| Onorevoli Colleghi! - La nostra Costituzione annovera
tra i suoi principi fondamentali il riconoscimento delle
autonomie locali come dati costitutivi della Repubblica, tanto
che così prefigura la trasformazione dello Stato di diritto
accentrato in Stato sociale delle autonomie.
Infatti, l'articolo 5 della Costituzione dispone che "la
Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le
autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato
il più ampio decentramento amministrativo; adegua i princìpi
ed i metodi della sua legislazione alle esigenze
dell'autonomia e del decentramento".
Tale caratterizzazione autonomistica sancita nella
Costituzione ha poi trovato conferma anche in sede europea,
perché le autonomie locali assicurano "il diritto e la
capacità effettiva delle collettività locali di disciplinare e
gestire, nell'ambito della legge, sotto la propria
responsabilità e a favore delle proprie popolazioni, una parte
importante delle funzioni pubbliche" (articolo 3.1 della Carta
europea delle autonomie locali).
Una vera e propria autonomia non è stata neppure avviata
nonostante la emanazione della legge generale 8 giugno 1990,
n. 142, recante il cosiddetto ordinamento delle autonomie
locali, per cui occorre provvedervi con la massima urgenza in
modo da dare luogo ad una vera rifondazione democratica della
nostra Repubblica attivando tutte le risorse esistenti, a
cominciare dalle autonomie locali, per trasformarla in
Repubblica federale.
Per quanto contenuto nel precetto di cui al riportato
articolo 5, la innovazione indispensabile dell'ordinamento
costituzionale è costituita dalla assunzione del principio di
sussidiarietà inteso nel senso che i livelli istituzionali più
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alti hanno diritto di intervento solo quando quelli di governo
del territorio, più vicini ai cittadini, non riescono,
attraverso le loro competenze, a soddisfare le esigenze delle
comunità, come già si trova dichiarato nel Trattato di
Maastricht del 1992.
Infatti, all'articolo 3b del trattato istituito della
Comunità europea, introdotto a Maastricht, è scritto che "nei
settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità
interviene secondo il principio di sussidiarietà, soltanto se
e nella misura in cui, gli obiettivi della azione prevista non
possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri
e, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in
questione, possono essere realizzati meglio a livello
comunitario".
Sulla base di questi nuovi princìpi e prospettive deve
essere realizzato un modello nuovo dei rapporti
Stato-regioni-enti locali, in posizione e funzione di
collaborazione e cooperazione.
E questo perché le dinamiche del cambiamento, la necessità
di riforma della "forma dello Stato" e le esigenze relative
hanno ricevuto in questo momento storico una brusca
accelerazione derivante dalla comprensenza di alcune grandi
emergenze nazionali, quali, in particolare, quella economica e
finanziaria, quella politica e quella giudiziaria.
All'accelerazione dei fattori di crisi non sono seguiti
conseguenti e coerenti interventi modificativi
dell'ordinamento giuridico e dell'organizzazione dello Stato
tali da adeguare la struttura pubblica alla effettiva velocità
di evoluzione dei fenomeni politici, sociali ed economici.
Il dibattito politico si è prevalentemente incentrato in
una serie di discussioni di interventi che rispetto alle reali
esigenze di cambiamento hanno dimostrato una sostanziale
sterilità.
Ma ancor di più il dibattito sulle tematiche specifiche si
è articolato con discussioni caotiche sugli scenari che si
aprono per il nostro Paese. E' però proprio nelle fasi di
grande rinnovamento che bisogna conservare la lucidità e saper
coniugare le risposte alle emergenze con le grandi opzioni
strategiche.
La prospettiva neo-regionalistica e federalista
rappresenta in questa fase un indubbio, se non l'unico, modo
per affrontare le difficoltà italiane.
Ciò specificatamente per quanto riguarda l'autonomia
finanziaria che del buon governo è la premessa ineludibile,
strada obbligata per riconciliare i cittadini con la funzione
pubblica dando a quest'ultima l'efficienza e la trasparenza
che il centralismo non ha saputo garantire. Una decisa
iniziativa in tali direzioni appare condizione imprescindibile
anche per dare più forza ai sistemi economici e territoriali
italiani, rendendoli più competitivi in Europa.
La competizione, infatti, si è spostata dal livello
dell'impresa a quello delle regioni economiche, dei sistemi
territoriali, delle città. Di conseguenza il compito di
esprimere una vitale imprenditorialità, presupposto per un
efficace rilancio occupazionale e per una effettiva
solidarietà da non confondersi con l'assistenzialismo, spetta
ormai a istituzioni diverse da quelle dello Stato
centralista.
Di qui la necessità di avere anche in Italia istituzioni
regionali in grado di esercitare un ruolo forte ed autonomo
nel governo dei fenomeni economici e sociali, per mezzo di
adeguati strumenti legislativi, operativi e finanziari.
Il processo di revisione istituzionale non si può limitare
solo alla forma dello Stato.
Deve necessariamente coinvolgere il problema della
formazione del Governo e della Presidenza della Repubblica.
Il nostro Paese ha bisogno di un assetto costituzionale
che favorisca la formazione di governi stabili tali da
assumersi effettivamente le responsabilità dell'esecutivo,
svincolato dalla tutela partitocratica.
Va da sé che occorre ridisegnare un modello istituzionale
che definisca tutte le questioni aperte, il presidenzialismo,
il federalismo, le funzioni delle Assemblee parlamentari, la
magistratura.
La proposta federalistica viene presentata, quindi, ben
lungi da discostarsi o da confliggere con le tendenze che si
stanno evidenziando nel dibattito politico in corso; si
inserisce anzi armonicamente nella logica presidenzialista nel
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momento in cui si deve ritenere il federalismo come elemento
equilibratore e bilanciatore del potere presidenziale, come
freno a tentazioni autoritarie del presidenzialismo.
La diffusione territoriale del potere fra più soggetti
diventa elemento che concorre, in modo determinante, a fornire
le garanzie democratiche.
Anche il problema della formazione delle leggi federali
rimane aperto. In questo caso il dibattito e il confronto non
ha prodotto ipotesi definitive. E' chiaro che sia la doppia
lettura legislativa, sia la "Camera delle regioni" rimangono
problemi aperti, nella loro concreta forma di attuazione.
In ogni caso la proposta federalista è destinata ad
accelerare il processo di definizione del ridisegno
istituzionale, come conseguenza anche del processo di
integrazione europea e di esperienze storiche, oramai
decisive.
La presente proposta federalista quindi fornisce una prima
e prioritaria risposta, oramai ineludibile, alla necessità di
costruire un nuovo assetto costituzionale.
A tal fine si provvederà ad altre specifiche iniziative
legislative costituzionali, in corso di definizione, da parte
dei medesimi proponenti della presente proposta di legge.
Princìpi ispiratori della presente proposta di legge
costituzionale, che in parte riprende una precedente
iniziativa legislativa del consiglio regionale del Veneto,
sono:
1. - Il federalismo mediante l'autogoverno delle
regioni.
L'aspirazione ad avere uno Stato centrato sull'autogoverno
e sulla valorizzazione delle autonomie e dei poteri locali non
appartiene soltanto ad una tradizione minoritaria del pensiero
risorgimentale. Al contrario è presente proprio nella
tradizione risorgimentale vincente, nel pensiero politico di
Cavour e di altri.
Proprio Cavour nel 1860 aveva dichiarato in Senato di
"volere riforme che realizzassero una maggiore libertà di
azione dei territori e delle forze sociali", o come egli si
esprimeva, "la scentralizzazione".
Innumerevoli sono poi i riferimenti storici delle varie
culture politiche che si sono pronunciate a favore di un
deciso autogoverno regionale con processi innovativi della
legislazione e della forma statale che prevedessero
l'effettivo decentramento territoriale con il superamento del
centralismo statale.
A distanza di 135 anni queste aspirazioni non si sono
ancora concretizzate. La possibilità di autogovernarsi offre
motivi di emancipazione e di crescita a tutte le regioni
italiane, specificatamente a quelle economicamente più deboli,
particolarmente a quelle meridionali. L'opzione federalista,
poi, non è affatto in contraddizione col mantenimento di un
forte sentimento di unità e di identità nazionale. Come ben
dimostrano le esperienze della Germania e degli Stati Uniti
d'America è piuttosto un altro modo, oggi certamente più
efficiente e moderno, di organizzare lo Stato. E' certamente
un modo, forse più idoneo, di dare risposta alle esigenze di
cambiamento, alle aspirazioni della gente ed alla necessità di
allineare il Paese istituzionale a quello reale.
Nasce quindi uno Stato federale costruito sulle regioni,
sulle province e sui comuni.
2. - Competenze esclusive.
L'attribuzione della potestà legislativa alle regioni deve
procedere sulla strada della competenza esclusiva,
abbandonando l'opzione delle competenze concorrenti.
In particolare l'individuazione di un elenco specifico di
materie che rimangono in capo allo Stato federale con
l'attribuzione delle competenze rimanenti alle regioni, è la
strada che si deve seguire con decisione.
La netta separazione delle competenze legislative dello
Stato federale da quelle delle regioni, adottando il criterio
della residualità, appare la garanzia che l'autogoverno
diventi effettivamente la forma di riorganizzazione dello
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Stato federale a salvaguardia dal rischio dell'ingenerarsi di
pericolose interferenze che potrebbero vanificare il principio
dell'autogoverno regionale nelle materie specifiche.
La necessità di azioni coordinate a livello nazionale può
essere attuata mediante la fissazione dei principi
fondamentali con leggi dello Stato federale, caso per caso,
fermo restando che le leggi statali in materia non propria
devono valere nei confronti delle regioni e non nei confronti
del cittadino.
3. - Federalismo fiscale.
La nuova regione e le nuove autonomie locali devono essere
finanziariamente autonome per rappresentare un credibile
progetto innovativo.
Questo è un obiettivo irrinunciabile da perseguire
rompendo decisamente con il passato e abbandonando le vecchie
logiche di trasferimento di risorse che hanno portato, e non
soltanto nel Mezzogiorno, a scelte non eque, poco efficienti e
con sostanziale dispersione delle risorse stesse.
Questo non deve significare la rinuncia al principio
fondamentale della solidarietà delle regioni più ricche verso
quelle più povere, né alla rinuncia del ruolo dello Stato
nella gestione di quelle politiche di trasferimento che ancora
occorrono.
Tutto ciò significa solo restituire maggiore equità ed
efficienza alla spesa pubblica responsabilizzando le regioni e
le autonomie locali sull'obiettivo dell'autosufficienza
attraverso opportuni meccanismi finanziari che siano più a
contatto con il cittadino, sia in relazione alla domanda di
spesa che al controllo della stessa.
Fondo di solidarietà per le aree deboli, autonomia del
prelievo fiscale, trasferimento da parte delle regioni delle
risorse finanziarie occorrenti al funzionamento dello Stato
federale, individuazione di limiti massimi di prelievo fiscale
e tributario, ed infine, definizione di un quadro di beni
primari da sottoporre ad esenzione fiscale (ad esempio, la
prima casa), sono gli strumenti cardine della proposta di una
fiscalità a modello federalista decentrato.
Ovviamente in questo quadro il riordino con legge
ordinaria della normativa tributaria e fiscale è un
adempimento ineludibile.
Il progetto di legge prevede il rovesciamento, divenuto
ormai ineludibile, dell'attuale criterio di ripartizione delle
competenze, con l'attribuzione alle regioni della potestà
legislativa in ogni materia non riservata allo Stato federale,
per perseguire i seguenti ulteriori obiettivi:
a) Migliore definizione delle materie di competenza
statale.
Pur consapevoli dell'aleatorietà intrinseca di ogni
definizione e circoscrizione di materie, si è inteso evitare
ogni troppo facile sovrapposizione, così come l'attribuzione
allo Stato federale di materie potenzialmente
omnicomprensive.
Inoltre, là dove è apparso necessario individuare le
competenze statali sulla base dell'"interesse nazionale"
(introducendo quindi un criterio di intrinseca politicità), si
è previsto del pari che la relativa competenza sia svolta in
accordo e con la partecipazione regionale.
Le cosiddette "clausole flessibili", pertanto, non
dovrebbero giocare ad esclusivo vantaggio della normazione
statale.
Dalla massiccia diffusione del potere si evince la natura
del federalismo che viene proposto.
b) Definizione del carattere e dell'efficacia delle leggi
organiche.
A questa nuova categoria di leggi statali è stata data una
caratterizzazione più precisa e sostanziale.
Le forme di tale partecipazione delle regioni alla
formazione di tali leggi non sono state definite per non
chiudere la porta alla Camera delle regioni, opzione sulla
quale non si è ancora approfondito adeguatamente.
Dal punto di vista sostanziale, si è previsto che le leggi
organiche hanno valore vincolante per le sole regioni e non
per i cittadini.
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Ciò differenzia nettamente le leggi organiche dalle
attuali "leggi cornice", che, com'è noto, sono ritenute in
grado di abrogare e di sostituirsi esse stesse alla
legislazione regionale che se ne discosti. Poiché quindi lo
Stato non può realizzare direttamente i fini che la
legislazione organica si prefigge, ne dovrebbe seguire la
pratica necessità che le leggi organiche siano approvate col
consenso delle Regioni, la cui contrarietà ai dettami delle
leggi stesse si potrebbe altrimenti tradurre in forme di
inattuazione sostanziale pressoché impossibili da reprimere e
ancor di più da arginare.
Dovrebbe del pari essere scongiurato - o comunque limitato
- il pericolo che la legge organica si spinga a dettare una
disciplina di dettaglio anziché di principio (ciò che
frequentemente si verifica oggi nelle cosiddette "leggi
cornice"), fenomeno che è almeno in parte legato proprio alla
diretta operatività dell'attuale legge quadro nell'ambito
intersubbiettivo.
Con tutto questo, non possiamo certo sostenere che le
perplessità concernenti la possibile invasione statale
dell'ambito riservato alla competenza legislativa concorrente
delle regioni possano dirsi definitivamente fugate.
Anche in tale prospettiva si è voluto, pertanto,
sottolineare ulteriormente la mera eventualità, e non la
necessità nell'approvazione delle leggi organiche, in difetto
delle quali la legislazione regionale è soggetta soltanto ai
dettami della Costituzione e delle leggi costituzionali (non è
sembrato opportuno rifarsi ai limiti in atto vigenti per la
cosiddetta "potestà legislativa esclusiva" delle regioni a
statuto speciale, che hanno dato una pessima prova).
Inoltre, le leggi organiche non possono esser emanate in
ogni materia di competenza legislativa regionale, ma soltanto
per disciplinare i princìpi fondamentali delle funzioni che
pongono esigenze unitarie; ogni qual volta ciò non si
verifichi, pertanto, l'emanazione di leggi organiche verrà a
configurare un'indebita invasione della sfera riservata alla
potestà legislativa regionale.
c) Ridefinizione del sistema dei controlli.
Eliminato il rinvio governativo delle leggi regionali, che
ha consentito al Governo di giocare un ruolo eccessivo nella
formazione della legislazione regionale (è a tutti noto il
fenomeno della cosiddetta "contrattazione" tra Governo e
regioni in ordine alle leggi rinviate), è lasciata al Governo
la sola possibilità di impugnare la legge sottoposta a
controllo davanti alla Corte costituzionale ovvero davanti al
Parlamento (in questa seconda ipotesi, per contrasto con
l'interesse nazionale o con quello di altre regioni).
E' inoltre escluso il carattere preventivo del controllo,
che si esercita su leggi già pubblicate e, almeno
potenzialmente già entate in vigore.
La proposizione dell'impugnativa da parte del Governo non
comporta peraltro l'automatica sospensione della legge
impugnata, ma dovrà esser semmai la Corte, su apposita istanza
cautelare del Governo stesso, a disporre la temporanea
sospensione dell'efficacia della legge regionale.
Il controllo sulle leggi delle regioni, insomma, deve
rivestire i caratteri della neutralità e della tecnicità, e
non può più essere un'arma di cui il Governo si serve per fini
strettamente politici.
d) Disciplina del regime transitorio.
Il pesante carico di competenze legislative ed
amministrative, che la riforma trasferisce alle regioni, non
può esser assunto tutto d'un colpo.
E' sembrato necessario, pertanto, prevedere che le nuove
competenze legislative vengano esercitate dalle regioni,
almeno in linea di massima, solo col trasferimento delle
relative funzioni, nonché degli uffici, dei beni e del
personale di cui oggi si avvale lo Stato federale.
Se tuttavia, nel termine di un anno, tale trasferimento
(da disporre con legge statale ordinaria) non dovesse
avvenire, le funzioni legislative verranno egualmente radicate
in capo alle regioni.
e) Presenza regionale in Parlamento.
Resta impregiudicata la questione della creazione della
Camera delle regioni e quella della forma di partecipazione
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regionale all'approvazione delle leggi organiche. Si rinvia a
leggi costituzionali federali la definizione dei modi di
partecipazione delle regioni alla elaborazione ed attuazione
dell'indirizzo politico nazionale.
Potestà amministrativa e finanziaria.
Il rilevante incremento di potestà legislative regionali
comporterà, per il principio del parallelismo (che il testo
predisposto non soltanto mantiene, ma altresì rafforza), un
ancor più cospicuo incremento delle funzioni amministrative
delle regioni.
Di conseguenza, si imporrà una profonda e vasta
riorganizzazione dell'apparato amministrativo statale e
regionale.
Non è ovviamente in sede costituzionale che possono
trovare puntuale disciplina tali complessi fenomeni, per
regolare i quali ci si deve quindi affidare di necessità alle
norme legislative di trasferimento.
Saranno dunque queste ultime a conferire alle regioni il
personale, gli uffici, i beni indispensabili all'espletamento
concreto delle nuove funzioni.
Anche in questo caso, tuttavia, le disposizioni
transitorie si premurano di fissare un termine ultimo per la
emanzione di tali leggi. Si tratta di un termine annuale,
decorso inutilmente il quale gli uffici statali vengono
collocati alla dipendenza funzionale delle regioni (permanendo
quindi a carico dello Stato federale, ma essendo tuttavia
utilizzabili dalla regione per il perseguimento dei suoi
fini).
Per evitare che il trasferimento delle funzioni avvenga
prima della sistemazione del quadro finanziario regionale -
ciò che, in concreto, potrebbe determinare la paralisi
dell'apparato amministrativo delle regioni - è peraltro
prevista una preventiva verifica dell'equilibrio finanziario
di ogni singola regione, verifica affidata alla Commissione
per le questioni regionali, costituita - come si è detto - con
il concorso paritario delle stesse regioni.
La determinazione delle modalità di svolgimento delle
nuove funzioni regionali è ovviamente affidata, almeno in
linea di massima, alle stesse regioni.
Il testo di riforma si preoccupa soltanto di fissare al
riguardo alcuni princìpi, tra i quali, in particolare, quello
per cui le funzioni stesse sono organizzate essenzialmente
attraverso gli enti locali, salvo quelle che attengano ad
esigenze di carattere unitario, quindi una
costituzionalizzazione del principio dettato dall'articolo 3,
comma 1, della legge 8 giugno 1990, n. 142, che viene inoltre
meglio chiarito.
A tal proposito, il progetto di riforma indica quindi con
chiarezza che tra regioni ed enti locali il rapporto deve
essere ispirato alla collaborazione, e non - come è troppo
spesso accaduto finora - alla contrapposizione reciproca.
Del resto, una volta che le regioni si siano sostituite
allo Stato nello svolgimento della maggior parte delle
funzioni amministrative, la conservazione di un rapporto
diretto tra lo Stato e gli enti autonomi non avrebbe più senso
(posto che a tutt'oggi lo abbia); gli articoli 128 e 129, nel
testo del progetto, attribuiscono pertanto alle regioni il
compito di disciplinare l'assetto di comuni, province ed altri
enti locali, fermo restando, ovviamente, il principio
d'autonomia sancito dall'articolo 5 della Carta
costituzionale.
Il controllo sugli atti amministrativi regionali è rimesso
- lo si diceva - alla disciplina statutaria di ogni singola
regione.
Si è ritenuto, tuttavia, di dover prevedere un ampliamento
dei soggetti legittimati ad impugnare gli atti stessi in via
giurisdizionale.
Oltre ai titolari di interessi legittimi (cui la
legittimazione al ricorso è garantita dall'articolo 24 della
Costituzione), si è ritenuto così di ammettere al ricorso
anche gli attori popolari, le formazioni sociali, un certo
numero di consiglieri regionali, e soprattutto il Commissario
del Governo (entro trenta giorni dalla comunicazione dell'atto
regionale).
Quest'ultima statuizione mira evidentemente a compensare
la sottrazione dei poteri di controllo oggi spettanti alla
apposita Commissione. Le regioni non hanno infatti alcun
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interesse a render intangibili o insindacabili i propri atti,
purché la verifica sia fatta da autorità realmente
indipendenti, e non divenga uno strumento di pressione e di
compressione dell'autonomia. Massima trasparenza, dunque, e
massima apertura del governo regionale verso l'esterno, ma un
fermo rifiuto verso interventi di controllo che si possano
troppo facilmente piegare a finalità di indirizzo politico
dell'attività amministrativa delle regioni.
Un potere sostitutivo del Governo è infine previsto
(articolo 118, sesto comma), quando gli organi regionali non
adempiano obblighi internazionali ovvero quando la loro
inerzia comporta grave pregiudizio ad interessi nazionali.
Strettamente legata al problema di un'autentica riforma
regionalista, la questione dell'autonomia finanziaria è
affrontata dal nuovo articolo 119.
Questo attribuisce alle regioni sia l'autonomia
finanziaria sia la potestà di emanare tributi propri.
Quote del gettito dei tributi erariali riscossi nelle
regioni sono peraltro attribuite alle regioni stesse, che non
devono dunque far fronte alle proprie necessità esclusivamente
(o prevalentemente) tramite l'esazione di tributi nei
confronti della popolazione regionale. Le leggi statali che
determinino nuovi oneri a carico delle regioni sono pertanto
tenute ad adeguarne le entrate, in modo da evitare la
creazione di effetti squilibranti sulla finanza regionale.
Infine, la tuttora viva realtà delle aree depresse del
nostro Paese ha consigliato di mantenere in vita la previsione
di interventi finanziari aggiuntivi, che lo Stato federale
dispone al fine di porre riparo alle diseguaglianze
economiche, d'intesa con le regioni interessate.
Forma di governo regionale.
La nuova centralità delle regioni impone un adeguamento
del loro assetto istituzionale, disegnato dalla Carta
costituzionale in considerazione di un ruolo di tali enti ben
più modesto di quello futuro.
Nel comporre questo nuovo assetto si deve naturalmente
affidare un ruolo adeguato alla potestà statutaria, che va
giustamente rivalutata, come espressione massima
dell'autonomia regionale.
Ad essa, quindi, sono rimesse scelte di estremo rilievo in
ordine all'organizzazione regionale (il sistema di elezione
dei componenti l'assemblea regionale, del Presidente del
Governo e dell'Assemblea regionale, i princìpi sul
funzionamento e le attribuzioni degli organi di governo con la
possibilità di far luogo alla nomina dei cosiddetti "assessori
esterni", sull'ordinamento degli uffici, sul procedimento
legislativo regionale, sui controlli sull'amministrazione
regionale, eccetera).
Si è disciplinata del pari la formazione dello statuto,
prevedendo che esso, deliberato dall'assemblea regionale a
maggioranza assoluta dei suoi componenti, venga quindi
approvato con legge organica dal Parlamento. La fonte
statutaria, pertanto, assume una veste doppiamente rinforzata
sotto l'aspetto formale, che la colloca su un piano del tutto
peculiare nella gerarchia delle fonti.
Si è mantenuta, infine, la previsione relativa allo
scioglimento dell'assemblea nel caso in cui la medesima non
sia in condizione di funzionare.
Attività di rilievo internazionale delle regioni.
Il nuovo articolo 118, nel dettare i princìpi relativi
all'amministrazione regionale, prevede anche che le regioni
possano:
a) sulla base di una legge organica svolgere
attività di rilievo internazionale e stipulare convenzioni con
le corrispondenti entità territoriali di altri Stati;
b) dare immediata e diretta attuazione alle
direttive comunitarie.
Se la legge organica di cui al punto a) non viene
emanata nel termine di un anno dall'entrata in vigore della
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riforma, le regioni possono egualmente svolgere le attività
ivi contemplate, nel rispetto della Costituzione e delle leggi
costituzionali.
Si potrà realizzare, in tal modo, un'incisiva presenza
delle regioni in campo internazionale, aprendo quindi alle
regioni stesse ampie prospettive d'azione anche al di fuori
dei confini nazionali.
Questa è peraltro un'esigenza ormai integralmente recepita
in sede comunitaria, come dimostrano i recenti accordi di
Maastricht, dei cui risultati si è pure tenuto conto nel testo
di riforma (articolo 118 quarto comma).
Regioni ad autonomia speciale.
Nell'intento di non appiattire la specialità sul modello
ordinario, e di non travolgere peraltro le specificità che le
regioni ad autonomia differenziata reciprocamente presentano,
è sembrato opportuno operare su tre direttive:
a) confermare che lo statuto d'autonomia
attribuito alle regioni ordinarie dalla riforma vale fin
d'ora, in forma potenziata, anche per le regioni speciali;
b) prevedere una fase neo-statutaria, in cui le
ulteriori e maggiori forme d'autonomia da riservare alle
regioni speciali vengano definite attraverso la partecipazione
paritaria delle assemblee legislative regionali. Si rivendica
pertanto una potestà statutaria al momento negata (lo statuto
speciale è infatti del tutto eteronomo);
c) nella fase transitoria dai vecchi ai nuovi
statuti (prevedibilmente non breve), confermare e rafforzare
l'autonomia già riconosciuta dalle norme statutarie vigenti,
da applicare in quanto più favorevoli alle autonomie
differenziate.
In particolare, ciò implica la necessità di:
1) affermare chiaramente che le competenze attribuite
alle regioni dalla riforma debbono intendersi immediatamente
conferite alle regioni a statuto speciale.
Per non privare peraltro queste ultime della loro
connotazione particolare in attesa della formazione dei nuovi
statuti (con le intuibili conseguenze in ordine ai tempi di
approvazione di questi ultimi, ed alla stessa maturazione
della necessaria volontà politica in seno al Parlamento
nazionale), appare necessario prevedere fin d'ora che:
tutte le competenze legislative attribuite alle
regioni sono svolte dalle regioni a statuto speciale in regime
di esclusività;
tale regime implica la sottoposizione delle leggi
regionali speciali al solo limite del rispetto delle norme di
rango costituzionale;
sono fatte salve le norme statutarie speciali che
conferiscono talune di dette competenze alle province autonome
di Trento e di Bolzano;
2) modificare l'articolo 116 della Carta, prevedendo per
lo statuto speciale che venga approvata una particolare
procedura di revisione costituzionale modellata in termini
analoghi a quelli previsti per la formazione degli statuti
ordinari;
3) se la riforma andrà in porto, i più gravi problemi si
porranno, per le regioni speciali, nella fase transitoria
precedente la formazione dei nuovi statuti.
Le norme transitorie proposte intendono ovviare ad almeno
alcuni dei prevedibili inconvenienti.
Il criterio cui sembra opportuno ispirarsi è quello del
massimo favore per le autonomie differenziate, nel senso che
la disciplina statutaria vigente continua ad applicarsi se ed
in quanto conferisce alle regioni speciali più ampie potestà
rispetto allo statuto d'ordinaria autonomia, mentre viene
travolta e sostituita da quest'ultimo in caso contrario.
Poiché tuttavia valutazioni di questo tipo sono
necessariamente opinabili ed aleatorie, non sarebbe
inopportuno che, ove possibile, il progetto di legge
costituzionale indicasse già almeno alcune norme statutarie
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speciali che si vogliono mantenere in vita (alla loro
individuazione dovrebbe ovviamente provvedere ogni singola
assemblea legislativa delle cinque regioni interessate).
Resta comunque fermo il generale potenziamento della
potestà legislativa regionale.".
Potestà legislativa regionale.
Sotto questo profilo sono assolutamente rilevanti le
disposizioni degli articoli 70 e 117 sulla distinzione di
funzioni legislative statali e regionali, compreso il tipo di
forza delle leggi.
L'articolo 119, nella nuova formulazione, disciplina la
autonomia finanziaria delle regioni con la previsione della
creazione di un fondo per l'adempimento concreto di doveri
inderogabili di solidarietà economica e sociale.
Completano il quadro della struttura regionale i precetti
contenuti negli articoli modificati 121, 122, 123, 124, 125,
126, 127 e 128.
I comuni e le province.
L'articolo 129 conferma e concretizza, attraverso funzioni
proprie regionali, l'autonomia statutaria dei due enti
infraregionali, mentre il successivo articolo 130 viene
abrogato.
Nell'ottica della costruzione di uno Stato federale
saranno le regioni che decideranno se, o come, costruire il
sistema del controllo preventivo sugli atti delle province e
dei comuni.
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