| Onorevoli Colleghi! - La prassi della reiterazione dei
decreti-legge ha assunto negli ultimi anni dimensioni talmente
preoccupanti da rendere ormai indilazionabile una riforma
dell'articolo 77 della Costituzione che riaffidi alla
decretazione d'urgenza un ruolo compatibile con la titolarità
della funzione legislativa in capo alle Camere. All'uso
abnorme dei decreti-legge potrà davvero porsi rimedio soltanto
con un'organica revisione costituzionale che conferisca al
Governo una più incisiva potestà regolamentare e maggiori
poteri all'interno del procedimento legislativo ordinario.
Nella fase attuale, tuttavia, non è più rinviabile una
generale riconsiderazione dell'istituto del decreto-legge, che
valga anzitutto a sanzionare gli abusi, specie dopo i recenti
interventi della Corte costituzionale e le sollecitazioni che
da essa sono pervenute al Parlamento, implicitamente ritenuto
responsabile, al pari del Governo, del fenomeno della
proliferazione dei decreti-legge.
In particolare, si propone di introdurre nel testo
dell'articolo 77 della Costituzione un elenco tassativo delle
materie sulle quali non è consentito intervenire con
decreto-legge. A tale limite "esterno" di materia si aggiunge,
poi, un limite "interno",
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costituito dalla previsione della
necessaria specificità ed omogeneità del contenuto dei
decreti-legge. Si reputa, dunque, preferibile un'enumerazione
in negativo delle materie sottratte alla decretazione
d'urgenza, in quanto maggiormente aderente alla natura
dell'istituto, concepito dai costituenti come strumento a
disposizione dell'esecutivo per far fronte a situazioni di
emergenza non determinabili a priori. Va poi
sottolineato che, con riferimento al problema della non
reiterabilità dei decreti-legge non convertiti, la presente
proposta di legge costituzionale si fa carico di approntare un
rimedio al rischio che simile divieto venga facilmente eluso
qualora ai provvedimenti stessi, nuovamente emanati dal
Governo, vengano introdotte delle modificazioni anche soltanto
parziali o marginali, prevedendo che il Governo non possa
rinnovare né riprodurre parzialmente il contenuto di decreti
non convertiti in legge dalle Camere.
Inoltre - a differenza dei progetti di legge presentati
finora in materia - non si accoglie il principio della
inemendabilità assoluta dei decreti-legge, ritenendosi
incomprimibile il potere del legislatore ordinario di
apportare modifiche ai provvedimenti governativi con forza di
legge, purché, però, gli emendamenti riguardino strettamente
la materia oggetto del decreto. E' prevista, poi, una
costituzionalizzazione del potere delle Camere (attualmente
disciplinato dai regolamenti parlamentari: articoli
96- bis del regolamento della Camera e 78 del regolamento
del Senato) di svolgere il giudizio di ammissibilità dei
decreti-legge, e dei relativi emendamenti, sotto il profilo
della effettiva sussistenza dei presupposti di necessità ed
urgenza e del rispetto dei limiti di materia previsti
dall'articolo 77 della Costituzione. In tal modo si
trasformerebbero le Camere in veri e propri "giudici
parlamentari" della legittimità costituzionale dei
decreti-legge, e si affiderebbe loro un potere da esercitarsi
in posizione dialettica con la Corte costituzionale.
Il tentativo che ispira il presente progetto di riforma
dell'articolo 77 della Costituzione è, in altre parole, quello
di conservare in capo alle Camere il potere di valutare
l'effettiva ricorrenza dei requisiti di costituzionalità dei
decreti-legge, e di ancorare, nel contempo, tale valutazione a
precisi criteri di legittimità. La proposta presenta,
peraltro, tratti fortemente innovativi rispetto all'attuale
disciplina e agli stessi progetti di riforma finora presentati
i quali, salvo alcune eccezioni, non si preoccupano di
normativizzare i rapporti tra Parlamento e Corte
costituzionale né di prevenirne possibili inasprimenti. E',
così, fatta salva, nella nostra proposta, la possibilità di un
intervento sanzionatorio della Corte costituzionale, non
soltanto attraverso le vie ordinarie (giudizio in via
incidentale e in via principale sulle leggi e sugli atti
aventi forza di legge e conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato) ma anche mediante: a) la esplicita
previsione di un accesso diretto alla Corte, entro trenta
giorni dalla pubblicazione del decreto, da parte di ciascuna
Camera - la quale avrebbe, così, la facoltà di instaurare,
qualora lo reputasse opportuno e previa deliberazione a
maggioranza assoluta dei suoi componenti, un dialogo con il
giudice costituzionale in merito alla verifica della
sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza; b)
il riconoscimento a un quinto dei componenti di una Camera del
potere di impugnare la legge di conversione entro cinque
giorni dalla sua definitiva approvazione con esclusivo
riferimento ai limiti dettati dall'articolo 77 della
Costituzione. Questi due strumenti - un ricorso ex ante
da parte di una delle due Camere ed un ricorso ex post
attivabile, entro un breve termine, da parte di una minoranza
parlamentare qualificata - appaiono in grado di apprestare una
sufficiente garanzia alle istanze di mera legittimità
costituzionale dei decreti-legge, condizionando però i
relativi controlli ad una volontà parlamentare che sembra
essere l'unica idonea a conferire, ovvero a negare, il crisma
della legittimità ad atti extra-ordinem del Governo.
Si tratta, evidentemente, di un'operazione difficile, che
richiede un delicato contemperamento di esigenze di
legittimità
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ed esigenze attinenti, invece, al merito dei
rapporti politici tra Parlamento e Governo. In ogni caso, la
chiusura del sistema di controlli così delineato sarebbe
assicurata, ove esso risultasse insufficiente, dagli
interventi della Corte costituzionale. La presente proposta di
legge costituzionale mira, peraltro, a disincentivare
l'intervento della Corte attraverso la configurazione di una
verifica parlamentare condotta alla stregua di criteri di
legittimità puntualmente definiti nell'articolo 77 della
Costituzione e tale, quindi, da far apparire necessario un
sindacato della Corte soltanto quale extrema ratio,
direttamente attivabile su iniziativa di istanze parlamentari
interessate a che il controllo operato dalle Camere sia
sottoposto in via preventiva - o immediatamente successiva -
al vaglio del "giudice delle leggi".
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