| Onorevoli Colleghi! - Il giudizio sulla legge 2 agosto
1982, n. 512, può essere largamente positivo pur considerando
che, nei dodici anni di vita, essa ha avuto limitata
attuazione e ha prodotto benefici assai ridotti rispetto alle
aspettative di un efficace "regime fiscale dei beni di
rilevante interesse culturale". Si tratta di una legge
complessa, dagli obiettivi molteplici, che mira, in linea
generale, ad adeguare alcune norme, relative alla spesa per la
conservazione e il restauro dei beni culturali in mano ai
privati, alle norme già in vigore da tempo in Europa e negli
USA.
Il primo obiettivo della legge n. 512 del 1982, è stato
quello di consentire agevolazioni fiscali ai proprietari di
beni immobili che intendano o debbano, per le disposizioni di
legge relative ai beni notificati, provvedere ad interventi di
conservazione o di restauro degli stessi. A questo fine la
legge prevedeva la deducibilità totale delle spese
sostenute.
La legge intendeva inoltre, come secondo obiettivo,
consentire ai proprietari di beni culturali immobili o mobili
di pagare in parte o totalmente le tasse di successione con la
cessione allo Stato di beni.
Il terzo obiettivo avrebbe consentito ai proprietari di
beni mobili o immobili, regolarmente notificati, di pagare le
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imposte dirette, ovvero anche una sola parte, con la cessione
di quei beni.
Il primo obiettivo, negli anni dal 1982 al 1992, ha
funzionato egregiamente e ha favorito, diffusamente, non solo
il restauro di beni immobili che, altrimenti, si sarebbero
irreparabilmente degradati, ma ha prodotto un incremento
rilevante delle attività edili, specie per una fascia di
imprese e di lavoratori specializzati e qualificati. Ce ne dà
informazione uno studio condotto dall'Associazione dimore
storiche italiane, da cui risulta che a fronte di una più
considerevole spesa per restauro e manutenzione negli anni
successivi al 1982 e a una conseguente minore entrata fiscale
per le agevolazioni applicate, si è verificata, a vantaggio
dello Stato, una maggiore entrata per quanto riguarda i
versamenti dell'IVA e dell'IRPEF.
Nel 1992, per le condizioni imposte dalla legge
finanziaria di quell'anno, il principio della deducibilità del
reddito delle spese di restauro è stato sostituito da quello
della detrazione dell'imposta per il 27 per cento della spesa
sostenuta, allo scopo di ridurre del 30 per cento le
agevolazioni e di trarne benefìci contributivi.
In effetti l'operazione si è rivelata strategicamente
fallimentare perché, per ottenere un vantaggio immediato essa
ha prodotto, nel tempo, la contrazione delle attività di
manutenzione e conservazione, e una riduzione progressiva del
gettito fiscale, sia sul fronte dei contributi ridotti a causa
del provvedimento che prevedeva la dichiarazione di imposta
per il 27 per cento, sia per le minori entrate relative ai
versamenti IVA e IRPEF dovute a una più limitata attività
lavorativa in quel settore e a una conseguente riduzione dei
posti di lavoro.
Il secondo obiettivo è stato raggiunto solo in casi
eccezionali, con procedure lunghe e laboriose. Si tratta di
uno dei punti più delicati e meno precisi poiché il testo
legislativo non indica con sufficiente chiarezza "chi" è
responsabile della valutazione delle proposte e dei beni
offerti in cessione. Il regolamento infatti, previsto per
l'attuazione di due degli articoli fondamentali della legge
relativi al pagamento di imposte mediante cessione di beni
culturali, non è mai stato emanato a causa, in gran parte,
delle esitazioni dell'Erario, assai poco propenso a vedere
diminuite le sue entrate in cambio di beni, sia pure di
rilevante valore. Ne è esempio il caso della collezione
Jucker, acquistata dal comune di Milano per 47 miliardi di
lire, una cifra non bassa, sia pure considerando la qualità
delle opere, che avrebbe potuto essere negoziata dallo Stato,
in termini più favorevoli, in base alla legge in questione.
Il terzo obiettivo era e rimane, nei modi e nella misura
in cui è previsto dall'articolo 7 della legge n. 512 del 1982,
un po' utopistico e in qualche misura rischioso, se non altro
per l'ipotesi possibile di un numero elevato di proposte da
vagliare, nella loro validità, entro i contenuti termini di
tempo previsti, cosa che porterebbe ad elevati costi
amministrativi e porrebbe il problema della collocazione e
della custodia dei beni mobili, e di gravosi costi di gestione
per quelli immobili.
Risulta tuttavia meritevole di considerazione la filosofia
che ispira la legge n. 512 del 1982 e l'approccio lucido e
pragmatico che essa ha tentato di imporre al problema della
conservazione di una parte importante del patrimonio
pubblico.
E' la prima legge, infatti, che tiene conto che larga
parte dei beni mobili e immobili del nostro Paese sono in mano
a privati e che ai privati, a cui le leggi in vigore
impongono, giustamente, obblighi e doveri di tutela continuata
e regolare del patrimonio, devono essere fornite regole e
strumenti efficaci, perché l'opera di conservazione sia
realizzata concretamente in tempi, in termini e con mezzi
idonei.
Certamente le recenti indagini sulla spesa statale per la
cultura compresi i resoconti forniti a metà dell'anno 1994
dalla Corte dei conti, non offrono confortanti prospettive.
I dati forniti dall'Istituto di studi per la
programmazione economica (novembre 1994) dimostrano che si è
accentuato negli anni novanta il fenomeno della contrazione
dell'intervento statale: la spesa per la cultura è passata,
dal 1987 al 1992, dallo 0,63 allo 0,52, con un calo netto del
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9,50 per cento a lire costanti. Sono diminuiti sia gli impegni
di spesa che i pagamenti rispettivamente del 3,3 per cento e
del 15,4 per cento, fatto ancora più rilevante se si considera
che la spesa statale complessiva è aumentata nello stesso
periodo del 2 per cento. La tendenza negativa sembra prendere
ulteriore rilievo dal fatto che essa subentra alla fase di
interventi straordinari che ha caratterizzato la politica
degli investimenti negli anni ottanta, in cui enormi risorse
finanziarie, anche con il concorso di altri Ministeri, erano
state messe a disposizione del Ministero per i beni culturali
e ambientali, come i fondi FIO o quelli per i "giacimenti
culturali", con finalità spiccatamente socio-economiche.
A illustrare qualche caratteristica dei progetti di
intervento elaborati in quel periodo basti ricordare che la
inventariazione, schedatura e archiviazione computerizzate
secondo il "sistema biblioteca" costate anni di lavoro, dei
beni archeologici di Pompei è un raffinato prodotto culturale
completamente inutilizzato. Il centro elaborazione dati
acquistato per diversi miliardi e disponibile dal 1990, non è
mai entrato in funzione e costa per manutenzione, centinaia di
milioni all'anno.
Davanti a fenomeni di questo tipo non si può che sentire
un disagio profondo, un senso di ribellione per l'incapacità
dell'amministrazione pubblica di avvertire la responsabilità e
la necessità di tutelare il patrimonio e di non sperperare il
denaro pubblico.
E' noto ad esempio che, per la mancata copertura
finanziaria di 20 miliardi di lire, si è bloccata in
Commissione al Senato, una valida proposta di legge sulla
circolazione, oltre confine, e sulla restituzione dei beni
culturali. Essa dovrebbe dare seguito, dopo tre anni circa
dall'apertura delle frontiere europee, alla direttiva 93/7/CEE
relativa al controllo delle opere d'arte alle frontiere
esterne della Comunità e alla restituzione di quelle uscite
illecitamente da un Paese.
Per dare un'indicazione generale della considerazione che
le forze politiche responsabili manifestano, in concreto, per
la cultura e per il nostro patrimonio pubblico, si può
ricordare che, in media, negli ultimi anni, la spesa per la
cultura è stata pari a lire 49.000 per abitante, contro una
media europea pari circa al doppio di questo valore.
I meccanismi poi di gestione dei fondi assegnati al
Ministero sono tali per cui la capacità di spesa, di
utilizzare cioè i finanziamenti, è in costante diminuzione: le
difficoltà amministrative sono tali per cui i residui di cassa
sono stati, negli ultimi anni, o quasi uguali (1991) o
superiori (1992) ai pagamenti effettuati. In più occasioni
operatori di settore ad altissimo livello, come i
soprintendenti ai beni artistici, hanno sottolineato le
difficoltà che impone la macchina amministrativa, funzionante
con tempi e metodi che non collimano con le esigenze della
tutela del patrimonio della Nazione, cioè della manutenzione e
del restauro dei beni, che richiedono mediamente periodi ben
più ampi e flessibili del rigido anno finanziario.
La nostra proposta.
Costituisce pertanto un imperativo civile fare quanto è
possibile per provvedere responsabilmente alla tutela di un
patrimonio che non solo rappresenta la nostra identità storica
e culturale ma è una straordinaria ricchezza che appartiene
alla storia della civiltà e della quale dobbiamo, moralmente,
rispondere a ogni cittadino di ogni Paese.
Alla luce dei criteri e dei valori che l'articolo 9 della
Costituzione testimonia, cioè il principio per cui la
Repubblica tutela il patrimonio storico e artistico della
Nazione, riteniamo che si debba iniziare a ripensare l'intero
nostro modello di politica dei beni culturali e a provvedere a
mettere in campo forze e sistemi di gestione in grado di
rendere più efficace e produttiva la spesa per la cultura.
Pur occupandoci, in questa proposta di revisione radicale
della legge n. 512 del 1982, di un discorso essenzialmente
fiscale, ci rendiamo conto che occorre pensare e muoversi, pur
in specifiche occasioni come questa, all'interno di un
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orizzonte più ampio e generale in cui si tenga presente il
problema della definizione di patrimonio e di bene culturale
e, soprattutto, l'incerta indicazione delle competenze ancora
in larga parte da attribuire alle varie componenti della
Repubblica, ai soggetti che la costituiscono, che nella tutela
del patrimonio si riconoscono e per la quale devono
congiuntamente operare.
Nei confronti di questi problemi il potere legislativo
risulta, oggi, "latitante" poiché non ha ancora prospettato la
definizione delle competenze e dei limiti di intervento delle
regioni in ordine alla "tutela e alla valorizzazione del
patrimonio storico e artistico"; non ha attuato, cioè, la
delega delle funzioni amministrative alle regioni, già
annunciata nell'articolo 48 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977.
Alla base dunque di ogni nostro tentativo di valutazione,
di scelta, di proposta, restano i criteri e i princìpi
fondamentali della Costituzione che qualifica i beni culturali
come "patrimonio della Nazione".
Non intendiamo accostarci, in questa occasione specifica
al grande e delicato tema della definizione della valutazione
di "bene culturale" né dei differenti ordini di grandezza, in
base ai quali la nostra normativa, oggi, distingue categorie
diverse di beni culturali. A nostro giudizio il problema della
"dimensione del valore" può risolversi solo in una visione più
matura e consapevole, essenzialmente unitaria dell'intero
nostro patrimonio culturale al di là di distinzioni che non
offrono alcuna utilità al fine di una effettiva, globale
tutela. Si tratta di beni che appartengono all'intera
comunità, alla Nazione come realtà territoriale, culturale e
storica fatta di pubblico e di privato, che accoglie enti e
soggetti, tutti allo stesso modo chiamati a sostenere un ruolo
significativo ed effettivo di partecipazione all'esercizio
della tutela del patrimonio nazionale.
Dicendo "Nazione" la Costituzione non dice né sottintende
"la soggettività giuridica dello Stato", né il criterio
dell'appartenenza del patrimonio a una entità, come lo Stato,
fondamentalmente astratta. Tutti i soggetti, invece, sono
concretamente ed egualmente interessati all'intera realtà dei
beni culturali, sia per quanto concerne quelli cosiddetti di
"interesse locale" che quelli di "interesse nazionale".
Nei tempi più recenti poi, una più viva e diffusa
sensibilità comune, e la stessa tendenza legislativa sembrano
prestare maggiore attenzione che in passato al concetto della
testimonianza storica e della vita culturale come momento
unitario e unificante, in cui i "beni", che nella normativa
ricorrono regolarmente qualificati, quanto alla località
dell'interesse, sono percepiti e vissuti, oltre la differenza
e i diversi ordini di grandezza individuati dalla norma, in
una visione più coerente e omogenea, più rispettosa della
valenza culturale presente nelle testimonianze che
costituiscono un segno di civiltà.
Da parte nostra, proprio per sottolineare la necessità di
coinvolgere l'intera amministrazione dello Stato e di
sollecitare una sua oggettiva responsabilità nella tutela del
patrimonio della Nazione, il progetto di un fondo per i beni
culturali non prevede che siano sottratte risorse, in modo
specifico, al Ministero per i beni culturali e ambientali, già
così scarsamente dotato quanto a contributi finanziari. Nella
previsione di una maggiore chiarezza nella definizione delle
competenze statali e regionali nella delicatissima materia
della tutela, il nostro progetto intende realizzare, con la
costituzione di fondi regionali, una condizione di effettiva
collaborazione tra Stato e regioni e proporre al contempo
l'avviamento di un processo di maggiore responsabilizzazione
delle regioni stesse.
Il fondo si dovrebbe formare, per una sua parte da risorse
dello Stato, per l'altra da risorse delle regioni e da altri
contributi elargiti da privati, in una duplice logica di
sostegno e di incentivazione che veda impegnate,
sinergicamente, forze pubbliche e forze private e sposti
l'attenzione sulle moderne forme di mecenatismo. Una parte
della somma del fondo, proveniente dallo Stato, è suddivisa in
parti eguali fra tutte le regioni. Infatti anche alla luce dei
criteri sopra espressi, riteniamo che i beni culturali
abbiano, in linea di principio, pari dignità, al di là che si
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debba poi distinguere (l'altra parte della somma è divisa
secondo parametri riferiti alla consistenza del patrimonio)
tra regioni a più alta e a più bassa densità di beni presenti,
e beni di maggiore o minore prestigio e fama.
A supporto degli organi regionali competenti e per le
finalità che la legge si prefigge, si è prospettata
l'istituzione di una commissione tecnica e scientifica in cui
operano soprintendenti, direttori di musei, esperti, operatori
qualificati nel settore dei beni culturali e che si
costituisce come figura e momento di collaborazione tra Stato
e regione. In questa logica essa, da una parte, può fornire
alla regione suggerimenti per esaminare e valutare scelte,
indirizzi, priorità di interventi che si volessero programmare
ed essere di supporto per impostare e pianificare una più
generale linea di politica culturale. Essa inoltre può
proporre criteri e metodologie aggiornate di formazione del
personale addetto al settore dei beni culturali.
In sostituzione del Comitato regionale per i beni
culturali previsto dall'articolo 35 del decreto del Presidente
della Repubblica 3 dicembre 1975, n. 805, la nuova commissione
tecnica viene costituita per intervenire concretamente nel
dialogo fra organismi periferici dello Stato, cui era
precedentemente demandata ogni decisione sui beni culturali e
gli enti locali.
Essa possiede pertanto una forte caratterizzazione
scientifica data dalla presenza dei soprintendenti che, oltre
ad essere i testimoni nella regione della responsabilità del
Ministro per i beni culturali e ambientali, quindi dello
Stato, sono tuttora le strutture operative su cui contare.
La presenza del direttore di uno dei musei locali (certi
musei comunali, in alcune nostre città anche di media
grandezza sono prestigiosi e hanno una grande rilevanza
artistica) vuole sottolineare la pari dignità e capacità
decisionale di figure così significative per quanto riguarda
la responsabilità della tutela dei beni culturali.
Gli esperti poi, che sono presenti in commissione solo per
i casi di loro competenza, servono a "coprire" i settori di
intervento specifici, relativi a discipline o a materie di
studio (come quelle recentemente riconosciute come le scienze
archeometriche, tecnologie dei multi media, eccetera) che non
fanno necessariamente parte della preparazione di
soprintendenti o di direttori di musei. Queste figure che
vengono dal mondo accademico della ricerca ma che possono
appartenere anche a quello della libera professione, dovranno
essere al corrente di quanto accade nel mondo dell'arte, della
valutazione delle opere, ad esempio, cosa di cui nel settore
pubblico non ci si è mai occupati.
A loro viene richiesta la consulenza su settori ancora
oggi poco considerati dal nostro sistema di tutela dei beni
culturali, come l'arte contemporanea o il settore delle nuove
tecnologie dell'immagine (cinema, nastro magnetico sonoro e
visivo, floppy disk, eccetera) che avranno sempre
maggior spazio in futuro, come è già avvenuto in tutti gli
altri Paesi occidentali.
Abbiamo voluto, inoltre, accogliere nella commissione la
voce delle associazioni di volontariato presenti sul
territorio e riconosciute dallo Stato sia perché esse
rappresentano la volontà comunemente diffusa, popolare, di
operativa tutela dei beni culturali, sia perché esse
favoriscono in concreto, la fruizione del patrimonio artistico
e storico ed operano una funzione assai efficace di
avvicinamento e coinvolgimento del pubblico nella vita dei
musei. Inoltre non si deve sottovalutare l'attenzione che gli
organismi internazionali prestano a queste forme di
intervento, prezioso per il suo valore civile, e alle
associazioni di volontari che contano nel mondo centinaia di
migliaia di aderenti.
La commissione tecnica, oltre a un ruolo regionale, svolge
un ruolo di più ampio respiro in ordine al principio della
tutela che compete alla Repubblica nel suo insieme e in ogni
sua parte.
Essa rappresenta, in particolare, un momento di
connessione e di equilibrio tra il mondo dei beni da tutelare
e il mondo della finanza pubblica e privata a cui si richiede
un concreto atteggiamento di disponibilità a promuovere, con
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il necessario supporto finanziario, l'incremento delle risorse
pubbliche a favore del patrimonio.
Si passa, con questo argomento, alla parte più tecnica
della presente proposta di legge, che prevede, coinvolgendo
espressamente nella politica di tutela del patrimonio i
Ministeri finanziari, del bilancio e della programmazione
economica e del tesoro, agevolazioni fiscali che riguardano
interventi di manutenzione e conservazione di beni vincolati
(articolo 9), contenuti redditi catastali per gli immobili
notificati (articolo 8), la deducibilità dal reddito delle
erogazioni liberali (articolo 10), il pagamento di imposte
mediante cessione di beni (articoli 11 e 12), agevolazioni
fiscali per l'importazione di beni culturali che siano
considerati parte integrante del patrimonio nazionale
(articolo 15), agevolazioni procedurali per atti di donazione
in denaro e in beni a favore dello Stato, delle regioni e di
enti pubblici (articolo 13). In particolare, per quanto
concerne l'articolo 12 che prevede la cessione temporanea di
opere d'arte a musei pubblici in pagamento parziale o totale
di imposte dirette, precisiamo che, per le opere d'arte non
vincolate o di autori viventi, abbiamo voluto considerare un
"regime di prestito" particolare: la deducibilità dall'imposta
IRPEF o IRPEG è prevista, per i soggetti proprietari dei beni
ceduti temporaneamente, per la metà degli anni della effettiva
cessione. Si intende, con questa misura, tenere conto della
stabilizzazione o della eventuale crescita di valore che
un'opera d'arte contemporanea, a differenza di quelle
storicamente e artisticamente più consolidate, può acquisire
proprio in virtù del riconoscimento che le viene fornito
dall'esposizione stessa in una galleria o in un museo
pubblici.
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