.
In verità, le condizioni igienico-sanitarie dell'impianto
verificate dai consulenti lasciano a desiderare sia per
l'ammasso indiscriminato di carcasse e scarti di macellazione,
sia per l'impianto di aerazione apparentemente non
efficiente.
Lo stabilimento è rimasto chiuso per quindici giorni, nel
mese di dicembre, a causa dell'impossibilità a smaltire le
farine prodotte e il grasso stoccato.
I prezzi praticati sono di 500 lire/kg escluso il
trasporto, che si aggira intorno alle 50/100 lire/kg. Gli
scarti di macellazione e le carcasse bovine provengono da
varie regioni del nord Italia ed in piccole quantità dal
centro sud. Le farine prodotte vengono inviate all'impianto
d'incenerimento di Brescia.
L'impianto "PETERGRASS" snc di Caivano (NA).
Si tratta dello stabilimento autorizzato al trattamento
del materiale specifico a rischio e ad alto rischio ubicato
più a sud del paese, ed è l'ultimo che risulta (al 9 febbraio
2001) aver ricevuto tale l'autorizzazione da parte del
dicastero della sanità. I produttori e/o detentori che
intrattengono rapporti commerciali con la "Petergrass"
Pag. 199
snc sono - data l'ubicazione dell'impianto - per lo più
appartenenti alle regioni dell'Italia meridionale, qualcuno
del basso Lazio e dell'Abruzzo.
I prezzi praticati dall'impianto per la presa in carico
del materiale specifico a rischio e di quello ad alto rischio
sono di 700-800 lire/kg, giustificati dal costo di raccolta e
trasporto elevati in rapporto alle quantità di materiale
prodotte. Ogni carico è sottoposto al controllo del
veterinario in partenza (ossia presso il detentore e/o
produttore) e in arrivo (presso l'impianto "Petergrass").
In verità, il titolare dell'azienda ha espresso alcune
perplessità in merito al futuro dell'attività aziendale,
lamentando, in particolare, di non aver trovato nella zona
termovalorizzatori disponibili al ritiro delle farine animali
ad un prezzo accettabile.
Lo stabilimento "ML LORENZIN" srl di Galliera Veneta
(PD)
Questa impresa a conduzione familiare si è di recente
(2001) riconvertita da impianto ad alto rischio solo per i
volatili, ad impianto per il trattamento del materiale
specifico a rischio; applica per le operazioni di
trasformazione il prezzo di 500 lire/kg, maggiorato di 100
lire/kg se il trasporto degli scarti viene effettuato con i
propri automezzi.
Per quanto hanno potuto verificare i consulenti nel corso
del sopralluogo presso l'impianto, il veterinario è presente
alle operazioni saltuariamente durante la giornata; certifica
e "piomba" esclusivamente i camion in uscita contenenti le
farine animali, da inviare all'incenerimento presso l'impianto
di Brescia.
Questo centro di pretrattamento è l'unico che sia
riuscito a smaltire il grasso prodotto, ad un costo di 180
lire/kg, presso una società tedesca che lo utilizza come
combustibile.
La "SALGAIM ECOLOGIC" spa di Morsano al Tagliamento
(PN).
L'impianto è autorizzato al trattamento del materiale
specifico a rischio dall'ottobre 1998: si presenta, però,
carente sotto l'aspetto igienico-sanitario, con carcasse
animali e scarti di macellazione che i consulenti hanno
trovato ammassati in uno spiazzo di cemento, privo di buche di
contenimento e con emissioni di odori nauseabondi generati dal
deperimento del predetto materiale organico.
La società è autorizzata pure al trasporto del materiale
specifico a rischio e raccoglie gli scarti di macellazione
prodotti da alcuni allevamenti della regione. Il prezzo
praticato per le attività di pretrattamento è di lire 700/800
lire/kg, comprensivo del trasporto. Anche in questo caso le
farine animali prodotte sono destinate all'incenerimento
presso l'impianto di Brescia.
Lo stabilimento "IMAR" srl di Molteno (LC).
Questo stabilimento ha iniziato le lavorazioni di
pretrattamento all'inizio del mese di ottobre 2000;
precedentemente, era un'azienda a conduzione familiare (padre
e figlia) che effettuava lavorazioni sul materiale a basso
rischio. Nel settembre del 2000 la "F.lli Alberio" spa ha
proposto la formazione dell'attuale società "Imar", chiedendo
Pag. 200
l'autorizzazione al trattamento del materiale specifico a
rischio; ha versato il 60 per cento del capitale, ma con
scrittura privata ha lasciato ai vecchi proprietari il pieno
potere decisionale nella gestione dell'attività aziendale, che
ha ad oggetto quasi esclusivamente le operazioni di
trasformazione del materiale specifico a rischio per conto
della stessa "F.lli Alberio". Quest'ultima, periodicamente,
scarica dai propri mezzi il materiale destinato al
pretrattamento e provvede successivamente al ritiro delle
farine proteiche, per portarle al termoutilizzatore di
Brescia. Il prezzo di lavorazione è definito in 500 lire/kg.
L'impianto "AGROLIP SARDA" srl di Cagliari.
Lo stabilimento raccoglie gli scarti di macellazione
provenienti da tutta la Sardegna e si trova a breve distanza
dal secondo inceneritore (il primo - abbiamo visto - è quello
di Brescia) che attualmente provvede allo smaltimento delle
farine proteiche prodotte sul territorio nazionale, gestito
dalla società "Tecnocasic".
L'autorizzazione alle attività di pretrattamento del
materiale specifico a rischio rilasciata alla "Agrolip sarda"
risale al mese di ottobre 2000; per tale attività, la società
richiede 350 lire/kg comprensivo di tutte le fasi di
movimentazione degli scarti, dal loro ritiro presso l'impianto
di macellazione fino all'incenerimento.
L'emergenza BSE non ha colto impreparata l'azienda che,
per far fronte alla precedente epidemia ovina denominata
"lingua blu", già nell'ottobre 2000 aveva iniziato ad inviare
all'incenerimento le farine animali ottenute dai capi ovini.
L'amministratore dell'impresa ha rappresentato ai consulenti
la consuetudine - purtroppo ancora molto radicata nella
regione - di sotterrare gli animali morti, anziché consegnarli
agli impianti per il pretrattamento, arrecando così un danno
ingente anche all'impresa.
L'"ECO RENDERING" srl di Fenegrò (CO).
Lo stabilimento risulta in esercizio da oltre 60 anni ed
in passato è stato gestito dalla ditta individuale "Farioli",
successivamente società "Farioli" srl; effettua attività di
trattamento del materiale ad alto e basso rischio, mentre dal
giugno 1997 lavora il materiale specifico a rischio.
Le farine proteiche prodotte dal ciclo di pretrattamento
vengono stoccate in appositi silos o big bags, per essere poi
trasferite presso l'impianto di incenerimento "ASM" di
Brescia, mentre i grassi sono stoccati in appositi silos. I
prezzi, trasporto escluso, sono nell'ordine delle 600
lire/kg.
2.3.3 L'impianto di incenerimento ASM spa di
Brescia.
Questo inceneritore è attualmente - con una capacità
autorizzata di 220.000 ton/anno - il più grande
termoutilizzatore d'Italia (per un certo periodo, lo scorso
dicembre è stato fermato perché erano state incenerite circa
400 mila tonnellate di rifiuti).
Pag. 201
A partire dal mese di gennaio 2001 l'impianto si è
dichiarato disponibile ad accettare le farine animali
provenienti dagli impianti di pretrattamento, con il limite di
1.500 ton/settimana, poiché tali farine, per essere bruciate,
vanno "mescolate" con gli altri rifiuti conferiti
all'impianto, al fine di evitare che filtrino attraverso la
griglia della fornace.
Ogni carico di farina animale che entra all'interno del
comprensorio della "ASM" viene controllato e vistato dal
veterinario ufficiale.
Per quanto riguarda il profilo commerciale, invece, alla
data della visita da parte dei consulenti della Commissione
(30 gennaio 2001) non è risultato alcun contratto, ma solo un
accordo teso a fissare il prezzo finale dell'attività intorno
alle 120-150 lire/kg.
2.4 Le procedure di smaltimento del materiale
specifico a rischio: incenerimento con pretrattamento ed
incenerimento diretto.
Dalle visite effettuate presso gli impianti, è emerso che
per lo smaltimento del materiale specifico a rischio vengono
seguite due procedure, completamente differenti nella
metodologia adottata e sotto il profilo dei rispettivi costi
di smaltimento.
La prima procedura, peraltro utilizzata dalla quasi
totalità degli operatori, è quella dell'incenerimento del
materiale specifico a rischio previo pretrattamento del
medesimo.
In linea generale, in questo caso il
produttore/macellatore invia periodicamente il materiale
specifico a rischio ad uno stoccaggio provvisorio (23).
(23) Fa eccezione la testa che, invece, viene inviata
ad una ditta autorizzata ad estrarne le parti che possono
essere commercializzate, destinando la parte restante al
pretrattamento; per quest'ultima operazione il macellatore non
paga alcuna somma alla ditta che effettua il ritiro.
Il pre-trattatore sottopone il materiale specifico a
rischio ad operazioni di disidratazione e sminuzzatura che lo
riducono a farine ovvero a grassi liquidi.
Le farine così ottenute vengono inviate all'inceneritore,
mentre per i grassi liquidi - in attesa di indicazioni da
parte del governo - attualmente si procede allo stoccaggio
presso le ditte di pretrattamento.
Le fasi del ciclo possono prevedere un altro passaggio
intermedio degli scarti presso un centro di stoccaggio
temporaneo: in questo caso, è lo stoccatore ad inviare il
materiale alle società di pretrattamento. Le attività di
stoccaggio costano al produttore/macellatore lire 80 + iva;
il titolare del centro di stoccaggio paga il servizio lire/kg
550 + iva.
Va ricordato che norme specifiche regolano tutte le fasi
di trasporto del materiale specifico a rischio, fino alla sua
destinazione allo stabilimento d'incenerimento, prevedendo che
esso sia: contraddistinto con colore indelebile e stoccato in
celle frigorifere dedicate, in attesa del conferimento presso
l'impianto di pretrattamento; conferito tramite i contenitori
o gli automezzi dotati dei requisiti di cui al decreto
Interministeriale 26/3/1994, relativo alla raccolta e al
Pag. 202
trasporto di rifiuti di origine animale. Tale decreto prevede
l'identificazione mediante una targa da apporre sui due lati
del mezzo di trasporto, recante la dicitura "Materiale
specifico a rischio" di dimensioni non inferiori a cm 50x35;
nonché l'apposizione sul contenitore o sull'automezzo di una
striscia inamovibile di colore rosso alta almeno 15 cm). Il
carico deve essere accompagnato dal documento di trasporto,
controfirmato dal veterinario ufficiale; inoltre, entro sette
giorni lavorativi successivi alla ricezione del materiale
specifico a rischio, va inviata copia del documento di
trasporto allo stabilimento di provenienza con la
dichiarazione di ricezione debitamente sottoscritta.
Per ciò che concerne le forme d'incenerimento diretto del
materiale specifico a rischio, va osservato che si tratta di
procedura costosa per l'impresa di macellazione.
Ad esempio - come i consulenti della Commissione hanno
potuto verificare - presso il macello di Roma, il produttore
porta i capi al mattatoio dove il materiale specifico a
rischio viene raccolto in appositi contenitori di plastica,
forniti dal produttore, e lo ripone all'interno di celle
frigorifere per inviarlo periodicamente all'azienda
municipalizzata di Roma (AMA).
I costi sostenuti dal mattatoio ed imputati ai singoli
produttori per lo smaltimento è davvero molto alto, poiché
ammonta a: lire/kg 1.115 + iva per l'incenerimento, cui va
aggiunta una quota fissa di lire 200.000 per ogni
conferimento, a prescindere dal peso; lire 9.000 + iva per
ogni contenitore che contiene in media 15/20 kg di MSR; costi
di trasporto dal macello all'inceneritore, da quantificare.
In totale, l'incenerimento diretto del materiale
specifico a rischio costa ai produttori non meno di lire/kg
2.200.
3. Le principali problematiche riguardanti le attività di
trasformazione e distruzione dei rifiuti di origine
animale.
3.1 Premessa.
L'inchiesta condotta dalla Commissione ha consentito di
individuare una serie di tematiche che, senza alcuna pretesa
di esaurire le problematiche che agitano l'intera filiera,
sono certamente rappresentative delle difficoltà principali
opposte ai momenti fondamentali di snodo delle attività di
trasformazione e/o distruzione degli scarti e delle farine
proteiche (materiale specifico a rischio e materiale ad alto
rischio).
Sono queste, infatti, le attività oggetto dei lavori
della Commissione e rispetto ad esse le aziende osservate
riflettono il panorama nazionale nel settore, poiché - per
quanto si è evidenziato sopra - sono stati presi in
considerazione tutti gli stabilimenti autorizzati alle
operazioni di pretrattamento ed i mattatoi che lavorano i
maggiori quantitativi di carne bovina prodotta nell'intero
territorio, secondo i dati forniti dal Ministero della sanità.
E' stato poi visitato l'impianto d'incenerimento di Brescia
che, insieme a quello di Cagliari, risulta
Pag. 203
abilitato ad oggi alla distruzione delle farine animali
ottenute dal materiale specifico a rischio e ad alto rischio
prodotto in ambito nazionale.
3.2 Le tecnologie utilizzabili per lo smaltimento
delle farine e dei grassi animali.
Le verifiche effettuate dalla Commissione mostrano come
l'incenerimento del materiale specifico a rischio segue alle
attività di trasformazione del medesimo, ad opera delle
aziende di pretrattamento.
Del resto, la generale inadeguatezza degli impianti
esistenti sul territorio nazionale e ragioni di ordine
economico sconsigliano la distruzione della carcassa animale
tal quale. Sotto quest'ultimo profilo, infatti, va considerato
che il contenuto d'acqua della carcassa si aggira intorno al
50 per cento e, quindi, buona parte del combustibile
necessario per bruciarla verrebbe consumato per far evaporare
l'acqua stessa. Inoltre, le filiere di produzione delle farine
e dei grassi animali verranno comunque mantenute attive per
evitare ulteriori problemi al settore dei mangimifici e,
quindi, lo smaltimento di tali rifiuti di origine animale, non
utilizzabili per scopi alimentari, deve essere effettuato per
termodistruzione.
Va osservato che la termodistruzione delle farine può
avvenire in forni a griglia, a tamburo rotante ed anche in
letto fluido ricircolante, in considerazione del tenore dei
residui di umidità che si aggira intorno al 10 per cento.
Analogamente, i grassi con tenore di umidità del 2 per cento e
potere calorifico intorno alle 9000 Kcal/Kg, possono essere
termodistrutti nei forni sopra menzionati. La loro viscosità
somiglia a quella di un gasolio pesante.
L'Agenzia nazionale di protezione dell'ambiente (ANPA) ha
effettuato un censimento degli impianti d'incenerimento di
rifiuti solidi urbani, sanitari e speciali, nonché degli
impianti di coincenerimento presenti sul territorio, dove
poter avviare il materiale specifico a rischio (24). Ebbene,
secondo i dati del censimento, in Italia vi sono circa 99
impianti di incenerimento il 20 per cento dei quali, tuttavia,
non è ancora disponibile, spesso a causa di problemi tecnici
di adeguamento delle emissioni alla normativa vigente.
Inoltre, secondo il dato fornito dal commissario per
l'emergenza BSE, dei predetti 99 impianti d'incenerimento
disponibili, 42 sono gli inceneritori per rifiuti
urbani.
(24) Vedi audizione del direttore dell'Agenzia
nazionale per la protezione dell'ambiente del 23 febbraio
2001.
Per la termodistruzione delle farine animali possono
essere utilizzati anche i cementifici, la cui omogenea
dislocazione geografica sul territorio (circa 61) risolverebbe
anche diversi problemi di tipo organizzativo e di trasporto
del materiale specifico a rischio, oltre che di remunerazione
del servizio. Si pensi solo che nelle regioni meridionali non
vi sono stabilimenti d'incenerimento, mentre sono presenti 15
cementifici.
Pag. 204
Certo, anche per i cementifici si pone un problema di
idoneità alle operazioni di smaltimento ma, secondo calcoli
attendibili, la loro capacità dovrebbe essere più che
sufficiente a coprire il fabbisogno prevedibile di mercato.
Infatti, secondo quanto riferito dal commissario
straordinario, circa 46 - 47 dovrebbero essere gli impianti in
regola con la normativa vigente, per una capacità complessiva
di circa 500 mila tonnellate, che corrispondono all'incirca ai
quantitativi di farine animali prodotte prima dell'emergenza
BSE (25).
(25) Vedi audizione di Guido Alborghetti, commissario
straordinario del Governo per il coordinamento delle
iniziative volte a fronteggiare le conseguenze della BSE, del
15 febbraio 2001.
Al fine, comunque, di garantire che lo smaltimento dei
materiali a rischio presso i cementifici autorizzati avvenga
in condizioni di sicurezza, occorre che essi siano dotati di
sistemi adeguati alla gestione di tali materiali (sistemi di
monitoraggio in continuo delle emissioni, come previsto dal DM
5 febbraio 1998; idonei sistemi di stoccaggio, movimentazione
ed alimentazione dei rifiuti ecc.).
Va aggiunto che i cementifici, a differenza
dell'inceneritore, offrono il vantaggio tecnologico di non
rilasciare residui di combustione; occorre tuttavia prestare
per essi una particolare attenzione alla fase di carico e di
alimentazione. Infatti, lo smaltimento presso i cementifici
avviene a temperature che assicurano la distruzione del
"prione", ma i problemi di filiera, come la difficoltà di
disporre di meccanismi adeguati per buttare nel forno il
materiale da bruciare, determina livelli di contaminazione
nell'area, attraverso le farine, oltre che nei sistemi filtro,
facendo ritrovare materiale contaminato (amminoacidi) persino
nelle ceneri, nonostante esse abbiano subito temperature molto
elevate. Ad evitare tali pericoli - come ha rappresentato il
direttore dell'ANPA - occorrerebbe, in particolare, che il
processo lavorativo degli scarti di macellazione si attestasse
su una pezzatura delle farine molto superiore; ciò
garantirebbe una maggiore pulizia in sede di smaltimento sia
nel cementificio che presso un inceneritore.
Una grande attenzione a questo "sporco di filiera" -
innanzitutto per i rischi sulla salute dei lavoratori che
inalano le polveri di farina - viene prestata da alcuni paesi
europei, dove i controlli presso gli stabilimenti sono molto
rigorosi. E' interessante, al riguardo, l'esperienza della
Gran Bretagna, dove è stato redatto un rigido protocollo
operativo proprio perché residui di farine, sfuggiti nella
fase di combustione (attraverso le griglie, o durante il
caricamento e la movimentazione), hanno causato contaminazione
delle scorie per problemi di non corretta housekeeping.
Nelle scorie, infatti, sono stati trovati amminoacidi (residui
di proteine), con pericolo non trascurabile della presenza del
"prione".
Le norme tecniche inglesi per la distruzione delle farine
e per la lavorazione delle carcasse e delle ossa prevedono,
inoltre, che gli stoccaggi debbano essere totalmente chiusi,
con porte e serrande a chiusura automatica a prova di uccelli,
roditori e insetti. Le emissioni vanno monitorate con sistemi
in continuo, mentre i COV (composti
Pag. 205
organici volatili), gli odori e le diossine sono controllati
periodicamente. Le ceneri, per quanto sopra detto, debbono
essere controllate giornalmente. Anche lo stoccaggio di carni
ed ossa sottoposti a pretrattamento e triturazione deve
avvenire in ambiente chiuso a prova di uccelli roditori e
insetti. Tali norme precauzionali hanno lo scopo di impedire
che le specie animali in questione entrino nella catena
alimentare.
Rispetto al nostro Paese, il dottor Viviano dell'Istituto
superiore di sanità ha informato la Commissione (26) che il
quadro tecnologico degli impianti in funzione è comunque
sufficientemente adeguato per la distruzione delle farine e
dei grassi.
(26) Vedi audizione del 23 febbraio 2001.
In riferimento al cloro totale presente nelle farine, il
predetto ha affermato che i valori sono bassi e si attestano
intorno allo 0,2 per cento. L'azoto non termico (termico è
quello derivante dall'azoto dell'aria in fase di combustione)
derivante dalla sostanza organica (l'azoto delle proteine), fa
aumentare il valore delle emissioni di ossidi d'azoto, ma
anche ciò non dovrebbe costituire un problema, essendo
disponibili sistemi efficienti di abbattimento delle
emissioni.
Secondo quanto riferito dal responsabile della sanità,
qualche anno fa una Commissione del Ministero della sanità si
è interessata sulla fattibilità di bruciare carcasse animali
nei forni crematori delle strutture ospedaliere, ma i
risultati del gruppo di lavoro non hanno sortito risultati
apprezzabili. Per il futuro, in ogni regione si potrebbero
realizzare forni crematori di idonea potenzialità.
Per quanto riguarda il problema degli ossidi di azoto in
emissione, va detto che numerosi inceneritori sono ormai
equipaggiati con combustori tipo low - nox (a basso
ossido di azoto) e con sistemi di abbattimento di nox, tramite
iniezione a valle della combustione di urea o ammoniaca.
Una ottimizzazione del sistema di termodistruzione si
potrebbe, poi, realizzare qualora anche gli impianti Enel si
rendessero disponibili per tale operazione.
E' stata altresì segnalata alla Commissione una via
alternativa alla termodistruzione che sembra promettente; si
tratta della tecnologia denominata "Sistema di smaltimento
Polimass - carne" della società Ecoenergy Ricerche di Trapani,
che consiste in un processo di ossidodistruzione messo a punto
in collaborazione con l'università di Messina.
Premesso che l'impianto utilizzato può essere fisso o
carrellabile ed ha una potenzialità di trattamento di 15
tonnellate/ora, il processo di ossidodistruzione consiste, in
sintesi, dei seguenti passaggi: la carcassa animale, posta in
apposito cassone, viene triturata fino ad una pezzatura di
dieci centimetri ed ulteriormente triturata a pezzature più
fini; il materiale triturato viene immesso in un reattore di
ossidodistruzione a bagno ossidante, in cui si innesca un
processo di depolimerizzazione che si completa in circa 50
secondi.
Il prodotto della polimerizzazione è un poliglicol, che
viene mescolato con biomasse a grandi superfici e fatto
reagire con un
Pag. 206
additivo denominato MDI. Il materiale ancora in fase di
reazione, detto polixano espanso, viene depositato in cassoni
metallici e si solidifica. Il prodotto finale che si ottiene
dal procedimento è sterile e può essere utilizzato in campo
industriale nella fabbricazione di materie plastiche.
Va, infine, segnalato che nel corso di un recente
sopralluogo nella regione Puglia, la Commissione ha apprezzato
il sistema a forno rotante per la termodistruzione di rifiuti
industriali in fase di start-up che si trova nell'area
industriale di Brindisi, presso il consorzio Sisri. Questo
forno potrebbe essere utilizzato anche per la distruzione
termica delle farine e dei grassi animali; la sua potenzialità
è di circa 100 tonnellate/giorno ed il sistema di abbattimento
delle emissioni è costituito da filtri a manica, da
assorbitori con carbone attivo in polvere e da un lavaggio
acido/base. Le temperature in gioco nella camera di
post-combustione, a valle della camera di combustione del
forno rotante, sono dell'ordine di 1200^C. Tale impianto
dispone altresì di un sistema di abbattimento degli ossidi di
azoto con urea posto a valle della combustione.
3.3 In particolare, i problemi di smaltimento del
grasso e del sangue bovino.
Problemi particolari si pongono per lo smaltimento del
grasso e del sangue bovino.
Per quanto concerne il primo, seri motivi di
preoccupazione derivano dalla giacenza presso gli impianti di
pretrattamento di notevoli quantitativi di grassi risultanti
dal processo di colatura degli scarti animali.
Invero, mentre esiste un divieto di utilizzo delle farine
animali, è invece consentito l'uso dei grassi ottenuti dalle
lavorazioni degli scarti.
L'attuale situazione di incertezza sulle possibili
destinazioni ha comportato che le aziende del settore
proseguano nelle attività di trasformazione e stoccaggio e,
quindi, i grassi continuino ad accumularsi, rendendo
facilmente prevedibile una prossima saturazione dei magazzini
e la paralisi delle attività di trasformazione, come, del
resto, si è già verificato nello scorso anno (27).
(27) Sul punto, vedi audizione citata di Gennaro Papa,
presidente dell'Assograssi.
A ciò va aggiunto che per i grassi ottenuti dalle
lavorazioni del materiale a basso rischio, la situazione è
resa più difficile dalla mancata previsione dell'indennità per
il loro smaltimento. Il problema si pone perché tali grassi,
se pure potrebbero essere utilizzati in zootecnia e nel
settore industriale, nell'attuale situazione d'allarme BSE non
vengono più richiesti dal mercato e, quindi, i produttori
subiscono danni non indifferenti: essi, infatti, stanno
proseguendo nell'attività di stoccaggio e di accantonamento,
ma di fatto non riescono a collocare sul mercato i grassi
ottenuti, né ricevono aiuti per provvedere al loro
smaltimento.
Pag. 207
La Commissione auspica, pertanto, un sollecito intervento
dell'organo esecutivo, che ponga fine all'attuale stato di
blocco del settore (con costante e preoccupante aumento dei
quantitativi in deposito presso le aziende), prevedendo,
anzitutto, un ammasso pubblico anche per i grassi animali, al
fine di consentire alle imprese di continuare il ciclo di
lavorazione e di tutelare un corretto smaltimento; in secondo
luogo, chiarendo le possibilità di utilizzo di tali grassi ed,
in particolare, predisponendo norme che consentano l'uso come
combustibile, presso le centrali termiche, dei grassi ottenuti
dal materiale a rischio specifico.
Al riguardo, va detto che i costi di smaltimento dei
grassi provenienti dal materiale specifico a rischio sono
pressoché corrispondenti a quelli riconosciuti per le farine
animali - a dispetto delle previsioni originarie, si dovrebbe
passare da 726.000 lire./t. a 1.450.000 lire./t. (28) - e più
convenienti, proprio in considerazione della possibilità di
utilizzare il grasso per processi di autoconsumo
energetico.
(28) Vedi audizione di Alfonso Pecoraro Scanio,
ministro delle politiche agricole e forestali, del 15 febbraio
2001.
Lo smaltimento del sangue, invece, pone una serie di
problemi dipendenti soprattutto dalla difficoltà di reperire
impianti tecnologicamente attrezzati a tale attività: in
Italia infatti - come ha rappresentato alla Commissione il
ministro delle politiche agricole e forestali - gli impianti
disponibili sono soltanto due. Ad ovviare in parte alla
situazione, è finalmente intervenuta la circolare del
Ministero della sanità 16 febbraio 2001, la quale osserva che
il sangue proveniente da animali abbattuti ai sensi del
regolamento 2777/2000 Ce, deve essere distrutto mediante
incenerimento o coincenerimento.
Le difficoltà operative legate al numero estremamente
ridotto di impianti in grado di trattare il sangue (due), ha
indotto le autorità a riconoscere la possibilità di trattarlo
presso gli impianti autorizzati al basso e all'alto rischio,
al fine di renderlo idoneo all'incenerimento; in tal senso si
era espresso l'Istituto superiore di sanità nel parere
richiestogli dal dipartimento alimenti e nutrizione del
competente Ministero.
3.4 Il funzionamento del mercato dei rifiuti di
origine animale - I costi di smaltimento.
I lavori svolti hanno evidenziato il costo elevato dello
smaltimento del materiale specifico a rischio tal quale, per
le ragioni che si sono ampiamente esposte nel paragrafo che
precede.
Interessa qui, invece, porre all'attenzione come la
riscontrata dislocazione non omogenea sul territorio nazionale
delle poche aziende autorizzate alle attività di
pretrattamento - quasi tutte concentrate nell'area nord del
Paese - concorre a determinare una lievitazione dei costi di
mercato nella procedura d'incenerimento previo trattamento,
nonché l'esposizione a possibili attività illecite da
Pag. 208
parte di operatori attratti dal facile business,
secondo quanto la stessa Commissione ha potuto verificare ed
hanno altresì rappresentato gli operatori del settore.
Un terzo profilo riguarda i pericoli insiti
nell'inidoneità dei processi di pretrattamento ad eliminare
con certezza il "prione" agente della BSE e, di conseguenza,
il pericolo per la diffusione dello stesso nell'ambiente,
rischio rilevante anche per le grandi quantità di materiali da
trattare.
D'altra parte, proprio la scarsa presenza di aziende
abilitate alle attività di lavorazione e trasformazione degli
scarti da macellazione e la loro non funzionale dislocazione
geografica, ha determinato una proliferazione delle strutture
di stoccaggio temporaneo degli scarti tal quali, sì da ovviare
all'eccessiva distanza degli impianti di pretrattamento dalle
zone di produzione, ma con costi aggiuntivi notevoli nella
filiera.
Sul punto, non possono che condividersi le preoccupazioni
espresse da esponenti istituzionali (29) relativamente al
fatto che l'esistenza di numerosi intermediari rende ancora
più difficoltosa l'attività di controllo sulla movimentazione
delle carni bovine e dei prodotti derivati, riportando in
evidenza il grave problema della tutela della salute
pubblica.
(29) Vedi, in particolare, l'audizione di Giovanni
Damiani, direttore dell'Anpa, del 23 febbraio 2001.
D'altra parte la filiera, così come strutturata ad oggi,
dipende anche dalla convenienza del produttore ad inviare il
materiale specifico a rischio agli operatori intermedi (vedi
stoccaggi provvisori), al fine di ridurre i propri costi di
smaltimento.
Un'ulteriore notazione, però, va fatta: alla prevedibile
propensione del mercato delle carni e dei derivati al
pretrattamento prima dell'invio alla distruzione, dipendente
dal numero ridotto di impianti abilitati e dalle esposte
ragioni di convenienza economica, va aggiunto un altro
elemento non trascurabile, e cioè che l'indennità prevista dal
legislatore per coloro che assicurano la distruzione copre
pressoché interamente l'attuale costo di smaltimento del
materiale specifico a rischio trattato, ma non quello che
occorrerebbe per forme di smaltimento mediante incenerimento
diretto del materiale tal quale. Quest'ultimo, infatti,
richiederebbe prezzi più elevati, in considerazione della
complessità delle tecnologie necessarie e non assicurerebbe
quei profitti derivanti dalla trasformazione del materiale
specifico a rischio e ad alto rischio in fonte di energia.
In verità, le ragioni di prevenzione e tutela della
salute pubblica che ispirano tutta la normativa d'emergenza
BSE ed, in particolare, la necessità di eliminare in tempi
brevi dal mercato il materiale a rischio evitando troppi
passaggi dalla macellazione e produzione degli scarti
all'incenerimento, si scontra con l'estrema difficoltà ad
individuare impianti idonei alle operazioni d'incenerimento
(attualmente solo Brescia e Cagliari), comunque insufficienti
ad assicurare l'eliminazione dei quantitativi prodotti sul
territorio nazionale.
Pag. 209
Tale situazione, se non sarà modificata nel breve
periodo, oltre ad agire sui prezzi di mercato - facilmente
condizionabili da parte di coloro che assicurano la
distruzione del materiale a rischio previo trattamento - è
altresì foriera di facili violazioni da parte di operatori
senza scrupoli.
Va detto, peraltro, che la scarsa chiarezza della
normativa d'emergenza circa i soggetti destinatari
dell'indennità per la distruzione del materiale specifico a
rischio, ingenera ulteriore confusione e possibilità di
speculazione, anche se sembra ormai prevalere l'orientamento
ad una ripartizione di tale indennità fra i vari operatori
(dall'azienda di allevamento a quella di macellazione, allo
stabilimento di trasformazione fino all'impianto di
incenerimento) (30). In particolare, un'equa ripartizione
delle indennità vale ad evitare che sui produttori dei
materiali a rischio finiscano col gravare costi esosi di
smaltimento, spingendoli ad affidare i materiali ai centri di
stoccaggio temporaneo al fine di ridurre i propri costi di
smaltimento.
(30) Vedi, da ultimo, il decreto-legge 18 febbraio 2001,
n. 8.
Sarebbe opportuno che sul punto intervenisse con
chiarezza l'organo di governo, al fine di ovviare all'attuale
situazione di stallo del mercato che spesso si deve
registrare, oltre che per un riequilibrio tra le varie
posizioni economiche che eviti speculazioni di mercato del
tipo di quelle descritte.
Da ultimo, la Commissione deve rilevare la necessità di
chiarire al più presto alcune modalità di eliminazione dei
rifiuti di origine animale, ponendo la distinzione su quanto
va effettivamente distrutto mediante incenerimento o
coincenerimento e quanto, invece, può essere riutilizzato in
zootecnia, nell'industria farmaceutica e altro.
L'orientamento, sia a livello comunitario che
governativo, sembra quello di favorire la distruzione anche
del materiale a basso rischio, prevedendone un utilizzo
esclusivamente per la produzione di alimenti per animali
familiari, prodotti tecnici e farmaceutici, come hanno
riferito alla Commissione il ministro delle politiche agricole
e forestali, il sottosegretario alla sanità ed il commissario
straordinario per l'emergenza BSE (31).
(31) Vedi audizione del 15 febbraio 2001.
Anche il recentissimo decreto legge del 14 febbraio 2001
n. 8 - che ha introdotto ulteriori interventi urgenti ed
agevolazioni per operatori chiamati a fronteggiare l'emergenza
BSE - pare muoversi in questa direzione, laddove ha previsto
che l'Agenzia per le erogazioni in agricoltura provveda
all'incenerimento o coincenerimento delle proteine animali
trasformate finora destinate all'ammasso pubblico (articolo8).
La decisione interviene finalmente in una situazione di
mercato in forte crisi, poiché da un lato il ciclo di
produzione delle farine ottenute dal materiale a basso rischio
sta continuando; dall'altra, le aziende del settore sono ormai
colme di tali farine, in attesa dei conferimenti. A ciò, va
aggiunto che finora l'ammasso pubblico non era neppure
iniziato ed il mercato delle farine proteiche ottenute dal
basso rischio versava in una situazione
Pag. 210
assolutamente precaria per il trasferimento di tali farine
nei magazzini dell'Agea, come hanno riferito alla Commissione
i rappresentanti delle associazioni di categoria interessate
(Assograssi e Assalzoo) (32).
(32) Vedi audizione di Gennaro Papa, presidente
dell'Assograssi, e di Giordano Veronesi, presidente del gruppo
mangimi semplici dell'Assalzoo, del 19 febbraio 2001.
La prevista destinazione delle farine all'incenerimento o
coincenerimento, pur se non risolutiva della crisi del
mercato, interrompe almeno l'attuale situazione di stallo. La
decisione appare ispirata all'esigenza, del tutto
condivisibile, di evitare ogni rischio di contaminazione fra
tipi di farine diverse, nonché il pericolo di una
distribuzione della farina ottenuta dal materiale a basso
rischio, che rimane comunque vietata per l'alimentazione
animale.
Si auspica, comunque, che sul punto vengano al più presto
assunte le determinazioni a livello comunitario sulle
destinazioni del materiale a basso rischio, che sarebbero
utili anche alla gestione della politica agricola comune oltre
che della sicurezza sanitaria.
3.5 I rapporti tra alcune imprese della filiera.
Un dato che lascia perplessi riguarda i rapporti che la
Commissione ha dovuto registrare tra alcune imprese del
settore, che operano su distinte aree geografiche.
L'allarme BSE ha portato in breve tempo alla nascita e/o
trasformazione di poche società che effettuano le attività di
pretrattamento. Secondo i dati in possesso della Commissione
sono, infatti, sette le società autorizzate alle operazioni di
pretrattamento del materiale specifico a rischio e del
materiale ad alto rischio.
Il primo elemento riscontrato riguarda la dislocazione di
tali società, localizzate prevalentemente nell'area
settentrionale del paese; questa dislocazione non appare
omogenea né funzionale alle reali esigenze produttive di
quelle aree.
Inoltre, tale situazione - come abbiamo illustrato al
paragrafo che precede - concorre a determinare la lievitazione
dei costi e dei servizi nell'ambito del mercato dei rifiuti di
origine animale.
La Commissione ha dovuto registrare l'esistenza di
collegamenti diretti o indiretti tra alcune delle società di
pretrattamento con altre aziende che operano nel settore e
che, in molti casi, hanno rilevanza nazionale.
Ad esempio, la "Imar" srl di Como - società di
pretrattamento del materiale specifico a rischio - è
controllata dalla "F.lli Alberio" spa di Cirimido (CO);
quest'ultima è attiva nel trattamento del materiale a basso
rischio ed è, a sua volta, compartecipe nella "Farm Service"
di Reggio Emilia, altra società autorizzata al pretrattamento
del materiale specifico a rischio.
La "Farm Service" è altresì compartecipata dalla
"Lipitalia 2000" spa della provincia di Torino i cui
esponenti, attraverso
Pag. 211
un'altra società, sono cointeressati nella "Eco Rendering"
srl di Fenegrò (CO). Ebbene, la "Eco Rendering" rientra fra le
sette società autorizzate al pretrattamento dei materiali a
rischio.
In sostanza, su un campione di sette aziende - tutte
quelle sino ad oggi autorizzate alle operazioni di
trasformazione dei materiali a rischio - ben tre risultano tra
loro collegate.
Al riguardo, la Commissione non può che manifestare
legittime perplessità in ordine alle concrete possibilità che
si realizzi un equilibrio del mercato e la trasparenza dei
servizi, tenuto anche conto di altri fattori di disturbo come
la scarsità ed inadeguatezza degli impianti, il crollo delle
vendite nel settore, le incertezze sulle possibilità di
utilizzo di taluni materiali a rischio ed altro.
Né possono sottovalutarsi le possibili conseguenze
negative che potrebbero derivare dalla registrata
proliferazione di attività intermedie nel ciclo produttivo
delle carni bovine: il riferimento, nel caso di specie, è ai
numerosi centri di stoccaggio temporaneo del materiale
specifico a rischio e ad alto rischio, che si prestano ad
operazioni di smistamento incontrollato ed illegale degli
scarti stoccati. Inoltre, le suddette attività intermedie non
aiutano a ricostruire i vari passaggi della filiera e, quindi,
a risalire ai quantitativi prodotti e smaltiti; occorre che,
almeno, vengano intensificati i controlli su tali attività, al
fine di ridurre il pericolo della commissione di violazioni
pericolose per la salute pubblica.
3.6 Alcune problematiche connesse ai controlli della
filiera carni.
L'attenzione della Commissione va soprattutto alla
necessità di garantire la trasparenza della filiera carni:
dalla macellazione allo smaltimento finale degli scarti e
delle farine animali, passando attraverso le fasi intermedie
del trasporto, stoccaggio e pretrattamento.
Il problema richiama immediatamente la tematica dei
controlli.
La proliferazione delle fasi di stoccaggio e dei
conseguenti trasporti favorisce la commissione di violazioni,
poiché aumenta la possibilità di sottrarsi ai controlli
previsti dalla normativa vigente, con conseguenze negative sia
per il mercato che per la tutela della salute pubblica.
La situazione è resa ancora più difficile dal fatto che
al materiale a rischio, da smaltire secondo i criteri dettati
dalla normativa d'emergenza, si aggiunge quello degli animali
deceduti per cause naturali, in quantitativi che sono,
purtroppo, difficilmente stimabili. E' quanto rappresentato
alla Commissione dal commissario straordinario per l'emergenza
BSE(33).
(33) Vedi audizione del 15 febbraio 2001.
Se prima dell'insorgenza della malattia il quantitativo
complessivo stimabile degli scarti di macellazione si
collocava tra 2.200.000 e 2.400.000 tonnellate, equivalenti a
circa 550 mila - 600 mila
Pag. 212
tonnellate di farine proteiche, nelle attuali condizioni di
mercato perturbato dall'allarme BSE risulta difficile operare
una stima dei quantitativi di materiale a rischio prodotti (e
del numero dei bovini coinvolti), tenuto anche conto
dell'impossibilità attuale di ricollegare documentalmente gli
scarti di macellazione del capo bovino all'avvenuto
smaltimento delle farine ottenute dagli stessi.
Da ciò consegue l'estrema difficoltà di verifica delle
violazioni: il permanere di destinazioni finali diverse delle
farine animali prodotte dal materiale a basso rischio ed a
rischio specifico e la possibilità di ottenere indennità per
lo smaltimento delle seconde (ai sensi del decreto legge 11
gennaio 2001 n. 1) consentirebbe facili spostamenti di grosse
quantità da una categoria all'altra, in funzione dei maggiori
profitti, nonché un aumento dei quantitativi mediante false
dichiarazioni attestanti operazioni mai effettuate o non
rispondenti al vero e difficilmente riscontrabili.
Gioverebbe al sistema che venissero al più presto
chiarite alcune modalità di eliminazione dei rifiuti di
origine animale e si operasse la distinzione tra quanto va
effettivamente distrutto e quanto, invece, può essere
riutilizzato in zootecnia, nell'industria farmaceutica ed
altro.
Tornando all'analisi della filiera, l'intero sistema
rivela la necessità di potenziare i controlli sulla
movimentazione dei bovini, in modo da assicurare la loro
rintracciabilità e quella delle loro carni, degli scarti e
delle farine, dotando anzitutto la banca dati per
l'identificazione e la registrazione del bestiame, che non
opera ancora a regime, dei mezzi e delle risorse necessarie.
Occorre, poi, definire le modalità di controllo dell'intero
sistema, compresa la predisposizione di un protocollo di
monitoraggio specifico per le attività di trasformazione e gli
impianti d'incenerimento con i loro prodotti finali (le
ceneri).
Indicativa della situazione è la circostanza, evidenziata
dal sottosegretario alla sanità(34), che si continuino a
scoprire mattatoi clandestini sul territorio nazionale,
nonostante l'intensificazione dei controlli ad opera del NAS
dei carabinieri. Anche i servizi ispettivi della Commissione
dell'Unione europea hanno lamentato, per l'Italia, carenze di
personale per le attività di coordinamento e vigilanza sia a
livello centrale che periferico.
(34) Vedi audizione del 15 febbraio 2001.
Bisogna in ogni caso garantire che le operazioni di
pretrattamento avvengano con le più rigorose garanzie ed i più
rigorosi controlli sanitari ed ambientali. Ciò soprattutto in
relazione al fatto che il "prione" può sopravvivere alle
temperature che si raggiungono nei processi industriali di
pretrattamento e pertanto potrebbe essere rilasciato nelle
acque e, peggio, finire nei fanghi di depurazione che vengono
poi usati come fertilizzanti e concimi.
Assai debole è, poi, il coordinamento tra i vari organi
deputati alla vigilanza ed al controllo del settore; come
evidenziato dal direttore dell'Agenzia nazionale di protezione
dell'ambiente (ANPA), sul territorio nazionale si registra
un'assenza generalizzata di
Pag. 213
informazioni sui problemi connessi allo smaltimento degli
scarti e delle farine animali. Gli operatori richiedono,
inoltre, precise indicazioni sul tipo di strumenti ed azioni
da intraprendere per fronteggiare l'emergenza.
Vi è, quindi, l'esigenza di individuare le problematiche
connesse alla gestione dell'intero ciclo di trattamento dei
materiali a rischio, dalla ricezione e stoccaggio sino
all'incenerimento. Lo scambio di informazioni, che alle
autorità di controllo pervengono da canali diversi (ad esempio
attività di accertamento sanitario ed amministrativo delle
imprese), consentirebbe una maggiore conoscenza dei problemi
dell'intero ciclo, realizzando una più efficace azione di
contrasto.
Del resto, preoccupazioni sull'attuale funzionamento del
sistema dei controlli sono state espresse dal ministro delle
politiche agricole e forestali, dal sottosegretario alla
Sanità e dal commissario straordinario per l'emergenza
BSE(35), i quali hanno convenuto sulla necessità di rendere
capillari e sistematici i controlli sul territorio, nonché
sulla possibilità di promuovere l'attivazione del potere
straordinario di ordinanza spettante alle prefetture, al fine
di fronteggiare situazioni di eccezionale emergenza e di
reprimere qualsiasi tentativo di speculazione nella filiera
carni (articolo4 del decreto legge n. 1 dell'11 gennaio
2001).
(35) Vedi audizione del 15 febbraio 2001.
3.7 Brevi cenni sulla natura degli scarti di
macellazione e delle farine proteiche.
La questione relativa alla natura degli scarti da
macellazione e delle farine proteiche è oggetto di discussione
sia da parte dello Stato italiano che degli Stati membri della
Comunità europea.
In Italia, a seguito dell'emanazione del "decreto Ronchi"
che - in attuazione della normativa comunitaria - ha
disciplinato la materia dei rifiuti, si è posto il problema
della qualificazione dei predetti materiali; soprattutto
l'Agenzia nazionale di protezione dell'ambiente (Anpa), anche
attraverso le sue unità operative territoriali (Arpa e Appa),
ha ritenuto che l'intera materia degli scarti e delle farine
animali non rientri nel campo di applicazione della normativa
speciale sanitaria (decreto legislativo n. 22/92), ma vada
correttamente ricondotta alla disciplina dettata dal "decreto
Ronchi", trattandosi di rifiuti di origine animale, secondo -
del resto - la definizione adottata dalla stessa normativa
comunitaria. In tal senso, si sono registrati anche diversi
interventi della magistratura ordinaria che ha irrogato
sanzioni, ai sensi del decreto Ronchi, nei confronti dei
titolari di stabilimenti di raccolta e trasformazione di tali
rifiuti.
La Commissione europea è di contrario avviso, poiché
ritiene che le attività di raccolta, trasporto, trasformazione
e commercializzazione dei rifiuti di origine animale ricadono
nell'ambito della direttiva
Pag. 214
90/667/Ce, recepita nel nostro ordinamento con il decreto
legislativo n. 508 del 1992 (vedi sopra). In sostanza, secondo
il legislatore comunitario, gli scarti e le farine animali non
destinati al consumo umano, pur venendo classificati come
"rifiuti di origine animale" dalla direttiva 90/667/Ce, non
possono considerarsi "rifiuti" ed essere assoggettati alla
relativa disciplina, perché essi non vengono eliminati, ma
soltanto trasformati per essere immessi nel ciclo
produttivo.
I recenti interventi per fronteggiare l'emergenza BSE
(nazionali e comunitari), specie in relazione alla scoperta
della probabile trasmissione della malattia attraverso le
farine di carne presenti nei mangimi, sembrano, però, indurre
la Commissione europea a porsi nuovamente il problema della
natura e di una corretta ed omogenea classificazione degli
scarti e delle farine animali, anche in relazione alle
decisioni tutte finalizzate alla minimizzazione del rischio di
trasmissione delle encefalopatie spongiformi bovine.
In Italia, basta ricordare il susseguirsi di una serie di
provvedimenti di tutela preventiva: l'ordinanza ministeriale
15 giugno 1998, che ha eliminato dal consumo umano ed animale
il materiale specifico a rischio ottenuto da animali della
specie bovina, ovina e caprina provenienti da alcuni Stati
della Comunità in cui veniva già adottato il sistema di
sorveglianza contro la BSE; le più recenti ordinanze che hanno
posto il divieto di somministrazione delle proteine animali a
tutti gli erbivori, laddove precedentemente si faceva
riferimento ai soli ruminanti, nonché l'obbligo di distruzione
del materiale specifico a rischio e ad alto rischio, con il
divieto assoluto di impiego; il decreto legge n. 8 del 14
febbraio 2001, che ha previsto la destinazione
all'incenerimento o coincenerimento anche delle proteine
animali ottenute dal materiale a basso rischio e destinate
all'ammasso pubblico.
In questo contesto, è necessaria un'opera di
razionalizzazione del sistema normativo comunitario ed
interno, poiché la divergenza nelle regolazioni nazionali
sugli scambi può determinare una diffusione della malattia
anche all'esaurirsi della fase emergenziale.
Si tratta del problema che maggiormente sta impegnando la
Commissione europea, poiché è di tutta evidenza che la
concreta possibilità di realizzare il raccordo tra le
normative dei singoli Stati passa, anzitutto, attraverso la
previsione di una classificazione omogenea dei rifiuti di
origine animale; in quella sede, è positivo l'orientamento ad
una codificazione cer, secondo quanto riferito dal
sottosegretario alla sanità e dal commissario straordinario
per l'emergenza BSE.
A livello di normazione interna, occorre procedere ad
un'armonizzazione delle leggi speciali del settore, specie in
considerazione dei numerosi interventi d'urgenza, disordinati
e non sempre coordinati tra loro e con la normativa generale
in materia di carni e prodotti derivati; tutti fattori che
rendono difficile la consultazione e la corretta applicazione
delle leggi da parte degli operatori.
4 Conclusioni.
A conclusione di questa esposizione dell'indagine svolta
dalla Commissione, fermo restando che la complessità della
situazione
Pag. 215
richiede un'analisi completa di tutte le fasi di filiera ed
ulteriori approfondimenti, è possibile qui tracciare delle
considerazioni su quanto è stato possibile osservare nel ciclo
produttivo delle carni bovine e dei sottoprodotti, con
particolare riferimento alle fasi delle attività di
trasformazione e distruzione degli scarti di macellazione e
delle farine proteiche.
La Commissione - se pure valuta favorevolmente la
risposta tempestiva da parte dei dicasteri preposti (sanità,
ambiente e politiche agricole e forestali) a fronteggiare
l'attuale situazione di emergenza - non può fare a meno di
evidenziare, per un verso i problemi di pratica attuazione
della normativa esistente, con ovvie conseguenze sul
meccanismo di funzionamento della filiera; dall'altro, le
numerose difficoltà che permangono a livello organizzativo e
di coordinamento fra le strutture delegate ai controlli.
Sotto il primo profilo, un elemento di incertezza da
sciogliere riguarda le possibili destinazioni dei grassi
ottenuti dalle lavorazioni degli scarti: nell'attuale
situazione di emergenza, le aziende proseguono nelle attività
di trasformazione e stoccaggio e, quindi, i grassi continuano
ad accumularsi, rendendo facilmente prevedibile una prossima
saturazione dei magazzini e la paralisi delle stesse
lavorazioni.
La Commissione sollecita, pertanto, un intervento del
Governo che preveda, nel breve termine, l'ammasso pubblico
anche per i grassi animali, al fine di consentire alle imprese
di continuare il ciclo di lavorazione e di tutelare un
corretto smaltimento. Vanno altresì disciplinate le modalità
di utilizzo dei grassi come combustibili presso le centrali
termiche.
Un altro elemento di difficoltà che, nell'attuale
situazione di emergenza, era rappresentato dalla carenza di
impianti dotati della tecnologia adeguata allo smaltimento del
sangue (soltanto due nel territorio nazionale), pare, invece,
in via di superamento, grazie alle previsioni della
recentissima circolare del dicastero della sanità, secondo cui
il sangue proveniente da animali abbattuti ai sensi del
regolamento 2777/2000 Ce, va distrutto mediante incenerimento
o coincenerimento; inoltre, le aziende possono trattarlo
presso gli impianti autorizzati al basso e all'alto rischio,
al fine di renderlo idoneo all'incenerimento.
La scarsa chiarezza della normativa d'urgenza, circa i
soggetti destinatari dell'indennità per la distruzione del
materiale specifico a rischio, ingenera ulteriore confusione e
possibilità di speculazioni. In realtà, l'orientamento di
tutti gli operatori del settore è per una ripartizione di tale
indennità fra coloro che partecipano dell'intero processo
produttivo (dall'azienda di allevamento a quella di
macellazione, allo stabilimento di trasformazione fino
all'impianto di incenerimento)(36); sarebbe, però, opportuna
un'indicazione precisa sul punto da parte del Governo, al fine
di ovviare alle attuali incertezze e ristabilire l'equilibrio
tra le varie posizioni economiche.
(36) Vedi, da ultimo, il decreto-legge 18 febbraio
2001, n. 8.
Pag. 216
Altro elemento di difficoltà che impedisce un corretto
funzionamento del mercato dei rifiuti di origine animale - da
risolvere con sollecitudine - è rappresentato dalla mancanza
di una chiara distinzione tra rifiuti di origine animale che
vanno distrutti mediante incenerimento o coincenerimento e
quelli che, invece, possono essere riutilizzati in zootecnia,
nell'industria farmaceutica e altro. Si è visto che
l'orientamento generale, espresso anche dalle disposizioni
contenute nel decreto legge n. 8 del 14 febbraio 2001, sembra
quello di favorire la distruzione anche del materiale a basso
rischio, prevedendone un utilizzo esclusivamente per la
produzione di alimenti per animali familiari, prodotti tecnici
e farmaceutici
La Commissione auspica, comunque, che vengano al più
presto assunte chiare ed univoche determinazioni a livello
comunitario sulle destinazioni del materiale a basso rischio,
che sarebbero utili anche alla gestione della politica
agricola comune oltre che della sicurezza sanitaria.
Va, poi, rilevata la necessità di razionalizzazione del
sistema normativo vigente all'esaurirsi della fase
emergenziale, attraverso un riordino sistematico dei numerosi
interventi normativi che si sono succeduti, in aggiunta o
sostituzione a precedenti provvedimenti, rendendo talvolta
complicata anche l'individuazione dei vari referenti
istituzionali, si tratti dell'organo di controllo o di quello
che deve rilasciare le autorizzazioni, ovvero dell'organo che
ha compiti di sola vigilanza nel settore (si pensi alle
regioni).
Il problema di armonizzare la normativa vigente si pone
anche nei rapporti tra Stati membri della Comunità europea, al
fine di minimizzare il rischio BSE negli scambi. Al riguardo,
si ritiene importante che la Commissione europea continui nei
lavori che in tale direzione sta svolgendo, anche attraverso
l'istituzione di commissioni e tavoli tecnici di confronto su
temi specifici, che vedono la partecipazione dei
partners europei.
In quelle sedi, va valutato positivamente l'orientamento
espresso per una codificazione CER dei rifiuti di
origine animale. Altrettanto positivamente la Commissione
valuta i recenti obblighi introdotti dai regolamenti
comunitari, che mirano a garantire la rintracciabilità del
prodotto carne e dei suoi sottoprodotti.
Dall'indagine della Commissione emerge, infine,
l'importanza dei controlli nell'intera filiera delle carni
bovine.
Va ribadito che i controlli devono essere intensificati
ed attuati con sistematicità da parte dei vari organi preposti
(servizi veterinari centrali e regionali, ispettorato per la
repressione delle frodi, forze di polizia, Asl, Arpa); da un
lato, infatti, occorrono maggiori e più efficienti controlli
sui movimenti degli animali e sugli aspetti sanitari;
dall'altro, vanno effettuati maggiori e più efficienti
controlli amministrativi sulle attività.
Bisogna in ogni caso garantire che le operazioni di
pretrattamento avvengano con le più rigorose garanzie ed i più
rigorosi controlli sanitari ed ambientali. Ciò soprattutto in
relazione al fatto che il "prione" può sopravvivere alle
temperature che si raggiungono nei processi industriali di
pretrattamento e pertanto potrebbe essere rilasciato nelle
acque e, peggio, finire nei fanghi di depurazione che vengono
poi usati come fertilizzanti e concimi.
Pag. 217
Una maggiore incisività nei controlli consentirebbe di
arginare fenomeni di distorsione del mercato (vedi i
raggruppamenti di imprese, i costi alti di smaltimento) e di
accertare la reale attività svolta dai numerosi centri di
stoccaggio provvisorio degli scarti di macellazione, che si
prestano a violazioni da parte di eventuali operatori senza
scrupoli, i quali agiscono in dispregio delle norme vigenti,
con conseguente pericolo per la salute pubblica.
Al contempo, va realizzata una maggiore collaborazione
tra gli organi di controllo, in modo da rendere più incisive
le verifiche delle attività in questione ed efficace il
contrasto a possibili fenomeni illegali.
Conclusivamente, in ragione delle circostanze e dei
fenomeni che si registrano, può affermarsi che gli elementi
acquisiti consentono di valutare positivamente l'azione del
governo, ma che appare necessario uno sforzo comune per
superare taluni punti critici del sistema, che preoccupano per
i delicati profili di tutela della salute collettiva su cui
vanno ad incidere.
Va realizzata, a tal fine, una strategia di prevenzione
generale e speciale, nonché un'adeguata cultura del controllo
tra i vari soggetti istituzionali, che garantisca ai cittadini
la qualità delle carni e dei prodotti di carne bovina
consumati.
Da ultimo, va mantenuto e rafforzato l'impegno a seguire
con attenzione l'evolversi della situazione, investendo mezzi
e risorse che favoriscano la progressione della ricerca
medico-scientifica verso soluzioni contro la diffusività e gli
esiti letali dell'encefalopatia spongiforme bovina (BSE o
TSE).
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