| Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
nasce dall'iniziativa, sviluppatasi dal 1989, dell'Assemblea
nazionale permanente, organismo interassociativo che raccoglie
l'adesione di una decina di associazioni nazionali e
regionali, per la sostituzione della legge n. 482 del 1968 e
l'integrazione lavorativa dei disabili. L'Assemblea, ritenendo
che un elemento essenziale per la modifica dell'impostazione
culturale, tecnica e sociale che riguarda i cittadini disabili
sia quello di consentire una corretta valutazione delle loro
possibilità e capacità, ha elaborato un testo di legge che i
parlamentari sottoscrittori del presente disegno di legge
hanno deciso di presentare in Parlamento.
L'attuale legislazione riguardante gli accertamenti di
invalidità, sia legata ad un risarcimento (invalidi per cause
di lavoro, di guerra, per servizio, eccetera) sia legata ad
interventi assistenziali (invalidi civili, sordomuti,
eccetera) sia legata ad un accertamento di idoneità (per i
lavoratori marittimi, per il rilascio di varie patenti di
guida: automobilistica, aerea, eccetera), ha ereditato
l'impostazione teorica scaturita dopo la prima guerra
mondiale, in Italia e all'estero.
In Italia, dopo l'unità, il problema del trattamento delle
persone colpite da minorazioni fisiche, psichiche e/o
sensoriali era stato delegato quasi totalmente ad istituzioni
religiose private, le cosiddette IPAB (istituti pubblici di
assistenza e beneficenza). Solo dopo la prima guerra mondiale
il gran numero di invalidi colpiti da minorazioni durante la
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guerra pose il problema di un intervento dello Stato. Una
prima risposta affrontò il problema dal punto di vista del
risarcimento del danno: legge 11 marzo 1926, n. 416, e
successive modificazioni; legge 10 agosto 1950, n. 648, e
successive modificazioni; testo unico delle norme in materia
di pensioni di guerra, approvato con decreto del Presidente
della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915, e successive
modificazioni; legge 6 ottobre 1986, n. 656, e successive
modificazioni, solo per citare alcune normative più
significative. Avendo il militare o l'impiegato pubblico
(unici titolari del beneficio) subìto una minorazione durante
un servizio prestato allo Stato o alla Patria, doveva ricevere
un risarcimento commisurato alla gravità della lesione
anatomica accertata. Furono così elaborate le prime tabelle di
valutazioni percentuali del danno anatomico subìto, legate a
lesioni ed infermità che davano diritto a pensione vitalizia o
ad assegno temporaneo: veniva quindi introdotta per la prima
volta una categorializzazione degli aventi diritto non basata
sul tipo di minorazione funzionale. Inoltre, l'elenco delle
minorazioni era esclusivamente medico e serviva ad individuare
quale parte del corpo umano fosse stata lesa, prevedendo un
risarcimento monetario equivalente al danno. In tal modo
veniva sancita l'impostazione teorica di spezzettare il corpo
umano in tante parti, perdendo di vista l'intero individuo e
cancellando il problema delle sue capacità funzionali, dal
momento che era presa in considerazione solo la sua
"malattia". Questa visione portò, come conseguenza
"scientifica", alla possibilità di definire astrattamente la
capacità ottimale del corpo umano come capacità dell'uomo
astratto di essere al 100 per cento delle proprie capacità
lavorative. Ogni lesione anatomica accertata, dunque, veniva
definita in termini percentuali. Quale funzione avesse
l'organo colpito in rapporto a tutta la persona veniva
completamente trascurato. Questa impostazione venne seguita
successivamente anche per gli infortuni sul lavoro (regio
decreto 17 agosto 1935, n. 1765, e successive modificazioni):
si basava anch'essa sullo spezzettamento del corpo umano,
sulla percentualizzazione delle capacità di lavoro, sul
risarcimento di un danno anatomico-funzionale e sulla
creazione di una nuova categoria di beneficiari, gli invalidi
del lavoro. In seguito l'elenco delle categorie beneficiarie
si estese, ma sempre seguendo un criterio di individuazione
basato sulla causa che produceva la minorazione. Si
dimenticava dunque la reale gravità funzionale del danno
accertato. Nacquero così gli invalidi civili di guerra, gli
equiparati (per esempio, le vittime del terrorismo), eccetera.
Ogni postulante che voleva essere riconosciuto beneficiario di
una provvidenza assegnata ad una determinata categoria veniva
sottoposto ad un accertamento di invalidità da parte di
commissioni diverse che utilizzavano criteri di valutazione
diversi, più o meno rigorosi. Qui nacquero le prime disparità
di benefìci: a parità di minorazioni venivano erogate
provvidenze diverse a seconda della causa che produceva il
danno. Va aggiunto che la stessa definizione di invalidità, e
quindi di invalido, colpiva l'avente diritto con un marchio
indelebile di incapacità e negatività.
Un secondo filone legislativo da cui derivano gli attuali
criteri di accertamento dell'invalidità si occupò di accertare
l'idoneità allo svolgimento di determinate mansioni lavorative
(ad esempio, l'imbarco per i marittimi) o per particolari
abilità (conseguimento della patente di guida: legge 18 marzo
1988, n. 111, che modificava l'allora vigente testo unico
delle norme sulla circolazione stradale, approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393, e
successive modificazioni; del brevetto di volo: regolamento
per la navigazione aerea, approvato con regio decreto 11
gennaio 1925, n. 356, e successive modificazioni, e decreto
ministeriale del 9 gennaio 1936, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 54 del 5 marzo 1936). Anche in questo caso era
l'elenco "delle infermità e delle imperfezioni" che definiva
l'idoneità alla mansione. Veniva ancora utilizzato un elenco
di patologie o di deficienze fisiche, scambiando un'eventuale
disabilità per gli esiti di una malattia o di un trauma e
ignorando completamente - anche perché all'epoca inesistente -
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il ricorso a soluzioni tecniche (protesi, ortesi, eccetera)
che limitassero il danno.
Classico a tal proposito è l'esempio delle patenti di
guida il cui conseguimento era limitato dalle minorazioni
fisiche codificate nell'articolo 81 del cosiddetto codice
della strada del 1959 piuttosto che da accertate disabilità
alla guida. In questa legislazione si palesò clamorosamente la
confusione esistente tra l'accertamento di una minorazione e
l'accertamento di una disabilità.
L'ultimo intervento legislativo si sviluppò sulla base del
riconoscimento dell'esistenza di persone minorate che non
fossero né invalidi di guerra, né per servizio, né per lavoro.
Si inventò così la categoria degli invalidi civili.
L'impostazione teorica di questa normativa, basata sulla
necessità di un intervento assistenziale a sostegno di fasce
sociali deboli, rafforzato successivamente dalle logiche
connesse a un modello di Stato assistenziale, individuava,
attraverso una percentualizzazione della diminuita capacità
lavorativa, la gravità del danno anatomico e il conseguente
intervento economico (pensione, indennità di accompagnamento,
eccetera). Anche qui si confuse il danno causato da trauma e/o
da malattia (con un ampliamento descrittorio delle patologie a
cui veniva fatta corrispondere una percentuale di diminuita
capacità lavorativa: legge 30 marzo 1971, n. 118, di
conversione del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5, legge 11
febbraio 1980, n. 18, e decreto del Ministro della sanità del
25 luglio 1980, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 282 del
14 ottobre 1980) con la capacità di svolgimento di funzioni e
di attività di lavoro. A questa impostazione sostanzialmente
medicalizzante vennero collegate sia le pratiche di internato
in istituto, sia gli interventi previdenziali e
assistenziali.
Il limite di invalidità al 100 per cento - teoricamente
impossibile, ma praticamente accertato - rappresentò l'assurdo
teorico della percentualizzazione delle patologie, che, con
questa definizione estrema e del tutto priva di significato,
dette effettivamente i numeri. L'accertamento dell'invalidità
così raggiunto sembrava aver conseguito il carattere
scientifico di "oggettività", perdendo però per strada la
corretta valutazione delle reali disabilità della persona
concreta. Questo criterio, basato sulla patologizzazione
dell' handicap e sulla percentualizzazione delle capacità
funzionali, venne purtroppo usato sia per la definizione di
prestazioni mediche (riabilitazione, protesi, ricoveri,
eccetera) sia per l'erogazione di interventi economici
(pensioni, indennità varie, eccetera), sia per l'accertamento
di benefìci sociali (integrazione lavorativa, barriere
architettoniche, eccetera). La confusione così divenne totale.
Il criterio della percentualizzazione - apparentemente
oggettivo - si dimostrò invece funesto: l'impostazione
assistenzialistica alla base dei motivi per cui venivano
richiesti accertamenti di invalidità civile produsse un
accrescimento incontrollato degli aventi diritto alle varie
prestazioni, favorito sia dalla compiacenza
politico-assistenziale delle commissioni mediche e dei
padrinati politici, sia dall'unicità di accesso ai benefìci
della legge consentita dall'unico criterio di accertamento
basato sulle percentuali di invalidità. L'incremento dei falsi
invalidi veniva così causato proprio dalla mancanza di
distinzioni tra le valutazioni per il conseguimento del
diritto a provvidenze sanitarie, economiche e sociali.
Gli interventi legislativi successivi per combattere il
fenomeno dei "falsi invalidi", lungi dall'affrontare il
problema dei criteri di accertamento, si basarono in un primo
momento sul tentativo di ripetere a campione le visite di
accertamento (legge 12 giugno 1984, n. 222); essendo però le
stesse commissioni ad effettuare le visite, e con gli stessi
tabellari percentuali, il provvedimento non sortì alcun esito
significativo. Successivamente si basarono sull'idea di
affidare le competenze di accertamento ad altre commissioni
mediche, ritenute meno influenzabili di quelle delle unità
sanitarie locali (decreto-legge 30 maggio 1988, n. 173,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 luglio 1988, n.
291), creando nella sostanza una grande confusione ed un lungo
blocco delle certificazioni di invalidità. Il mancato
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intervento sui criteri di valutazione degli aventi diritto
vanificò la gran parte di questi interventi di bonifica, il
cui spirito del resto era non tanto quello di valutare
correttamente i disabili, quanto quello di risparmiare sulla
spesa previdenziale e assistenziale.
Pertanto, l'attuale legislazione ha prodotto ambiguità
nell'accertamento dei diritti (previdenziali, assistenziali e
sociali), disparità di trattamento a parità di minorazione
(tra invalidi di guerra, per servizio, del lavoro e invalidi
civili), confusione tra accertamento della minorazione e
accertamento della disabilità, mancanza di un corretto
intervento terapeutico-riabilitativo all'atto dell'emergenza
per la prima volta del problema handicap.
La necessità di modificare gli attuali criteri di
accertamento dell'invalidità è stata evidenziata dalla recente
legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i
diritti delle persone handicappate (legge 5 febbraio 1992, n.
104), che ha introdotto criteri valutativi di tipo qualitativo
(per esempio, la definizione di persona portatrice di
handicap in situazione di gravità), in luogo dei
tradizionali criteri percentuali.
Questi nuovi criteri di accertamento, da cui scaturiscono
diritti e benefìci, anche con implicazioni economiche, entrano
in contraddizione con la precedente legislazione in materia.
Non a caso il decreto-legge 25 giugno 1992, n. 320, poi
decaduto e più volte reiterato, in ultimo con il decreto-legge
27 agosto 1993, n. 324, convertito, con modificazioni, dalla
legge 27 ottobre 1993, n. 423, era stato emanato d'urgenza per
sanare una delle contraddizioni più evidenti relativa alle
certificazioni per l'integrazione scolastica degli alunni
portatori di handicap.
Ad una analisi attenta, la legge n. 104 del 1992 invece di
creare una nuova categoria di disabili - come era avvenuto
fino ad allora ogni volta che si interveniva nell'ambito degli
accertamenti di invalidità - ha recepito l'indicazione, più
volte sostenuta dalle associazioni, di criteri qualitativi di
valutazione. Così, invece di valutare gli aventi diritto sulla
base delle percentuali di invalidità, le persone portatrici di
handicap beneficiarie degli interventi della legge
quadro vengono individuate sulla base delle conseguenze che
una minorazione produce, in quanto "causa di difficoltà di
apprendimento, di relazione o di integrazione lavorativa e
tale da determinare un processo di svantaggio sociale o di
emarginazione" (articolo 3, comma 1), stabilendo, inoltre, il
principio in base al quale "qualora la minorazione, singola o
plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata
all'età, in modo da rendere necessario un intervento
assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera
individuale o in quella di relazione, la situazione assume
connotazione di gravità" (articolo 3, comma 3). Egualmente in
altre disposizioni della legge n. 104 del 1992, come
nell'articolo 19, relativo al lavoro, che, tra l'altro,
recita: "Ai fini dell'avviamento al lavoro, la valutazione
della persona handicappata tiene conto della capacità
lavorativa e relazionale dell'individuo e non solo della
minorazione fisica o psichica", vengono introdotti criteri di
valutazione che vanno ben al di là di quello esclusivamente
clinico dei tabellari percentuali.
Non a caso le commissioni delle unità sanitarie locali
competenti per gli accertamenti di invalidità, ai sensi della
legge 15 ottobre 1990, n. 295, vengono integrate con nuove
figure professionali non mediche (vedi gli articoli 4 e 19
della legge n. 104 del 1992).
In questo modo, il legislatore è intervenuto considerando
la necessità di introdurre criteri di valutazione basati sulla
individuazione di diritti, di bisogni e di capacità e
potenzialità funzionali presenti in persone portatrici di
handicap, ravvisando l'impossibilità a misurare
l' handicap con parametri esclusivamente clinici e
quantitativi. D'altra parte lo stesso decreto del Ministro
della sanità del 5 febbraio 1992, pubblicato nel Supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio
1992, che ha emanato la nuova tabella indicativa delle
percentuali di invalidità, quando si è posto il problema di
accertare le potenzialità lavorative, ha dovuto riferirsi a
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criteri, per quanto ancora generici e superficiali, certo non
percentuali.
In pratica, già sono operanti benefìci di legge, anche a
carattere economico o che comunque comportano oneri di spesa
pubblica, goduti in base ad accertamenti non percentualizzati.
In questo modo l'obiezione più volte sollevata dai Ministri
competenti per difendere il criterio di valutazione basato
sulle percentuali - una soglia certa ed oggettiva per valutare
gli aventi diritto - è superata sia per le agevolazioni di cui
all'articolo 33 della legge n. 104 del 1992, sia per
l'assegnazione degli insegnanti di sostegno per gli alunni
portatori di handicap (decreto-legge 27 agosto 1993, n.
324, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre
1993, n. 423).
La proposta di legge qui presentata si basa su una
corretta lettura della classificazione più recente
dell'Organizzazione mondiale della sanità, che individua una
valutazione medica per l'accertamento delle minorazioni
(patologie, esiti di malattie, eccetera), una valutazione
funzionale per l'accertamento delle conseguenti disabilità
(legate alle funzioni anatomofunzionali del corpo) e una
valutazione sociale per l'accertamento dell' handicap,
cioè di come determinate disabilità interagiscano con
l'ambiente fisico e sociale di vita (articoli 1 e 2).
Per esempio, un poliomielitico agli arti inferiori è
affetto da paralisi alle gambe (minorazione), è
impossibilitato, senza ausili, a salire le scale (disabilità)
e infine è svantaggiato nell'uso dei mezzi di trasporto, il
cui accesso è possibile solo superando alcuni gradini
(handicap). Le commissioni multidisciplinari che si
propone di istituire in ogni unità sanitaria locale - novità
che supera le attuali commissioni di accertamento
esclusivamente medico - valutano sia le minorazioni, sia le
disabilità, sia gli impedimenti sociali e strutturali che
producono situazioni di handicap (articolo 2).
Un'altra importante novità è il superamento delle
categorializzazioni ereditate dalle legislazioni corporative
settoriali: infatti la valutazione proposta non si basa tanto
sulle cause che hanno prodotto minorazione - superando così le
categorie di invalidi di guerra, per servizio, del lavoro,
eccetera - quanto sulla reale condizione psico-fisica dei
soggetti richiedenti, garantendo un uguale trattamento ad
uguale tipo di minorazione. E' prevista anche l'istituzione di
un registro degli esperti, che rende più facile il reperimento
di figure professionali rappresentanti l'utenza, qualificando
in maniera seria il lavoro delle commissioni pluridisciplinari
(articolo 3).
Il problema dell'individuazione di una "soglia"
oggettivamente definita per individuare gli aventi diritto è
risolto con l'accertamento di una determinata patologia.
Questo accertamento però diventa solo una parte della
fotografia della persona disabile, dei suoi problemi di
integrazione e delle sue potenzialità funzionali. In questo
modo viene restituita integralmente, con criteri scientifici,
la totalità della persona alla dimensione della sua
complessiva vita di società. E' evidente che l'impostazione
teorica e pratica proposta modifica profondamente i
tradizionali metodi di valutazione dei disabili. Molte saranno
le resistenze corporative, accademiche e burocratiche che
incontrerà la proposta, che è l'unica impostazione corretta
che rispetti le esigenze dei disabili e consenta di arrestare
il fenomeno delle false invalidità. Data la complessità della
materia, è stata prevista una delega al Governo (articolo 7)
per l'emanazione di un testo unificato che raccordi le diverse
normative, in modo da ordinare amministrativamente le
procedure e le competenze finalmente unificate. E' previsto
infine un articolo che salvaguardi i procedimenti di
accertamenti già in istruttoria (articolo 9).
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